김경덕 2018-11-15T07:53:35Z 2018-11-15T07:53:35Z 1989-12 R205-01 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14273 1. 연구 목적 농어촌소득원개발촉진법제정 이후 추진된 농공지구개발은 농어촌지역의 노동력과 용지수요를 변화시켜 기존의 이용패턴을 변화시킬 뿐만 아니라 경제, 사회, 문화 등 전반에 걸쳐 파급효과를 초래하는 것으로 알려져 있다. 그러나 농촌공업개발이 농촌지역에 미친 효과에 대한 종합적인 실증분석은 매우 미약하며, 특히 농공지구 개발의 경우에는 기본적인 고용효과 조차도 공식적으로 파악되지 못하고 있다. 따라서 본 연구의 목적은 정부의 농공지구개발사업을 사업시행 후 초기단계에서부터 정책결과를 탐지, 대응할 뿐만아니라 농공지구 개발이 농어촌지역 경제·사회에 미치는 파급효과를 장기적 관점에서 실증적으로 파악하여 농공지구개발이 농촌경제의 활성화와 농촌지역의 균형개발이라는 정책목표를 효율적으로 달성하는 데 필요한 정책자료를 제공하는 데 있다. 2.연구범위 및 방법 5개년(1987 ∼ 91)에 걸친 연구사업의 일환으로 1 ∼ 2차년도 연구해인 1987 ∼ 88년에는 강원 횡성군(당 연구원), 충북 진천군(건국대 김형화 교수),경남 함양군(동아대 황연수 교수) 농공지구를 대상으로 사례연구를 하였다. 연구방법은 입주업체, 입주업체 종업원, 농가, 지방행정기관(군)을 대상으로 면접청취조사를 하고 2차 자료를 수집하였다. 즉, 3개 조사대상 군의 주요 경제지표를 시계열 파악하고 농공지구 관련 조사대상 농가 및 종업원 등을 중심으로 주요지표에 대한 횡단자료 수집 및 자료의 시계열화를 시도하여 농공지구 개발의 파급효과에 대한 총괄적·거시적 분석을 위한 지역경제 모형개발을 위한 기초자료의 정리 및 분석을 하였다. 농공지구 개발효과는 직접효과를 중심으로 파악하였으며. 제한된 가정하에서 간접효과도 부분적으로 파악하였다. 이를 정리하면 다음과 같다. (1) 지역거시적 분석(지역산업구조의 변화) ○ 지역인구 구성 - 농가 및 비농가 인구 -연령별 인구구성 -직업별 인구구성 ○ GRP 수준 및 구성비(농업소득, 비농업소득)변화 ○ 산업구조 변화(도, 전국 대비) - 1,2,3차 산업의 고용 및 산출액 변화 ○ 지역농업구조 변화 -농업노임 및 영농기계화 - 경지규모 및 이용률 변화 ○ 사회 간접 자본 형성 ○ 지방정부재정 변화 (2) 농가경제 분석 ○ 농가의 노동력 공급(노동과 여가) 및 수요(농업노동력) ○ 노동력 배분(농업노동력과 농외취업) ○ 영농기계화 ○ 토지이용률 ○ 작부체계 변화 ○ 경영규모 및 소유규모 ○ 농가소득(농업소득, 농외소득)변화 및 농가지출 3차년도 연구의 중점사항은 위의 1, 2차년도의 기본조사 사항의 변화실태를 계속 파악·보완함과 동시에 농공지구 개발사업의 파급효과를 추정하였다. 이는 다음과 같다. 가. 지역경제 모형(고용 및 소득승수모형) ○ 부문별 경제기반모형(economic base model)을 이용하여 농공지구로 인한 지역경제 전체의 소득 및 고용승수효과 파악 (1) 고용효과 - 농공지구 개발에 의한 직접 및 간접고용효과 분석 -농공지구 취업인력의 장기적 역내·역의 고용구성의 변화파악 - 현지 농가노동력의 농공지구 취업증감 동향 -지역경제 전체의 고용승수 파악 A 노동력 수요측면: 농공지구(+지역산업) · 업체가 선호하는 노동력의 질 및 향후 대책방안 조사 - 연령 , 학력 , 성별 , 농가 / 비농가 출신 B 노동력 공급측면: 지역내+지역의(노동력 유입) · 현지 노동력의 실태(변화)파악 -연령, 성별 경제활동 인구수(노동력 참가율변화추정)-지역 중·고교 졸업자의 취업 실태 - 농가호당 평균농업종사자 수(전국, 도대비) · 의지 노동력 유입 : 인근 지역과의 임금수준차이 및 직업내역 (job profile) - 의지종업원을 중심으로 인근지역의 유휴노동력 및 취업의사 분석 - 임금수준 변화에 따른 노동력 이동사항 (2) 소득효과 분석 - 농공지구 입주업체의 총 산출액 및 총생산비의 지역내 귀속비율파악 - 농공지구 개발사업과 직접적 연관관계(취업 및 원부자재 생산농가)로 인한 직접 소득증대효과 뿐만 아니라 이로 인한 지역상품시장의 유효수요 종대로 인한 소득승수효과 파악 (3) 기타 파급효과 파악 -지방재정 변화 -사회 간접 자본시설 -지역주민 의식변화 등 3.연구내용 가. 농공지구 개발사업의 파급효과 개관 농공지구 개발사업은 농어촌지역의 경제·사회·문화 등 전반에 걸쳐서 긍정적 혹은 부정적 제반 변화를 나타낼 것으로 생각된다. 농공지구 개발사업이 지역경제·사회에 미치는 파급효과로는 첫째, 지역상품시 장(regional product market)과 지 역 노동시장(regiona1 labor market)에서 발생하는 고용 및 소득 등의 경제적 파급효과와 둘째, 지역사회·환경 및 지역주민의 의식수준 변화 등의 사회환경 변화효과로 나눌 수 있다. 이들 농공지구 개발사업의 파급효과는 지역의 경제적·사회적 여건에 따라 상이 함은 물론이 다. 특히, 지역 노동시장에 서 의 유효노동력 (effectivre labor force)의 많고 적음은 농공지구개발로 인한 지역경제파급효과의 크기를 결정하고 나아가 지역경제성장을 결정하는 주된 요인이라 할 수 있다. 또한 지역경제의 기반을 형성하는 사회간접자본과 지역사회·환경적 요인은 지역의 경제적 입지여건 및 특성 등에 영향을 장기적으로 경제의 성장잠재력을 결정하는 지역경제구조에 영향을 주고, 지역경제구조는 농공지구 개발사업의 파급효과의 크기 및 속도를 결정한다. 즉, 농공지구 개발사업의 지역내 경제적 파급효과는 지역산업, 사회간접자본, 유통체계 등의 발달정도와 지역주민수 및 소득분배상태, 고용상태, 그리고 지역산업과 농공지구와의 관계 등의 지역경제구조에 따라 상이하다. 이는 역으로 농공지구 입주업체의성장 및 발전자체에 영향을 미쳐 농공지구 개발사업의 경제적 파급효과의 크기 및 속도를 결정한다. 나아가 농공지구 개발사업으로 인한 사회·환경적 변화는 전체적으로 지역경제 파급효과의 유계(boundedness)를 결정한다. 한편, 지역경제(regional economy)는 국가경제(national economy)와는 달리 개방성(openness)이라는 특성을 가지고 있는 바, 지역외 시장(out-regionmarket)상태에 따라 상대적으로 많은 영향을 받기 때문에 지역의의 경제여건의 변화에 따른 변화요인을 무시할 수 없다. 따라서 농공지구 개발사업의 지역내 파급효과를 파악하기 위해서는 지역사회·환경적 요인과 사회간접자본 등에 수반되는 지역경제구조 뿐만 아니라 지역의 노동 및 상품시장 등의 지역외적요인과 타 지역간의 상호관계 등 지역간 상호연계성을 고려하여야 한다. 농공지구 개발사업의 파급효과의 크기 및 속도는 농공지구 개발사업이 지역내 기존사업과 얼마만큼 연계되어 있으며, 또한 지역내 유효 생산요소 공급능력의 정도 등에 달려 있다. 파급효과의 궁극적 한도는 지역의 잠재적 성장 가능곡선을 결정하는 지역내 사회간접자본투자, 지역경제구조(역외시장과의 관계포함) 등에 의하여 결정된다. 나. 농공지구 개발의 파급효과 농공지구 개발의 파급효과는 크게 다섯 가지 측면으로 나눌 수 있다. 그러나 농공지구 입주업체의 성장·발전은 다음 네가지 측면이 나타날 수 있는 기본전제이면서 또한 이들 파급효과가 서로 조화를 이루어 발전해나가는 과정에서 이루어질 수 있기 때문에 주로 분석의 대상이 되는 파급효과부문은 고용부문, 소득부문, 지역농업부문 및 농가경제부문, 관련산업부문, 사회간접자본부문 등이다. 그런데 농공지구 개발사업의 파급효과는 단기적 파급효과와 중·장기적 파급효과로 나눌 수 있다. 단기적 파급효과로는 지역주민의 고용효과와 임금소득효과, 원부자재비 지출의 지역경제유입효과, 지역시장변화 등을 들 수 있다. 중·장기적 파급효과로는 지역내 생산요소 이용패턴의 변화, 타 지역으로부터의 노동력 유입 등 지역경제구조 변화, 지역주민의 사회·경제적 의식구조변화 및 농촌사회·환경의 변화 등에 따른 사회구조의 변화를 들 수 있다. 위와 같은 농공지구 개발사업의 파급효과들은 크게 나누어 농공지구조성 및 입주업체 공장건설과정에서 나타나는 것과 입주기업체가 가동된 후에 나타나는 파급효과를 들 수 있다. (1) 지구조성 및 공장건설 단계의 파급효과 공장가동전단계의 파급효과는 크게 나누어 용지의 매수에 의해서 나타나는 부문과 공단 및 공장의 건설과정에서 나타나는 부문으로 볼 수 있다. ○ 용지매수에 따른 경지변동과 지가상승 ○ 단지조성 및 부대시설(도로, 용배수로, 전력 등) 및 공장건설에 따른 토목건축공사의 수요 ○ 상기 토목. 건축공사에 관한 자료, 물품 등 원부자재의 수요와 기타 서비스 수요 ○ 단지조성과 공장건설에 의한 노동력 수요 (2) 공장가동후의 파급효과 공장가동후의 파급효과는 대체로 연구의 기본방향에서 가정한 다섯가지측면에서 살펴볼 수 있다. ○ 노동력의 수요 및 지역주민의 노동공급 변화, 지역인구유입 - 지역 노동시장 ○ 자재. 물품, 기타 서비스의 수요와 하청 및 관련산업에의 영향 - 지역 상품시장 ○ 지역노동수요의 변화로 인한 농가의 노동력 배분과 이에 따른 경지소유, 토지이용, 영농기계화, 작부체계 등의 지역농업에 미치는 영향, 그리고 농가의 소비패턴과 농업노동력 고용 등 농가경제에 미치는 영향 -농가경제 및 지역농업부문 ○ 지방세수 증대로 인한 지방재정에의 효과 ○ 지역의 생활환경 정비에 미치는 영향 ○ 주민의 생활양식 및 의식구조에 미치는 영향 다. 농공지구 개발사업이 농가경제에 대한 파급효과 분석 농공지구 개발로 인하여 농가의 농외취업의 폭이 넓어지고 이로 인한 농가의 소득증대 원천이 제공된다. 농외취업기회의 증대와 이로 인한 농외소득증대의 기회는 농가의 노동 대여가의 선택변화를 유발한다(효용극대화). 그리고 농가노동력의 농업노동력과 농외노동력의 배분변화가 발생한다(이윤극대화). 물론 위의 노동 대 여가배분 및 노동력의 농업 대 농외배분은 농가의 유형에 따라 직면하고 또한 인식하고 있는 기회비용(opportunity cost)은 상이하다. 따라서 농가의 유형별 분석을 하였다. 이를 요약하면 다음과 같다. ○ 농공지구로 인한 농가의 노동 대 여가선택 분석(소득효과) - 농공지구의 노동력 수요에 부응하는 지역노동력이 존재하지 않는가? 작금의 농어촌 지역의 노동력 부족 현상은 과연 유효노동력의 절대부족 현상인가 아니면 소득효과로 인하여 현재의 농공지구 임금으로써는 오히려 여가를 소비하는 것이 보다 효용의 극대화를 이루는 것인가를 분석. ○ 농가단위의 노동력 배분분석 - 농가노동력 배분을 농가유령별 분석(영농규모 확대. 불변, 축소농가의 유형별 분석 ) -농업노동력과 농외노동력 배분의 상반(trade-off)관계 추정 분석-취업노임과 농업노임의 연계성의 영농기계화를 농가유형별 분석 ○ 농가의 작부체계, 상품화율, 영농규모, 임대차 및 소유관계 등의 변화 4. 주요 연구 결과의 활용 및 정책대안 본 연구사업의 매년도말 3개 지역(강원 횡성군, 충북 진천군, 경남 함양군)을 조사 분석하고 평가하여 보고서로 발간하고 있으며, 농공지구개발의 시행착오의 최소화와 개발효과의 극대화를 위해 유용한 자료로 활용이 기대된다. 농공지구개발사업의 문제점 및 정책대안은 다음과 같다. (가) 문제점 농공지구개발사업의 제반 문제점은 다음과 같이 요약될 수 있다. ○ 농공지구 개발의 지역적 편중 심각: 지역균형개발 저해(또 다른 사회적 비용 초래 ) ○ 행정처리 절차의 복잡 및 장기간 소요: 거래비용(transaction cost)증대 ○ 향후 농공지구개발사업 담당주체 불분명: 민간 또는 정부(부처간 업무담당 명기) ○ 지역유효노동력(effective labor force)의 부속: 노동력 수급 불일치 ○ 입주업체선정의 문제: 안정성 결여(영세농의 농공지구로의 전업취업 유인부족) ○ 지역주민과 입주업체간의 갈등 발생 내재 :입주업체의 지역 통합도 저조 ○ 농업구조 개선 대비시책 미흡: 농지류동화 및 영농기계화 병행추진 노력부족 ○ 지역종합개발과의 연계인식 부족: 투자개발의 집적효과 (agglomeration effect)미홉 ○ 지방상공행정 기능의 취약: 사회백작 거래비용의 증대 (나) 개선방안 농공지구 개발사업의 긍정적 효과를 극대화시키고 부정적 효과는 극소화시키기 위하여 다음과 같은 대처방안이 필요하다. 첫째, 조직적인 효과탐지체계(monitoring system)의 수립이 필요하다. 정책 담당자들이 정확하고도 신속한 농공지구 개발사업의 효과에 관한 정보를 가짐으로써 정책목표를 효율적으로 추진 대처하는 것이 중요하다. 둘째, 입주업체의 최적선정 및 지방 상공행정기능의 강화 필요 지역내의 인적 물적자원의 여건에 따른 자원의 효율적 배분을 위해 입주업체의 최적선정은 무엇보다도 중요하다. 이는 농공지구 개발사업의 목표중의 하나인 영세농의 탈농유도 및 농가당 경작규모의 확대와 이에 수반되는 영농기계화의 촉진 등 지역 농업구조개선과도 관련된다. 왜냐하면, 농공지구입주업체의 안정성이 결여될 시 지역주민(특히 영세농가)의 농공지구로의 전업적 취업이 원활하게 이루어지지 않음으로써 농지유동화의 근원이 봉쇄되기 때문이다. 그런데 현재 농공지구 입주업체의 선정을 담당하는 지방행정부서의 업무량 과다 및 전문지식의 결여는 지역여건에 적합한(지역산업과의 연계성 고려) 안정성 있는 업체의 입주선정 및 유도에는 그 한계를 갖고 있다. 따라서 농공지구의 입주업체 선정시 지방대학 연구소 및 지역상공회의소와의 연계가 필요하며, 아울러 지방 상공행정 담당자의 전문지식과 능력 배양을 위해 업무량 과다 해소 및 재교육이 필요하다. 셋째, 지역 노동력 공급의 원활화대책 강구 농어촌에 잠재적 노동력은 존재하지만 실질적으로 취업가능한 유효노동력의 안정적 학보에는 문제가 있다. 특히, 훈련된 노동력의 부족 및 생산직 근로자에 대한 농촌사회의 부정적 인지 등으로 인하여 농촌주민의 농공지구 취업에 난점이 있다. 이를 해결하기 위하여 일반 인문계 고교를 공업계 고교로의 일부 전환 및 산업체 부설학급의 신설, 그리고 생산직에 대한 사회적 인지 개선을 위한 지방행정부의 홍보 및 교육강화가 필요하다. 또한, 의부 노동력의 원활한 학보와 이들의 정착으로 인한 지역경제의 활성화를 위하여 농어촌 지역의 생활환경개선이 요망된다. 넷째, 농공지구의 37.2%가 충남북 지역인 및 수도권 인접지역인 중부지방에 밀접되어 있는 바·농어촌 소득원 개발촉진법의 근본 쥐지 중의 하나인 지역간 균형개발은 미흡하다고 할 수 있다. 따라서 지역간 균형개발을 적극적으로 실현하기 위해서는 보다 낙후된 지역(경제적 입지여건의 비교 열위 지역)에 지원의 폭을 학대하여 농어촌 주민의 이촌향도를 지양하여야 한다. 이는 경제적 입지여건이 상대적으로 양호한 지역의 자생적 계장(autonomous growth)이 비교적 가능하여 농공지구라는 적극적인 정부재정정책의 필요성이 그만큼 덜하나 낙후지역은 정부의 적극적 도움없이는 지역의 성장 및 발전은 요원하다는 인식에서 출발된다. 지역간 균형개발은 사회적 비용을 경감시키는 방향으로 추진되어야 하고 이를 위해서는 지역간 차등지원이 필요한 것이다. 다섯째, 이와 관련하여 농촌공업의 무질서한 학장이 아니라 계획적인 입지와 업종유치를 통한 이상적 지역성장을 지원하기 위한 정책이 보완되어야 한다. 이를 위해서는 농촌공업개발과 관련있는 공업단지 조성 및 공업배치에 대한 통합조정, 농촌공업개발의 공간적 배치가 체계적으로 추진되어 한다. 여섯째, 지역주민과 입주업체와의 공동체 의지의 함양이 요구된다. 농공지구 입주업체는 농촌주민을 근로자로 고용하고 있는 바, 전통적인 농촌주민의 의지구조를 저해하지 않도록 각별한 노력이 필요하다. 농촌지역주민과 농공지구 입주업체와의 마찰 및 갈등은 농촌주민 뿐만 아니라 농공지구입주업체에도 악영향을 미치므로 입주업체 자체의 성장 발전에도 장애요인이 된다. 따라서 입주업체는 그 지역과 지역주민에 의해서 존재할 수 있고 지역주민은 입주업체에 의해서 소득증대를 실현할 수 있다는 공동체 의식의 함양이 요구된다. 이를 위해서는 입주업체의 지역 주민의 이해와 이들의 행사에의 참여 및 후윈 등이 필요하다고 할 수 있다. 일곱째, 농업구조 개선시책의 적극 병행 필요 농공지구를 개발함으로써 농어촌 지역의 농외 노동력 수요가 증대한다. 이는 지역 노동시장의 초과수요를 촉진시켜 농업노임의 상승을 초래한다. 즉, 농외노동력 수요 증가는 지역(농업)노동력의 선택의 기회를 증대시켜 농공지구 취업노임이 최소한 기존의 농업노임 이상이 요구되는 바, 기존의 농업노동력의 부족은 심화되고 이로 인한 농업노임의 상승이라는 걸과를 초래하는 것이다. 따라서 농공지구와 직접적 관련이 없는 농가는 농업노동력의 부족은 심화되고 이로 인한 농업노임상승이라는 어려움에 직면하여 농업생산비는 증가하게 되어 지역농업의 비교열위는 더욱 심각하게 되는 것이다. 특히, 농번기에는 농업노동력이 절대 부족하고 농한기에는 유휴노동력(idlel abor force)이 아직도 존재하고 있는 농촌 현실에서 근대적 기업을 중심으로 하는 농촌공업화가 착싣하게 이루어지기 위해서는(답작)농업노동력 수요의 계절적 지배를 완화시킬 수 있는 농업기계화와 이를 위한 농가당 경영규모의중대가 필요하다. 즉, 농촌공업 개발정책과 함께 농촌공장에 취업을 희망하는 농가의 노동력을 파악하고 이들에 대한 직업기술교육을 시키는 한편 이들의 농경지를 전업적으로 농업에 종사하는 농가에 장기 임대하는 방식에 의하여 농지유동화를 촉진시키는 동시에 전업농의 영농기계화를 촉진시키고 경지면적의 학장을 위한 농지구인자금 지원 등과 같은 시책들이 병행되지 않으면 농촌공업 입주업체들은 심각한 노동력 부족에 봉착하게 될 뿐만 아니라 농가는 농가대로 농업노동력의 부족에 직면하게 된다. 따라서 노령영농주에 대해서는 사회복지적 차원의 접근을 통해 탈농을 유도하고 영세 탈농가에 대해서는 우선적 기술훈련 및 농공지구 취업알선, 그리고 기술훈련기간의 실업보험 등의 실시가 필요하다. 반면 상대적으로 농업생산성이 높은 농가에 대해서는 농지구입자금 공급의 학대 등을 실시하여 농업경영의 규모경제의 실현과 농업기반시설 개선을 위한 투융자의 지속적인 학대가 요망된다. 여덟째, 농공지구 개발정책은 최근 논의되고 있는 수도권 개발대책과 연계되어 추진되어야 한다. 일국의 경제력이 특정지역에 집중되어 있음으로써 발생하는 사회적 비용의 상승은 앞에서 언급한 바와 같다. 따라서 수도권에 집중되어 있는 제조업 부문을 지방으로 이전시켜야 하는 사회적 정당성은 재론할 여지가 없다. 즉, 수도권 소재 제조업체의 지방이전을 기 추진중인 농공지구 개발사업과 연계시킴으로써 정책의 관리비용(administration cost)의 감소와 일관성(consistency)으로 인한 정부정책의 효율성을 증대시킬 수 있을 뿐만 아니라 농공지구 입주업체의 건실화를 기할 수 있다. 수도권 입지 제조업체의 농공지구 입주의 적극 장려는 농공지구개발사업의 내실화를 추구할 수 있고, 농공지구 개발사업 프로그램은 수도권 소재 제조업체로 하여금 지방이전의 유인동기(incentive)를 제공할 수 있다. 한편, 수도권 개발대책과의 연계하에서의 농공지구 개발사업이 실효성을 갖기 위해서는 앞에서 언급한 바와 같이 농공지구 개발시 정부 보조 및 융자의 지역별 차등 지원이 강조되어야 할 뿐만 아니라 농공지구 개발사업 프로그램의 학대 개편이 필요하다(지역특성에 따라 현재의 소규모 지방공단의 개념에서 중규모 개념으로 학대하여 수도권 이전업체의 유치도 필요함). 끝으로, 농공지구 개발사업의 투자효과를 극대화시키기 위해서는 농어촌지역의 종합개발이 병행되어야 한다. 농어촌 지역의 열악한 사회기간시설의 확충 및 보완에 중점으로 두어 농(어)촌지역이 인간이 삶을 영위할 수 있는 터로서의 개방이 필요하다는 것은 아무리 강조해도 그 지나침이 없다. 한국농촌경제연구원 농공지구개발사업의 파급효과분석 연구(3차년도) : 1)강원 횡성군 묵계농공지구 사례 An Analysis of Ripple Effects of Industrial-Agricultural Complexes Development Project (3rd Year): 1) A Case Study of the Mookgye Industrial-Agricultural Complex in Hoengseong-gun, Gangwon KREI 보고서 Kim, Kyeongduk 농공단지 지역개발 횡성