김정부 2018-11-15T07:53:28Z 2018-11-15T07:53:28Z 1989-12 R194 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14262 1. 연구 목적 토지자원이 부족한 우리 나라는 급격한 인지증가와 더불어 1960년대말 이후의 고도경제성장에 따른 산업화 및 도시화가 일어났다. 이러한 산업화와 도시화는 토지수요를 크게 증가시켜 그 결과로 지가의 상승을 초래하였으며 이로 인해 토지는 투기의 대상이 되는 등으로 인해 토지정책에 많은 문제점을 제기하여 왔다. 이러한 지가의 급격한 상승은 결국 토지자원에 대한 소유와 이용형태의 비생산화 및 비효율화를 초래하게 됨으로써 토지이용 질서를 왜곡시키고 있다. 또한 지가상승으로 농업수익을 기초로 형성되는 수익지가와 크게 괴리된 현실 농지가격의 존재는 농민의 생산의욕을 감퇴시킬 뿐만 아니라 농지의 농외전용 촉진과 농지의 자산적 보유 등 부정적 측면이 크게 되었다. 즉, 1974년경까지는 현실지가가 수익지가를 근거로 형성됨으로써 비교적 저지가였다. 그러나 1974년 이후부터는 현실지가가 수익지가를 크게 상회하는 고지가가 형성되기 시작하였다. 이러한 현상은 도시화 및 공업화에 따른 토지투기가 전국적으로 확산됨에 따라 농지가격을 상승시킨 것이다. 또한 1974년의 경우 미각가격과 답지가를 비교해 보면 답지가는 미가보다 2배이상 상승해 있었다. 이와 같이 농지가격이 농산물가격 보다 크게 높아지면 농사지어서 농토를 구입하기 어렵다. 이렇게 되면 농지는 농민의 이용가치보다 교환가치 또는 재산증식(Capital gain)의 수단으로 바뀐 것이다. 또한 농민보다 상대적으로 저축여력이 높은 도시민에게 농지는 재산증식의 좋은 대상이 될 수 있는 것이다.1988년말 현재 전체농지 2,138전ha의 21.5%인 459천ha 가량이 비농민 소유이지만 이것이 30%, 40%로 급등하는 것은 단순한 시간문제에 불과하다. 따라서 본 연구는 토지자원의 효율적 이용뿐만 아니라 정상적인 농업발전을 위해 지가형성의 과정과 그 요인을 분석함으로써 지가체계를 확립하고 적정지가가 형성될 수 있는 방안을 모색하는 데 필요한 기초자료의 제공에 주된 목적이 있다. 2. 연구내용 및 방법 농지가격형성에 관한 연구의 주된 내용은 첫째, 우리나라의 지가체계와 지가실태검토, 둘째 농지가격이론의 검토 샛째, 수익지가와 현실지가의 비교분석 넷째, 농지가격의 형성요인 분석 다섯째, 농지가격정책의 방향으로 구성되어 있다. 본 연구의 자료수집은 주로 문헌조사, 의견조사 등을 통해 이루어졌으며 이들 자료는 대부분 전산작업을 통해 분석하였다. 3.연구결과 (1) 우리 나라의 지가체계 우리 나라의 현행 공법상의 지가체계는 크게 과세시가표준액, 기준지가, 기준시가, 토지시가로 4원화되어 있다. 일반적으로 우리 나라에서 공법상의 지가는 광의로는 과세시가표준액, 기준지가, 기준시가, 토지시가를 의미하며, 협의로는 과세시가표준액과 기준지가만을 의미한다. 과세시가표준액은 지방세법 제111조의 규정에 의해 취득세, 등록세, 재산세, 도시계획세 등 지방세의 과세표준으로 삼기 위하여 정해 놓은 토지가격으로 내무부(지방자치단체)가 운용하고 있다. 기준지가는 국토이용관리법 제29조에 의하여 지가의 적정한 유지와 국토이용의 증진을 도모하기 위하여 필요한 일정지역에 대해 지가를 조사하여 평가함으로써 공익사업 수행으로 인해 발생하는 지가폭등의 폐해를 방지하는데 목적이 있는 지가로서 건설부가 운용하고 있다. 기준시가는 소득세법 제23조에 의하여 양도소득세, 상속세, 증여세 등 국세의 부과와 투기억제를 하는 데 목적이 있는 지가로서 국세청이 운용하고있다. 토지시가는 감정평가에 관한 법률 제13조 및 제14조에 의하여 정부의 조세부과, 재산의 매입치분 또는 재평가, 기타 필요에 의하거나 금융기관, 보험회사, 신탁회사, 기타 이에 준하는 기관이 대출 또는 재평가를 위하여 동산, 부동산, 기타 재산의 경제적 가치를 판단하여 그 결과를 가액으로 표시한 것을 말하며 운용은 한국감정원이 행하고 있다. 그 밖에 공법상 사용되고 있는 지가는 앞에서 논한 가격을 이용하여 결정하는 보상가격. 입찰가격, 불하가격, 부담금징수를 목적으로 하는 가격 등이 있다. 그러나 각 도시의 도로수익자부담금 징수를 위한 조예에서 보면 토지가격의 산정에서 감정가격, 국세청 기준시가 등에 의하는 등 적용에서 일정기준을 갖추지 못하고 있으나, 통상 우리가 이용하고 있는 공법상 지가는 이와 같이 4가지로 분류를 할 수 있으나, 일반 토지시장에서는 실제 거래가 행해지는 시장가격(Market Value)이 사용되고 있다. 우리 나라의 공법적 지가는 다음과 같은 단점을 가지고 있다. 첫째, 과세시가표준액은 실노지가의 현실화율이 40%이내로 매우 낮으며 또한 지역별로 필지별로 현실화율이 불균형하다. 둘째, 기준지가의 경우 표준지 선정 기준을 단위당 면적의 지목중심으로 하고 있어 표준지수가 증가함에도 불구하고 대표성을 확보하기 곤란하며, 또한 부정기적으로 대상지역을 임의 선정함으로써 일정지역에 대한 일과성가격지표에 불과하다. 샛째, 기준시가는 국지적·한시적 성격을 가지며, 지정지역 고시를 전후한과세액의 차이로 균형성을 저해하고 있다. 넷째, 토지시가는 부정기적 평가라는 점과 농촌지역의 농경지 및 임야 등에 대한 기준가격이 없다. 이상에서 살펴본 바와 같이 우리 나라의 공법적 지가체계는 부처마다 지가의 평가목적, 기준, 방법 및 평가자 등이 상이하여 동일한 토지가 각각 상이한 지가를 가지는 것이 큰 문제점이 되고 있다. 이에 따라 정부에서는 다원화되어 있는 지가체계를 일원화하기 위하여1989년 3월에 ·지가공시 및 토지 등의 평가에 대한 법률·을 제정하였다. 동법의 제정으로 현재 4원화되어 있는 지가를·공시지가로 통합한 것이다. 이러한·공시지가는 건설부에서 관리하며 현재 국세청에서 운용하고 있는 기준시가(실제거래가격의 80% 수준임)로 현실화할 계획이다. 그려나 실제로는 동법의 시항영이 아직까지 제정되지 않아 현재 시행을 하지 못하고 있다. 앞으로 동법이 시행될 경우 첫째, 정당한 보상을 실현하고 둘째, 과표를 현실화하고 셋째, 개발이익금의 산정을 가능하게 하는 등의 효과가 있을 것이다. (2) 우리 나라의 토지가격실태 (가) 전국평균가격 전국평균 지가변동을 보면 1974년에 비해 1988년에는 지가지수가 6대도시지역에서는 17배, 중소도시지역에서는 11배, 농촌지역에서는 7배로 상승하여 1974년부터 1988년 사이에 지가지수는 전국평균으로 11배의 상승을 보였다. 따라서 1974 ∼ 88년 기간의 년평균 전국평균 지가상승율은 19.0%에 달하였다. 전국평균 지가는 1975년 이후 크게 상승하기 시작하였는뎨 1975년 이후1978년 8.8조치를 고비로 하여 그 이후부터 1982년까지 안정로를 유지하였다. 그 후 1982년 하반기부터 수도권을 비롯한 대전시 등 중부권 지역에서 다시 큰 폭으로 상승하기 시작하였으며, 1983년 하반기부터 토지거래신고제의 실시 등 부동산투기억제 대책으로 1984년부터 1986년 상반기까지 안정로를 유지하였다.1986년 하반기부터 지가는 다시 상승추로를 보이고 있으며, 특히 1988년에는 큰 폭으로 상승하였다. 또한 지역별 지가 상승율은 6대도시지역이 가장 높고, 다음으로 중소도시지역이며, 농촌지역이 가장 낮았다. (나) 답지가 답지가의 변동을 보면 1974년에 비하여 1988년에는 답지가지수가 전국평균으로 14배의 상승을 보였다. 이를 지역별로 보면 1974년에 비해 1988년에는 답지가지수가 6대도시는 28배, 중소도시는 14배, 농촌지역은 6배가 상승하였다. 따라서 1974 ∼ 88년 기간의 년평균 전국평균 답지가 상승율은 22.0%에 달하였다. 답지가는 1978년까지 급속한 상승을 보이다가 1979년부터 1982년까지 안정세를 유지하다가 1986년부터 다시 급속한 상승을 보여 1988년에는 1987년 대비 76.7%의 상승을 보였다. 지역별 답지가 상승율은 1986년까지는 6대도시지역이 가장 높고, 다음으로 중소도시, 농촌지역의 /순서로 나타났다. 그러나1987년 이후의 답지가 상승율은 중소도시지역이 가장 높고, 다음이 6대도시이며, 농촌지역이, 가장 낮았다. 이러한 현상은 농촌공업화시책에 따른 농공단지조성의 영향으로 보인다. 다음으로 년도별로 답지가의 변동을 보면 답지가 상승율이 가장 높았던 해는 1988년의 76.7%이며, 가장 낮았던 해는 1980년의 5.6%로 나타났다. (다) 전지가 전지가의 변동에 대해 1974년 대비 1988년의 전지가지수를 보면 6대도시에서는 31배, 중소도시에서는 16배, 농촌지성에서는 8배가 상승하여 전국 평균 전지가지수는 15배의 상승을 보였다. 따라서 1974 ∼ 88년 기간의 년평균 전국평균 전지가 상승율은 22.9%에 달하였다. 특히,1988년에는 전지가 상승율이 전년대비 68.3%로서 가장 크게 상승하였으며 가장 낮게 상승한 해는 1882년의 4.6%였다. 전지가의 년도별 변동추세는 답지가와 유사하며 또한 지역별 전지가의 상승율도 답과 유사하다. 즉, 1987년 이후의 전지가 상승율은 답지가 상승률과 같이 중소도시지역이 가장 높고, 다음이 6대도시이며, 농촌지역이 가장 낮았다. (라) 임야지가 임야의 지가지수는 1974년 대비 1988년에는 6대도시에서는 21배, 중소도시에서는 1어음, 농촌지역에서는 ⑾배가 상승하여 전국평균 임야지가지수는 12배가 상승하였다. 이에 따라 1974 ∼ 88년 기간의 년평균 전국평균 임야지가의 상승율은 19.9%에 달하였다. 지역별 임야가격의 상승율은 1975년에는 농촌지역, 1976년에는 중소도시지역,1977 ∼ 87년 기간에는 6대도시지역, 그리고 1987년 이후에는 다시 농촌지역이 각각 가장 높게 나타났다. 특히. 1988년에는 임야지가의 상승율이 전년 대비 51.5%의 상승율을 보여 가장 높았으며 임야지가 상승율이 가장 낮았던 해는 1982년의 4.7%였다. 최근에 농촌지역의 임야가격이 크게 상승하는 것은 농촌지역의 농공지구개발과 공업단지조성 등의 영향으로 보인다. (마) 대지지가 대지의 지가지수는 1974년 대비 1988년에는 6대도시지역에서 14배, 중소도시지역에서 13배, 농촌지역에서 9배의 상승을 보여 전국평균 대지지가는 13배가 상승하였다. 이에 따라 1974 ∼ 88년 기간의 년평균 전국평균 대지지가의 상승율은 21.3%어1 달하였다. 지역별 대지가격의 상승율은 1975년에는 농촌지역, 1976년에는 중소도시, 1977 ∼ 80년 기간에는 6대도시지역, 1981년에는 중소도시, 1983 ∼ 85년 기간에는 6대도시지역,1986년 이후에는 중소도시지역이 각각 가장 높게 나타났다. 한편 년도별로 대지지가의 변동을 보면 상승율이 가장 높았던 해는 1978년의 59.1%이며, 가장 낮았던 해는 1982년의 5.6%로 나타났다. (바) 지가와 물가의 비교 지가변동율을 도매물가수준과 비교하여 보면 1975 ∼ 88년 기간중 년평균도매물가 상승율은 10.4%인데 비하여 평균지가 및 답과 전의 지가상승율은 각각 19.0%, 22.0% 및 22.9%에 달하여 물가보다 2배의 높은 상승율을 보이고 있다. 1975 ∼ 87년 기간중 1978년 8.8조치 직후인 1979 ∼ 81년 기간을 제외한전기간에 걸쳐 지가 상승율이 물가상승율을 상회하고 있으며,1979 ∼ 87년기간에는 물가상승율이 지가 상승율을 상회하고 있다. (3) 수익지가와 실현지가의 비교 경지규모에 따른 농가계층간의 수익지가는 다음과 같은 경향을 보이고 있다. 첫째, 농지의 수익지가는 1976년까지는 0.5ha 미만의 소농층 일수록 높았으나 1977년부터 1982년까지는 0.5 ∼ 1.0ha 및 1.0 ∼ 1.5ha의 중농층이 높고, 1983 이후는 중농층과 대농층이 평준화를 미고 있는데 1983년 이후는 중대농층의 수익지가가 시농층 보다 높다. 또한 1964 ∼ 198년 기간의 수익지가는 소농층 보다 대농층이 크게 상승한 것으로 나타났다. 둘째, 농지의 현실지가는 1966년까지는 1.0ha이상의 중대층이 0.5ha 미만의 소농층 보다 높았으나 1967년 이후에는 1978년을 제외하고는 소농층이 중대농층 보다 높다. 또한,1964 ∼ 1988년 기간의 현실지가는 수익지가의 경우와 같이 소농층 보다 대농층이 크게 상승한 것으로 나타났다. 세째, 도시근교지역에서는 농지의 현실지가가 수익지가 보다 높다. 1988년의 경우 도시근교지대의 현실지가는 수익지가의 1.5배로 나타났다. 넷째, 평야지대에서는 도시근교지대와 마찬가지로 농지의 현실지가가 수익지가 보다 높게 나타났다.1988년의 경우 평야지대의 현실지가는 수익지가의1.4배로 나타났다. 다섯째, 중간지대에서는 1983년 이후 1987년 만 현실지가가 수익지가 보다 낮아을 쁜 나머지 년도는 현실지가가 수익지가 보다 높게 나타났다. 1988년의 경우 중간지대의 현실지가는 1.3배로 나타났다. 여섯째, 산간지대에서는 1983년 이후 1984년과 1987년에는 현실지가가 수익지가 보다 낮았을 뿐 나머지 년도는 현실지가가 수익지가의 1.05배로 나타나 양자가 거의 비슷한 수준이었다. (4) 농지가격 형성 본분석에서는 토지가격 형성요인 가운데서 계량화 가능한 일반적 요인에 속하는 경제적 요인을 중심으로 분석을 시도하였다. 따라서 농지가격 형성에 대한 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 농지가격과 각 독립변수 사이의 상관계수는 경지가격과 전 가격의 경우는 비농업부문부가가치생산액이 가장 크지만, 답 가격의 경우는 농업부문부가가고치생산액이 가장 큰 상관관계를 갖는 것으로 나타났다. 둘째, 농지수익의 등락에 따라 농지가격도 등락한다. 셋째, 이자율 등락에 반비례해서 농지가격은 증감한다. 넷째, 농지의 타목적 전용의 증감에 따라 농지가격도 등락한다. 다섯째, 농지조성면적이 증가하면 즉 농지의 공급이 증가하면 농지가격은하낙할 것으로 예상하였으나 실제는 그렇지 않은 것으로 나타났다. (5) 농지가격정책의 방향 농지가격상승의 효과는 긍정적인 측면과 부정적인 측면이 있다. 그러면 농지가격정책은 농지가격의 상승에 대해 어떤 대책을 쉬해야 할 것인가? 경제구조에서 농업부문이 매우 중요한 산업이기 때문에 농업생산이 위축되지 않도록 하는데 농지가격정책의 초점을 두어야 하는 바, 그것은 곧 농지가격의 안정이다. 농지가격의 안정을 위한 농지가격정책방향은 다음과 같은 점을 들 수 있다. 첫째, 농지의 수급조정과 통제를 통한 농지가격 안정 유도이다. 이를 위해서는 토지공개념 도입이 필요하며, 토지공개념 도입에 의해 비농업부문의 농지에 대한 수요와 투기를 타산할 수 있다. 둘째, 농지가격의 평가방법 개선이다. 이를 위해서는 농지가격의 평가모형수입과 다원화되어 있는 농지가격체계를 일원화 및 농지가격 평가 전문기구의 설치가 필요하다. 한국농촌경제연구원 농지가격형성에 관한 연구 A Study of Agricultural Land Price Formulation KREI 보고서 Kim, Jeongboo 토지 지가 가격형성 농지