김운근 김기성 2018-11-15T07:53:47Z 2018-11-15T07:53:47Z 1990-12 R222 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14292 1. 연구의 목적과 필요성 농지에 관한 기본법으로서의 농지법이 제정되어야 할 목적은 크게 두 가지로 대별하여 볼 수 있다. 첫째, 건국 후 새로운 농지법의 부재상태하에서 농지의 소유 및 이용질서는 극도로 문란해져 왔다. 농지개혁이후 현실적 필요성에 따라 불가피하게 나타난 문제들이 풀리지 않은 채 축적되고 있는 실정이다. 그 동안 정부는 농지개혁법의 대체로 새로운 농지법을 제정하기 위해 수 차례에 걸쳐 입법시도를 하여 왔으나 번번이 여론수렴과정에서 각 정당간의 이해관계와 재야와 학계, 언론계 등 각계 각층의 반대에 부딪쳐 실패하였다. 우리와 유사하게 농지개혁을 단행한 일본이나 대만은 농지개혁 이후 곧바로 대체농지법을 제정하여 농지의 소유와 거래질서가 비교적 완벽하게 이루어진 것으로 알려지고 있다. 농지법 부재로 야기된 오늘의 농지문제는 농지의 상품화와 자본적 보유 경향이 확산되어 지가상승에 대한 기대심리로 농지의 생산적 소유개념을 약화시켰다. 더구나 도시자본의 토지투기로 인한 토지소유는 농촌토지의 이용질서를 극도로 혼란에 빠지게 하고 있다. 이러한 탈법적 수단에 의한 농지수익외에 농지의 상속, 증여와 이농 등 합법적 방법에 의한 비농민(부재지주)의 농지소유도 날로 증가하고 있는 실정이다. 전국농경지 중 소작지의 비율은 농지개혁 이후 처음으로 실시된 1960년의 농업센서스 당시 11.9%였던 것이 최근에 와서는 이른바 임대차라는 형식으로 36.5%(1989년)에 달하고 있다. 이에 따라 소작내지 임대차지총면적은 농지개혁 당시 분배면적 58만정보보다 많은 78만여정보에 달하고 있다. 이 결과 불재지주로 넘어가는 농지 임대료 총액도 매년 8,000억원을 상회하고 있다. 이러한 소작내지 임대차의 확대는 농민의 소작료내지 화대차료 부담을 가중시키고 재산증액지향적농지소유 선호 경향은 농지개량투자를 위축시키고 부실경작을 초래함으로써 농업생산력 개발을 저해하고 농가경제를 더욱 어렵게 하는 것이다. 두번째로 1960년대 이후 산업화과정은 경제의 내외적 여건 변화는 물론 농업내부에도 급격한 변화를 가져왔다. 농지법도 이에 부응하여 대처해 나가야 할 것이다. 우선 농업내부 변화를 보면 2001년까지 농가호수와 농가인구는 물론 농가취업인구도 급격히 감소될 것으로 추산되고 있다. 주요 농업 지표 구분 단위 1965 1975 1985 1989 2001 농가호수 농가인구 (구성비) 농림어업 취업인구 (구성비) 농임어업취업자 여 자 55세 이상 농촌임료금 지수 호당 경지 면적 경지ha당 취업자 백만호 ˝ (%) 백만인 (%) ˝ % (80=100) ha 인 2.51 15.8 (55.1) 4.7 38.8 10.91) 3.5 0.9 2.1 2.38 13.2 (37.5) 5.3 42.8 17.1 23.3 0.9 2.4 1.93 8.5 (20.8) 3.7 43.7 26.1 149.7 1.1 1.7 1.77 6.8 (16.0) 3.4 (19.5) 45.3 36.0 157.9 1.2 1.6 1.21 4.4 (9.4) 1.82) (8.4) - - - 1.7 0.9 1) 1960년 치임. 2) 2000년의 추정치이며, EPB의 「산업인구개발대책반」,1990.7에서 인용. 자료: 농림수산부 주요통계, 각년도. 농가호수는 지난 해의 177만호에서 2001년까지는 120만호로, 농가인구는 680만인에서 440만인으로 격감하고, 농림어업 취업인구는 전체 취업인구의 19.5%(1989년)에서 2001년에는 8.4%로 크게 감소될 전망이다. 따라서 경지 ha당 취업자수는 현재의 1.6인에서 0.9인으로 감소하고, 아울러 농업노동력의 노령화, 부녀화로 인한 농촌노동력 부족은 더욱 심화할 것이다. 그에 따라 농촌임금의 지속적 상승으로 농업기계화의 필요성은 더욱 증가할 것이다. 한편 최근의 국내외 경제여건 변화를 보면 각 부문별 성장율과 노동생산성의 격차는 확대되고 국민경제의 국제화와 이에 따른 농산물 수입자유화의 압력은 점점 고조되어 우리 농업도 국제경쟁력 제고를 위해 영농규모 확대를 통한 농업구조 개선으로 농가의 소득증대와 농업생산성의 제고가 긴급히 요청되고 있다. 이와 같이 문란해진 농지제도를 정비하고 아울러 사회경제적 여건 변화에 신속히 대응하기 위해서는 지금까지 기능별로 홑어져 있는 농지관계법을 재정비하여 단일한 법정신하에서 농지관계를 총체적으로 규율할 수 있는 농지에 관한 기본법으로서 농지법의 제정을 요하는 것이다. 2. 연구의 범위 및 방법 본 연구의 단위는 제Ⅱ장에서 현행 농지관계법규의 내용을 검토하면서, 특히 농지개혁법의 효력에 관한 논쟁들을 대법원 판례를 중심으로 재음미코자 한다. 여기에 포함하는 항목은 주로 농지개혁법의 음분별효력 유무를 판별하고, 아울러 관계법률간의 상충되는 사례들을 검토한다. 제Ⅲ장에서는 농지개혁 이후 지금까지의 농지법 제정 시도와 제정안별 주요내용의 요지를 검토하고 각 농지법 제정안에 함축된 주요 항목별 내용을 연대별로 파악하고, 아울러 농지법 제정안 속에 내포된 주요 쟁점사항이 경제·사회적 여건의 변화 속에서 어떻게 바뀌어 왔는가를 고려하여 앞으로 제정될 신규 농지법을 제정함에 있어 중요한 지표로 삼을 것이다. 제Ⅳ장에서는 제Ⅲ장에서 거론된 주요 항목의 빈도, 추이에 따라 농지법을 둘러싼 그동안의 주요 쟁점사항인 농지 소유자격, 농지 소유상한 설정문제와 농지 관리제도, 그리고 비농민의 농지 소유문제 등 4개항목으로 집약하여 문제해결을 위한 代案을 마련코자 한다. 제Ⅴ장에서는 농지법에 조세조항 설치 가능성을 국내 농지 관계법규와 외국 농지법규 등의 예를 고찰 검토하여 새로운 농지법에 포함 가능성을 검토해 본다. 제Ⅵ장에서는 외국의 농지 입법사례를 검토하고 농지법에 전술한 주요 쟁점사항 등에 대하여 어떻게 법 운용을 꾀하고 있으며, 그것들이 사회경제적 변화에 응하여 시대별로 적절하게 대처하고 있는지를 검토한다. 마지막 장에서는 전술한 내용들을 면밀히 검토하여 앞으로 마런될 새로운 농지법 제정을 위한 기본골격을 구상하고 앞으로의 정책대안을 제시코자 한다. 연구방법은 지금까지 농지법 제정과 관련하여 검토되어 온 각 선행연구를 파악하고, 아울러 관련 문헌조사와 현지사정 파악은 물론 우편을 통한 설문조사 등을 통하여 농지법 제정을 위한 방향을 가늠해 보았다. 3. 연구결과: 농지법 제정의 기본방향과 주요 구성내용 농지법 제정의 기본방향은 경자유전원칙의 계속적인 실현과 농업구조개선의 단계적 추진으로 농지자원의 효과적 이용과 농민의 경제사회적지위를 향상시키는 데 있다. 농지법의 주요 구성내용에 포함되어야 할 사항은 우선 농지법의 기본이념을 삽입하고, 앞으로 농지개혁에 대한 기본방향을 제시하되 농지는, 특히 공개념 차원에서 국가와 국민이 투기목적이 아닌 농업생산력의 개발과 농업생산수단으로서의, 그리고 국민식량의 안정적 공급을 지원하는 최후의 보루로서 의무를 지는 선언적인 뜻이 담겨 있도록 해야 할 것이다. 즉, 첫째, 목 적 둘째, 기본이념 셋째, 정책방향 넷째, 국가와 국민의 업무규정 등을 내포한다. 다음으로는 실질적인 사항의 장에서는 농지의 정의를 우선으로 취급하고 이어서 현재 가장 논란이 되고 있는 농가의 정의를 재촌지주와 부재지주, 그리고 농가단위로서의 가족구성원을 개별적으로 다룰 것인가, 세대주로 보아야 할 것인가를 확정한다. 농지의 소유자격은 앞장에서 농지는 국민의 식량공급기지를 최소한 확보되어야 한다는 기본인식에서 경자유전원칙을 계속 고수해야 한다는 차원으로 1949년 농지개혁 이후 합법적이든 불법적이든 이미 발생된 비농민 소유 농지의 농어촌 종합대책의 일환으로, 그리고 최근에 시행하게 된 농지임대차관리법에 의해 점진적으로 농지는 농민이 소유토록 유도해 나가도록 함으로써 최종 귀결은 경자유전원칙의 계속적인 견지로 확정하고, 다음으로 농지의 소유 상한은 현행 3정보에서 5∼10정보로 상향 조정해야 할 것이다. 이 상한의 범위는 지역별, 지대별 작목별로 차등을 두어야 할 것이다. 예컨대 산악지이고 농경지가 적은 지역은 5ha로 상한을 두어야 할 것이고, 농지기반시설, 즉 경지정이와 수리시설이 비교적 잘된 대평야지대는 농지소유 상한선을 1Oha로 조정하여야 할 것이다. 더구나 과수원이나 인삼밭과 같은 대규모 경영도 상한규모가 조정되어야 할 것이다. 이러한 상한결정은 획일적으로 정하는 것보다는 곧 시행될 농지임대차관리법과 농어촌개발종합대책에서 마련된 농지관리위원회에서 5 ∼ 10ha 범위에 준하여 지역특성에 맞게 정하도록 재량권을 주어야 할 것이다. 이웃 일본이나 대만에서도 처음에는 이와 같은 방법을 취했던 것이다. 한편 농지의 상속과 증여문제는 구라파처럼 영농 1자녀에게 상속토록 하고 상속혜택을 받지 못하는 나머지 자녀에게는 상속지분을 정부가 장기 저리로 지원하는 방안도 검토되어야 한다. 현재 정부는 영농1자녀에 대한 법적 보완은 하지 않고 있으나 농어촌종합개발대책의 일환으로 농지의 상속·증여시는 세제상의 혜택을 주고 있다. 농지 매매거래사항과 현재 정부가 농지개혁법 제19조 2항에 따라 염격히 규제하고 있고, 앞으로 발족될 농지관리위원회가 엄격히 심사하여 운영할 것이나 위법시는 외국처럼 체형을 가하는 등 농지거래 특별조치법을 만들어 운영되어야 할 것이다. 농지의 보전과 이용은 앞으로 추진될 농업진흥지역이 설정되면 지금까지 농지 이용질서가 과거처럼극도로 문란하지는 않을 것이다. 특히, 농지법 제정에 새로이 포함시켜야 할 사항은 농지과세조항으로서 이 부분은 외국 농지법에도 거의 포함되어 있으므로 우리도 토지공개념 차원에서 현재 운영되고 있는 농지세, 종합토지세, 토지초과이득세 등을 이 항목에 포함시키는 것이 농지 거래질서를 바로 잡는 데에 크게 기여할 것으로 판단된다. 앞으로 농지법 제정에 포함시킬 이상의 주요 내용중에서 실질적 사항의 요체를 정리하여 보면 다음과 같다. ○ 실질적 사항의 장 -농지의 정의 (농지, 경작지, 자경지) - 농가의 정의 (농가, 자경농, 자영농, 부재지주 등) - 농지의 소유자격 (경자유전원칙) -농지의 소유자격 (지역별, 지대별, 작목별 차등을 둔다. 5∼ 1Oha단위로 상향 조정하되 지역 농지관리위원회가 결정한다) - 농지의 상속과 증여 (영농 1자녀에게만 상속:나머지 상속자는 지분을 정부가 장기·저리로 지원) -농지의 매매거래 (농지 매매증명 발급제 : 위반시 체형 등으로 벌칙 강화) -농지의 경매(매) -농지의 보전과 이용 (농업진흥지역) -농지의 담보 -농지의 개간·간척 (허가, 소유자격과 소유상한) -농지 과세 (과세특례) -농지관리 -기타 (농지관리위원회, 농지기금 등) 한국농촌경제연구원 농지법 제정에 관한 연구 A Study of Enacting Agricultural Land Act KREI 보고서 Kim, Woonkeun Kim, Kisung 농지 토지 법률