김정호 김홍배 2018-11-15T07:53:41Z 2018-11-15T07:53:41Z 1990-12 R212 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14282 1. 연구 목적 우리 농업은 농정의 전환기라고 할만큼 새로운 단계에 접어들고 있으며, 농업구조 개선이 농정의 기조로 다시 부각되고 있다. 이미 1962년에 농업구조 개선 심의회가 결성되고, 그 결과로서 1967년에 농업기본법에 의한 농가육성시책이 다각도로 모색된 바 있으나, 당시의 경제·사회적 배경이 현재 우리가 처한 상황과 다른 것은 물론이다. 같은 맥락에서 유럽에서 시작된 농업구조정책이나 이를 원용한 일본의 농가육성정책(특히 자립경영농가의 육성)도 그 성공여부에 관계없이 우리와 상이한 것이 사실이다. 따라서 현 단계에서 추구하여야 하는 농업구조 개선의 방향이 어떠한 것이어야 하며, 이를 위한 정책수단으로는 무엇이 가능한지 면밀히 검토할 필요가 있다. 흔히 농업구조정책은 농가육성정책으로 대표된다. 농가육성정책이 비단 오늘날에 거론되는 것은 아니지만 구조개선에는 선별적 농가육성이 전제되어 있다. 유럽에서 시작된 구조정책이란 궁극적으로 농가를 선별하여 영농규모의 확대를 도모하는 정책을 의미하였다. 서독의 어틀·플랜(Ertle Plan)이 대농층 육성을 위한 계획적인 사업이었음을 상기할 필요가 있다. 서구적인 농업구조 개선이 「영농규모 확대 - 생산성 향상 - 소득균형」의 체계로 요약되는 것도 이러한 때문이다. 이 연구는 농업구조 개선이라는 틀 속에서 농업경영 단위를 육성하기 위한 목표 및 방법을 제시하는 데 목적이 있다. 구체적으로 장래의 농업발전 주체인 상업적 전업농의 육성목표와 방향을 제시하고, 개별 농가의 성장을 보완하기 위한 위탁영농조직 및 영농조합 등 영농조직의 육성 및 지원방안을 모색하고자 한다. 2. 연구내용 및 방법 이 연구는 농업구조 개선을 위한 농가육성에서 농업정책의 영역이라고 할 수 있는 전업농의 성격, 발전방향, 그리고 정책의 역할을 규범적으로 구명하고, 그 구체적인 실천방안을 농가의 사례조사를 통하여 제시하는 것이 주된 내용이다. 따라서 엄밀한 의미에서 경영정책적인 시각보다는 구조정책의 관점에서 접근하고, 농업경영 단위가 어떻게 경영성과를 극대화하기 위하여 경영개선 노력을 추구해야 할 것인가에 대한 분석은 생략하였다. 이러한 점에서 개별농가뿐만 아니라 위탁영농회사 또는 영농조합법인의 운영에 관한 사항은 깊이 다루지 않았다. 이 연구의 주요 내용은 다음과 같다. (1) 전업농 육성의 기본과제 (가) 농업구조 변화와 농가육성의 과제 (나) 전업농 육성의 개념과 영역 (다) 농업경영의 발전과 영농조직의 기능 (2) 전업농의 실태와 육성방안 (가) 전업농가의 현황과 영농의향 (나) 전업농 육성의 목표와 기준 (다) 농업경영의 성장과 그 요인 (라) 전업농 육성의 지원체계 (3) 위탁영농조직의 육성방안 (가) 위탁영농의 현황과 실태 (나) 위탁영농조직의 제도적 체계 (다) 위탁영농조직의 지원방안 (4) 영농조합의 육성방안 (가) 영농조합의 제도적 체계 (나) 영농조합의 지원방안 3. 연구결과 요약 (1) 농업구조 개선은 선별적 농가육성을 전제로 한다. 즉, 전업농가, 겸업농가, 재촌탈농가(과도적 농가) 등의 유형별 농가 분류와이에 상응한 농업정책 및 사회정책의 정책수단이 채용된다. 더욱이 자원이나 지원자금이 제한되어 있을 때는 그것을 선택적으로 사용해야 하기 때문에 농가의 여건 및 희망에 따라서 각각 상이한 정책이 필요하게 된다. 무차별적인 증산정책이나 대농에게 유리한 가격지지정책에 비하여 농업구조정책이 진보적이라고 하는 것도 이러한 이유때문이다. (2) 구조정책의 목표는 효율성 목표와 후생적 목표로 대별된다. 이는 농업정책의 대명제이기도 하나, 이러한 양대 목표를 가진 농업경영단위를 육성하는 것이 핵심과제이다. 그러나 일찌기 구조정책을 도입한 외국의 경우에도 위의 두 가지 목표를 동시에 실현하고 있는 소위 「자립경영농가」의 육성에 대해서는 점차 한계에 봉착하고 있다. 농업의 생산성 향상과 노동간의 소득 균형에는 상당한 격차가 있기 때문이며, 이는 농업생산의 특질을 단적으로 말해주는 것이기도 하다. 이러한 점에서 농업구조 개선은 장기적일 수밖에 엾으며, 농가육성 또한 선별적 육성과 평균적(전체적) 육성이 시차를 두고 단계적으로 추진되어야 한다. (3) 서구와 같이 이농을 통한 농지유동화 및 잔류농가의 규모확대를 근간으로 하는 농업구조 개선의 방향에는 신중한 검토가 필요하다. 이는 토지이용형 농업에 한정되는 방식이기 때문이다. 또한 농가의 향후 농지소유 및 영농의향에 관한 조사 결과에서도 영세농의 농지집착의욕과 특히 고령농가일수록 농지를 계속 보유하려고 하는 경향이 높게 나타나고 있기 때문에 이러한 계층을 고려한 농지유동화 전략이 강구될 필요가 있다. 영세소농의 온존 의향에 대하여 농가간의 마찰을 최소화하면서 농지유동화를 촉진시킬 수 있는 여건을 만드는 것이 대단히 중요하다. (4) 전업농 육성을 위한 당면한 과제는 규모확대라고 할 수 있다. 규모확대는 토지 이용형 농업을 위한 외연적 확대와 자본· 기술집약형농업을 위한 내연적 확대로 구분되나, 우리 농업의 영세성에 비추어볼 때 농지유동화를 통한 외연적 규모확대는 1차적인 과제이다. 경영규모의 의연적 확대를 위해서는 농가의 계층분화를 촉진시켜 전업농을 지향하는 농가에게 농기를 집중시켜야 하는데, 여기에는 농가간의 이해관계가 크게 대립된다. 따라서 전업농으로 계속 성장하는 농가는 성장하는 농가대로 여건이 맞지 않는 농가는 그 나름대로 선택할 수 있는 정책프로그램이 제시되고 제도화되어야 한다. (5) 전업농은 통계적 개념으로서 전업적 농업종사자가 있는 농가를 지칭하고 있으나, 정책적 개념으로는 육성대상 및 육성목표로서의 개념 정립이 필요하다. 즉, 육성대상으로서는 영농능력(영농자산과 노동력 수준) 및 영농의지가 고려되어야 하며, 육성목표에는 농업경영의 유지를 기초로 생산성 목표와 후생적 목표가 고려되어야 한다. 생산성목표는 정상적인 영농능력(특히 노동력)을 발휘할 수 있는 완전취업규모로서 전업농의 상한면적을 나타내며, 후생적 목표인 소득균형 규모는 전업농의 필요면적을 나타낸다. 위의 필요면적(하한규모)에 대해서 작목별로 시산하였으나 수도작에 대한 의견조사 결과 노동력 취업상한 규모가 오히려 소득균형 필요규모의 약 80% 수준으로 나타났다. 이는 개별농가가 추구할 수 있는 규모경제의 한계로서 영농협력조직의 필요성을 시사하는 것이다. (6) 선진농가의 경영성장 과정을 분석한 결과 농업경영의 발전단계에 따른 정책 프로그램의 차등화 지원이 요구된다. 즉, 전업농 육성의 단계는 정착(개발)단계, 육성(확대)단계, 자립(안정)단계의 3단계로 나눌 수 있으며, 각 단계마다 농가가 필요로 하는 프로그램이 필요하다. 특히 자금지원은 종합금융으로서 농가의 선택 폭을 넓히는 한편 대상농가의 철저한 관리를 위한 선교육 후지원의 체계와 경영진단 및 재교육 프로그램의 개발이 필요하다. 현재 전농가를 대상으로 농지원부가 작성되어 있으나 이를 기초로 「전업농 기본태장」을 제도화함이 바람직할 것이다. (7) 위탁영농은 수도작 작업위탁을 중심으로 점차 대규모화되어 가는 추세에 있다. 더욱이 20ha 이상의 규모에서 완전위탁하는 사례가 다수 발견된다. 이를 위탁영농회사로 발전시키는 법인격의 제도적장치가 마련되었으나 회사 설립의 사례는 아직 미미한 실정이다. 회사법인으로 성립하고 발전하기 위한 운영방법 및 경영분석은 앞으로 연구되어야 할 과제이다. 다만, 회사의 구성원으로서 출자는 전업농과 겸업농 및 재촌 비농가가 될 것이지만, 오퍼레이터는 전업농의 기간노동력이 담당하고 그 외는 농외취업 등을 유도하는 것이 바람직하다. 그래야만 취업분화에 의한 구조개선이 가능하기 때문이다. (8) 영농조합은 개별농가(가족경영)의 발전된 형태로서 영세소농의 개별적·분산적 토지이용의 문제점을 극복할 수 있는 효과를 갖는다. 이러한 협업조직은 유일하게 「증평새마을 협업농장」이 1969년에 설립(법적 지위는 엾음)되어 현재까지 유지되고 있는 정도이다. 협업경영은 단지 조합원이 출자한 농지 등을 공동으로 경작하는 것으로는 발전할 수 없는 것이 일본의 사례에서도 나타난다. 즉, 10명이 각각1ha의 농지를 출자하여 1O명이 모두 영농에 종사하는 한 커다란 의미가 없다. 따라서 영농조합법인의 농업생산 활동은 전업농의 기간 노동력이 담당하고 그 외는 유통분야나 농외취업 등으로 취업이 분화되는 것이 바람직하다. 이런 점에서 「생산 + 가공」이 복합된 농기업으로의 발전이 요구된다. 4. 연구결과의 활용 이 연구를 수행하는 과정에서 GATT/UR 사후대책으로 전업농 육성계획을 농림수산부에 제출하였으며, 농어촌발전 특별조치법의 시행에 필요한 기초자료를 제공하였다. 이 연구결과는 앞으로 농가육성과 관련된 정책수립에 유용한 자료로 활용될 것이다. 한국농촌경제연구원 전업농 육성과 영농조직 활성화 방안 Fostering of Full-time Farmers and Revitalization of Farming Organizations KREI 보고서 Kim, Jeongho 영농후계자 전업농