정안성 김병률 김창길 2018-11-15T07:53:42Z 2018-11-15T07:53:42Z 1990-12 R214 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14284 1. 연구배경과 목적 최근 1989와 1990양곡년도에 당해년도 미곡 생산량이 소비량보다 8% 정도 상회하였고, 1990년 10월말 재고량은 1,898천M/T 수준으로 전년대비 약 653천M/T 증가하였다. 이러한 미곡수급의 불균형 등 정책환경의 변화 속에서 과잉문제 해결을 통한 미곡 수급안정과 미가지지를 통한 농가소득 증대를 동시에 추구해야 하는 정책과제가 부각되고 있다. 이에 본 연구에서는 기존 미가정책에 대해 「정책환경·목표·수단·결과간의 관계」라는 틀 속에서 결정과정과 파급결과를 진단·평가함으로써 앞으로의 조정방향을 구상해 보려고 노력하였다. 2.연구방법 (1) 문헌조사 및 전문가 심층면담 (2) 시계열자료의 통계 분석 (3) 주성분 분석 및 회귀 분석 (4) 부분균형모델의 비교정학분석법 (5) 생산요소시장 모델 3. 연구결과의 요약 가. 미가정책의 과정평가 (1) 시기별 미곡수매 정책가격 결정과정을 평가해보면, 제Ⅰ기(1962∼71)는 통치자의 정치철학이 크게 작용하여 부처간의 갈등이 두드러지지 않은 상태로 정치적 개입에 의한 농림수산부안의 정책반영도가 높아진 시기로 평가될 수 있다. (2) 제Ⅱ기 전반기(1972∼75)는 고미가정책의 지속적 추진기로 정치적 개입에 의해 농림수산부안의 정책반영도가 높아졌던 시기로 평가되며, 후반기(1976∼79) 에 접어들면서 중화학공업부문의 집중투자가 가속화되는 시기로 농림수산부안의 적응적 조정기로 평가될 수 있다. (3) 제Ⅲ기 전반기(1980∼84)는 부처안 작성시 물가안정을 위한 정책기조의 영향을 받아 부처별 사전조정이 이루어진 시기로 농림수산부안의 적응적 조정기로 평가될 수 있고, 후반기(1985∼87)는 경제정책이념면에서 안정기조가 퇴조하면서 여당의 선택적 지지에 의한 농림수산부안의 정책반영도가 높아졌던 시기로 평가될 수 있다. (4) 제Ⅳ기(1988∼90)는 각계의 의견을 수렴하는 양곡유통위원회의 합리적 정책대안 제시로 부처간 의견이 크게 완화된 시기로 평가될 수 있다. (5) 미곡의 연도별 수매정책가격 수준의 정도는 전년대비, 수매가격 인상률, 시장가격에 대한 수매가격 비율과 생산비 내지 경영비에 대한 수매가격비, 그리고 수매량 비율로서 통합된 하나의 지표로 계측되었다. 계측된 년도별 수매정책가격 수준을 결정한 중요한 요인은 물가적요인, 생산적 요인, 소득적 요인으로 밝혀졌다. 그리하여 미곡 정책가격결정에서 식량증산을 목표로 내세웠던 시기에는 생산적 요인의 영향력이 탄력적으로 나타났고, 주곡 자급이 정착된 시기에는 그의 영향력이 비탄력적으로 나타났다고 하는 것은 상식적인 기대와 부합된다. (6) 그러므로 미곡 가격정책 평가시 정책환경을 반영한 목표의타당성 검토와, 그에 따른 정책수단의 조정은 매우 중요하다. 이렇게 볼 때 자급시대의 미가정책에서는 가격지지와 동시에 과잉문제를 해결하면서 농가소득 증대를 도모하는 방향에서 정책목표와 수단이 조정될 필요가 있다. 나. 미가정책의 결과평가 (1) 미곡 수매제는 수확 직후기 정부가 결정한 정책가격으로 농가 미곡 판매량의 일부를 수매하여 단경기에 매도하기 때문에 생산자측과 소비자측 모두에 정책효과를 나타나게 된다. 미곡 수매제에 의한 생산자측효과는 수매량과 수매가격이 크게 확대된 1989양곡년도와 1990양곡년도에 각각 1조 1,322억원과 1조 9,815.5역원으로 계측되었다. 한편 소비자측 정책효과는 수입량에 의해 방출량이 대폭 증가된 1980∼82양곡년도에 큰 정책효과를 나타낸 것으로 분석되어, 1981양곡년도의 경우 소비자측 정책효과는 2조 2,230역원에 달하는 것으로 나타났다. (2) 소득정책으로서의 미가지지정책은 지대의 고등을 가져오는 효과는 크지만 농업임금(농업노동 1단위당 노동소득)을 높이는 효과는 지대에 비해 매우 작다. (3) 농가희망량 수매를 전제로 한 가격지지정책하에서는 생산요소 수입의 증가효과가 나타나지만 수매제한정책하에서는 분명히 요소투입억제효과로 바뀐다. 식부전환보상부 식부면적 감소는 지대지지효과를 가져와 대토지소유농가와 영세소농간의 소득분배를 불평등화시킨다. (4) 식부면적 감소정책은 생산량 억제효과를 상당히 발생시킴과 더불어 농업임금을 높이는 효과가 없다. 식부면적 감소가 생산자미가의 상승과 결부되어도 농업임금은 별로 오르지 않는다. (5) 수매제한은 식부면적 감소와는 달리 지대 수준에 대해 상대적으로 불리한(낮은) 효과를 미치게 한다. 임금에 대한 효과에 있어서도 수매제한의 경우가 식부면적 감소의 경우에 비해 더 불리한(낮은) 것으로 나타났다. (6) 새로운 정책환경의 변화로 시장개방화의 외부적 충격은 미곡부문에 크고, 다양한 파급영향을 미치게 될 것이다. 시장개방화의 정도를 관세상당액(TE) 감축으로 설정하여 TE-30% 감축시, TE-50% 감축시, TE-70% 감축시 등 세 가지 시나리오로 나누어 파급영향을 졔측하였다. TE-30% 감축시 생산파급영향은 1987∼89년 3개년 평균생산량을 기준으로 1차년도 4.3%∼10차년도에는 10.7% 감산될 것으로 추정되었다. 따라서 미곡소득 감소액은 1차년도 2,047.3억원∼10차년도에는 1조 2,245.2억원에 상당할것으로 계측되었다. 다. 미가정책의 사전평가와 조정방향 그러면 일반적으로 본격적인 공급과잉기라 일컬어지는 1988년 이후 몇 년이 지난 1990년대 미곡정책을 어떠한 방향으로 이끌어나갈 것인가? 소득 저위와 재고 누적이라는 정책환경에서 미곡농가의 소득을 향상시키고 수요와 공급을 균형화시키면서 국민경제면에서 물가안정을 해치지 않기 위해서(정책목표) 정부에서는 수매방출정책과 수급조절수단(수요 확대, 생산 조정, 재고 처리 등)을 어떻게 선택 (policy mix)해야 하는가? 통일계 감산정책, 수매가 인상율의 억제 및 수매량 감축으로 1995년 이후 시장자율기능에 맡기는 것을 전제로 하고, 지금까지와 같이 일반계 수매가격 인상율을 계속 유지하면서(실질적으로 매년 6%씩 인상) 수매량도 계속 유지할 경우, 소지득지는 될지언정 공급과잉은 더욱 심화될 것이며, 시장왜곡 현상이 더욱 심각하게 될 것이다. 반면 수급균형 및 물가안정 목표에 역점을 두고 수매정책을 축소할 경우 어느 정도의 수급문제가 해결되고 물가안정에 기여를 할 수는 있으나 농가소득에 심각한 영향을 주어 소득증대목표가 결코 달성될 수 없게 된다. 결국 소득증대와 수급균형·물가안정이라는 상층되는 (trade-off) 정책목표를 달성하기 위해서는 소득지지의 부분적인 완화 (수매가 인상율의 점진적 완화 및 수매량 유지), 재고 처리 또는 식부조정을 통한 공급 감축과 소득보상프로그램의 정책수단 조합이 채택됨이 바람직할 것이다. 실천적인 의미에서 통일계 가격지지는 1995년까지 점진적으로 축소하여 자율시장기능에 맡기고, 일반계의 경우 수매량을 계속 유지하면서 수매가 인상율을 현재의 인상률 수준에서 점진적으로 완화하되 소득격차의 확대분에 해당되는 만큼 소득보상을 해주는 프로그램을 개발, 도입해야 할 것이다. 또한 정부보유재고중 1985∼88년산 통일계 쌀을 파격적으로 저렴한 가격으로 가공업체에 공급하여 염가의 가공식품을 개발토록 촉진하여 획기적인 가공수요 확대를 도모하고, 절대빈곤계층에 무료방출하는 등 빠른 시일내에 재고처리를 하는 것이 바람직하다. 또한 중장기적으로 지속적인 재고처리방안과 생산조정방안을 마련해야 할 것이다. 한국농촌경제연구원 주곡 가격정책의 평가와 조정방향 Evaluation and Adjustment of Major Grain Price Policy KREI 보고서 Kim, Byoungryul Kim, Changgil 곡물가격 쌀 양곡관 가격