김성호 이두순 박석두 박찬남 2018-11-15T07:53:50Z 2018-11-15T07:53:50Z 1990-12 R226 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14296 1. 연구의 필요성과 목적 국토면적의 65%를 차지하고 있는 산지는 토지자원·산림자원· 광물자원·환경자원의 공급지로서 날이 갈수록 그 중요성이 커지고 있다. 그럼에도 불구하고 현재 산지는 농림업 생산 등 생산목적으로 제대로 활용되지 못하고 산지 투기와 묘지 설치 등 비생산적인 용도로 이용되고있으며, 그 추세는 갈수록 강화되고 있는 실정이다. 이처럼 산지의 이용이 왜곡되게 된 것은 현상적으로는 농림업 소득의 저위 때문이라고 볼 수 있겠지만, 역사적으로 보면 산지 소유 및 이용의 근저에는 늘 묘지문제가 자리잡고 있었으며, 현재에도 그 영향은 계속되고 있다. 즉, 조선시대에는 묘지문제가 산지사점화의 주된 요인으로 작용하였고, 일제시대에는 이렇게 하여 사점된 산지에 근대적인 소유권이 확정·부여됨으로써 결국 묘지문제가 산지 소유권을 발생·확립시킨 결과를 낳았으며, 현재에 이르러서는 묘지용 산지 확보를 목적으로 하거나 이를 명분으로 내세운 도시민의 산지 구입, 산지의 분할매매와 산지 투기 등으로 인해 부재산주·영세산주가 증가하고 산지가격이 급등하는 등 많은 문제가 발생하고 있다. 또한 현재 묘지는 산지 중에서도 우량산지나 완경사지 혹은 산지 내의 농경지 등에 설치되는 경우가 많아 묘지가 경지를 잠식하거나 산지의 타용도 전환·개발을 저해하는 등 산지의 효율적 이용을 제약하는 요인이 되고 있다. 이외에도 묘지문제의 하나로서 산지를 소유하고 있지 않은 서민, 특히 도시 서민들에게 묘지, 즉 유택문제는 주댁문제못지 않게 심각한 실정이다. 따라서 본 연구는 근저에서 산지의 소유·이용구조를 왜곡시키고 서민들의 유택난을 야기시키고 있는 현행의 묘지제도에 대한 개선방안을 모색하는 데 그 목적을 두고 있다. 2. 연구범위와 방법 본 연구는 산지 소유 및 이용구조 왜곡의 저변에는 묘지문제가 깔려있으며, 그 상관관계의 연원은 조선시대로 거슬러 올라간다는 문제의식에서 출발하고 있다. 따라서 이를 구명하기 위하여 역사적 방법으로 접근하여 문헌사료가 존재하는 삼국시대부터 현재까지를 포괄하며, 내용상으로는 임야제도와 묘지제도의 변천과정 및 양자간의 상관형태의 변화를 우선 파악한 후, 현재 묘지문제가 어떻게 산지 이용을 제약하고 있으며, 잠식 실태는 어떠한지, 현행 묘지관련 제도·행정상의 문제점은 무엇인지 등을 조사하였으며, 이를 토대로 산지 이용을 저해하지 않는 방향으로 묘지제도를 개선하기 위한 방안을 모색하였다. 연구방법으로서는 문헌사료조사 외에 충북 중원군 주덕면을 사례지역으로 택해 임야 소유구조와 묘지 이용실태를 현지 출장조사하였으며, 본연구원의 통신원을 대상으로 한 우편설문조사, 서울시 장제사업소를 대상으로 한 공설묘지와 화장장 이용실태 조사, 보사부 및 각 시·도를 대상으로 한 행청 운용실태 조사를 병행하였다. 3. 연구결과 요약 (1) 임야 소유의 역사적 변천 임야 소유의 기원은 촌락공유림에 대한 입회권에서 찾을 수 있으며, 임야제도의 역사란 이 입회권과 국가의 임야 지배간의 대립과정이다. 임야에 대한 국가 지배의 시초는 연료림 확보에서 비롯되나 통일신라시대에는 온돌문화가 보급되지 않아 시장제는 사원경제에서나 찾아볼 수 있었다. 시장제와 입회권의 대립이 본격화된 것은 고려시대 들어서였다. 전시두제도의 시행으로 전답과 함께 시장이 분급되면서 시장제가 국가제도로 되었으며 말엽에는 이로 인해 권문세가들의 산지 사점이 극심해졌던 것이다. 이후 1391년의 전제개혁으로 전시두제도가 폐지되면서 임야의 사점이 금지되고 공산제가 확립되었으나, 이 때에도 권문세가들의 사점금지였을 뿐 촌락공유림에 대한 입회권의 금지는 아니었다. 임진왜란 이후 묘역을 중심으로 사양림이 성립되는 한편 조선조 말엽에는 촌락입회림이 「촌락공유림」으로 법제화되어 전 임야의 70% 정도에 점유권이 공인되었다. 이리하여 조선시대 전시기를 통틀어 임야의 소유형태를 구분하면 ①국유림으로서 선재 조달용인 연안금산,풍수설에 의한 왕도의 왕기보존 목적의 도성금산, 관재인 황장재 조달목적의 황장금산이 있었으며 ②임진왜란 이후 풍수설에 입각한 묘역개념과 함께 공인된 사양림 ③임야 소유의 원초형태인 촌락공유림이 있었다. 그러나 일제는 임야 조사사업을 통해 근대법적인 소유제도를 확립하면서 이 세 형태의 임야 중 묘지와 결부되어 형성된 사양림은 사유림으로 인정하였으나 전체 임야의 46%에 달하였던 공유림은 대부분 국유림에 편입시켜 해체해버렸다. 해방 후 농지개혁 등을 거치면서도 임야 소유제도는 별 변화없이 오늘에 이르고 있다. 결국 묘지가 임야 소유권의 발생·확립에 주요인으로 작용한 셈이며, 산=산소=묘역이라는 의식이 뿌리내리게 되었던 것이다. (2) 묘제관행의 변화와 당면과제 우리 묘제의 원형은 이중장제로서 습장제가 아니라 건장제였다. 불교가 도입된 이후 화장제가 보급되기 시작하였으나 불교를 국교로 삼은 고려시대에도 화장은 일부 고승·왕족 등에 국한되었다. 그러나 고려 말엽에 유교가 도입되면서 화장제가 쇠퇴하고 유교묘제와 풍수묘제가 보급되기 시작하였으며, 묘역의 크기를 제한하는 금한보수제가 시행되었다. 조선시대에는 화장제가 엄금되고 유교묘제가 주류로 되었으며, 금한보수제가 제도화되었으나 성종조 이후에는 이것이 무너진 대신 광대한 풍수묘역이 유행되고 선산·종산 등이 형성되었으며, 숙종조에는 이것이 공인되었다. 이후 일제의 묘지규칙 제정이나 공동묘지 설치, 해방 후 「매장 및 묘지 등에 관한 법률」의 제정 등에 의해서도 종중묘지·가족묘지·개인묘지의 설치를 억제하지 못하였으며, 이에 따라 유교묘제와 뭉수묘제의 혼합묘세가 현재에도 주류를 이루어 묘지가 영속화되는 실정이다. 한편, 우리 고유의 묘제인 이중장제는 가매장하여 육탈한 후 뼈를 다시 매장하는 골장형태로서, 가매장을 화장으로 대체하고 남은 뼈를 매장하더라도 그 의미를 살릴 수 있다는 점에서 주목할 필요가 있다. 도시화·산업화의 진행과 함께 장제가 간소화되고 명당길지의 개념도 풍수설적 관점 대신 교통편의 등을 우선 고려하는 추세가 확대됨을 볼때 차제에 우리 고유묘제의 의미를 되새기는 것도 묘제개선의 한 방편일 것이다. (3) 묘지로 인한 산지 이용상의 제문제 국토면적의 65%룰 차지하는 산지는 토지자원·산림자원·광물자원· 환경자원의 공급지로서 그 중요성이 날로 커지고 있다. 그럼에도 불구하고 산지는 현재 농림업 생산 등 생산적인 목적보다는 묘지 설치나 투기적 목적으로 이용되는 것이 일반적이다. 투기목적으로 임야를 구입하는 경우에도 선산 구입등 묘지 설치를 그 명분으로 내세우는 경우가 많은 것을 감안하면 묘지문제가 산지의 비생산적 이용의 주요인이라고 할 수 있을 것이다. 이처럼 산지가 묘지용지로 이용됨으로써 다음과 같은 문제가 발생한다. 첫째, 묘지의 경지 잠식 둘깨, 산지가격상승과 산지 소유구조 왜곡 셋째, 산지개발의 저해 및 개발비용 증대 넷째, 자연경관의 훼손 등이 그것이다. (4) 묘지의 산지잠식 실태(사례지역 조사) 충북 중원군 주덕면을 사례조사지역으로 하여 ①1985.1∼1990.6까지 주덕면에 접수된 사망신고 739건에 대한 매장실태 ②주덕면 소재임야의 소유구조 및 요인별 소유권 변동실태 ③주덕면 내에 대규모 종중산을 소유하고 있는 종중의 종중산 운영실태 등을 조사하였다. 조사결과롤 요약하면 다음과 같다. ①사망신고 739건 중 종중묘지·개인묘지에 매장한 경우에는 매장신고가 전무하였으며,94.5%가 매장,5.5%가 화장이었다. 매장의 경우 60.7%가 종중산·개인산 등 임야에 매장되었으며,25.3%는 공설집단묘지,8.5%는 밭가에 매장되었다. 또한 외지에서 사망한 경우 그 34.5%가 고향에 묻힌 것으로 나타났다· 최근 임야가격의 상승으로 남의 산에 묘지를 설치하기 어려워지고 성묘시의 편의성 등의 이유로 밭을 장지로 이용하는 사례가 늘고 있다. 묘지의 74.6%는 준보전임지에 설치되어 있으며, 임야 1ha당 약 8기의 묘지가 설치되어 있다. ②1970년과 1990년의 소유자 유형별 임야 소유실태를 보면, 개인소유 임야면적은 1970년의 61.7%에서 1990년에는 56.8%로 감소한 반면 종중소유 임야면적은 1970년의 17.6%에서 1990년에는21.8%로 늘어났다. 필지 수는 20년동안 약 40% 증가한 반면 필지당면적은 2.7ha에서 1.9ha로 감소하여 소유규모의 영세화를 나타내주고 있다. 소유자의 거주지별 분포를 보면 1990년 현재 산주 수로는 중원군 주덕면 외 부재산주의 비중이 48.1%, 재촌산주의 비중이 51.9%인 반면 소유면적으로는 부재산주의 소유면적이 54%, 재촌산주의 소유면적이 46%로서 부재산주의 소유규모가 재촌산주의 그것보다 크다는 것을 알 수 있다. 한편 1970년에서 1990년사이에 소유권이 변동된 임야에 대해 변동원인 및 취득동기별로 보면,1971∼80년에는 상속·증여에 의한 변동이 26.9%, 매매에 의한 변동이 59.8%, 미상 13.3%였으나 1981∼90년에는 매매에 의한 변동이 75%로 크게 늘어났으며, 매매에 의한 변동의 경우 구입동기별로 보면 1971∼80년에는 개간목적이 28.5%,투기적 목적이 27.4%, 묘지설치목적이 25.9%였으나 1981∼90년에는 투기적 목적이 47.5%, 묘지 설치목적이 14.4%, 개간 목적이 13.5%로서, 근래에 올수록 투기 목적의 임야 구입이 급증하였으며, 묘지설치 목적의 임야 구입 비율은 약간 감소하였으나 투기 목적 다음으로 높은 비중을 차지하였다. ③주덕면 내에 임야를 소유하고 있는 종중은 35개 종중으로서, 그 소유면적 비중이 1970년에 비해 1990년에 증가한 것으로 보아 종중조직이 강화되고 있다고 할 수 있다. 종중산의 경우 대개 종중묘지로 이용되고 있으며, 최근에는 종중산을 종중집단묘지로 이용하는 경향이 늘고 있다. 이러한 추세를 감안한다면 종중집단묘지의 양성화 및 그 설치 기준 등의 제도를 마련할 필요가 있을 것이다. (5) 묘지정책의 평가 묘지정책은 크게 보아 세 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 장법별 이용 현황 및 묘지의 기수·면적·입지 등 국토이용 측면에서의 현황과 문제점 둘째, 묘지관련 법규와 제도 및 행정 등 관리체계 셋째, 공사설 집단묘지와 화장장 및 납골당 등의 물적 시설 및 운영상황 등이 그것이다. 이에 관해 차례로 요약하면 다음과 같다. ①장법별 비율을 보면 1971년 매장 93%, 화장 7.0%에서 1989년에는 매장 80.8%, 화장 19.2%로 화장률이 매년 증가해왔으나, 여전히 그 비율은 낮은 실정이다. 그 결과 1989년 현재 전국의 묘지 기수는 19,155천기, 그 점유면적은 958∼1,703㎢로서 국토 총면적의 1.0∼1.7%에 달할 것으로 추산된다. 또한 매장의 경우 공사설집단묘지 이용률이 1985년 18.3%에서 1989년 32.1%로 높아졌으나 여전히 낮은 수준이다. 요컨대 현재 묘지의 점유면적이 과다하다는 문제가 심각하며, 그 원인은 첫째, 화장률이 낮고 둘째, 분묘의 면적이 크며 셋째, 묘지가 영속되며 넷째, 개인묘지 이용률이 높아 묘지가 분산되어 존재하고 있기 때문이다. ②법규와 행정상의 문제점으로는 첫째, 공사설 공원묘지와 화장장을 이용할 경우에만 매·화장 신고가 이루어질 뿐 기타 사설묘지에 매장할 경우 전혀 매장신고가 이루어지지 않고 있으며, 둘째, 묘지 이외의 장소에는 매장을 못하며, 묘지는 도지사의 허가없이는 설치하지못하도록 되어 있으나 사설 개별묘지의 경우 이 규정은 전혀 지켜지지않고 있다. 셋째, 묘지현황 파악을 위해 필요한 묘적부도 공원묘지의 경우에만 비치토록 되어 있어 압도적으로 많은 개별묘지의 경우 그 현황 파악이 전혀 불가능하다. 넷째, 묘지 일제신고에 의해 무연분묘를 파악토록 법률에 규정되어 있으나 실제로는 이를 실행치 않아 전체 묘지의 40% 정도에 달하는 무연분묘가 정리되지 않고 있다. 다섯째, 도시계획 수립이나 신도시 건설 등의 경우에 집단묘지의 설치계획이 포함되어 있지 않다. 여섯째, 일선 행정관서에 묘지관련 전담자가 엾어 묘지관련 행정이 원활하지 못하다. 일곱째, 묘지유형별로 보아 종중묘지·가족묘지·개인묘지 이용률이 가장 높은데도 그 설치지역 등에 대한 제한규정이 마련되어 있지 않다. (6) 묘지제도 개선대책 현행 묘지제도의 당면과제를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 묘지면적의 감축 둘째, 묘지 설치지역 제한 셋째, 묘지용지의 원활한 공급 넷째, 장의산업 육성 다섯째, 화장률 제고 여섯째, 묘지관련 행정 개선등이다. 이상과 같은 당면과제를 해결하기 위해서는 묘지관련 물적 시설의 개선과 관리행정의 개선이 다같이 요망된다. 이에 관하여 구체적인 방안을 들면 다음과 같다. ①묘지면적의 감축방안 : 시한부매장제 도입, 기설 분묘 중 무연고묘 일제 정리, 묘지의 기당 면적 축소, 평분제 장려 ②분묘 일제신고와 묘적부 작성:기존 분묘 중 무연고묘를 정리하고 시한부매장제를 도입하기 위해서는 먼저 이에 대한 현황 파악이 선행되어야 하며, 이를 위해서는 현행 법률에 규점되어 있는 분묘 일제신고를 실시하고 그 내용을 묘적부로 작성해야 할 것임. ③묘지 설치지역의 제한 : 묘지의 경지 및 우량산지 잠식을 방지하기 위해서는 개인 묘지의 설치지역을 제한하여야 하며, 실효를 거두기 위해서는 개인묘지의 장소 등을 파악할 수 있도록 매장지 신고를 하도록 함. ④매장신고의 효울화 : 사문화되어 있는 매장신고를 활성화하기 위해서는 사망신고시 매장지 신고도 함께 하도록 법제화해야 할 것임. ⑤적정묘지의 공급방안 : 시한부매장제와 무연묘 정리를 통해 기존 공사설묘지를 재활용하는 한편, 생활권역별 혹은 지방자치단체멸로 집단묘지를 신규조성해야 하며, 대도시의 묘지난을 해소하는 방안으로서 사자귀향이 가능토록 읍면단위에 망향묘원을 조성하는 방법을 강구할 필요가 있을 것임. ⑥장의산업 육성 : 도시지역의 경우 병원 영안실을 장의예식장으로 육성하는 방안을 강구하며, 농촌지역의 경우 군 단위에 강의사 등을 육성하여 농촌의 노동력 부족에 대처해야 할 것임. 또한 집단묘지에 설치된 묘지의 위탁관리제도를 활성화할 필요도 있을 것임. ⑦화장장·납골당 증설 및 시설 개선 : 화장률을 높이는 방안으로서 우선 화장장과 납골당을 증설하고, 납공당 외에 납골묘지를 조성해야 할 것임. ⑧묘지관련 행정관리체계의 개선 : 묘지관련 통계와 현황 파악, 묘지 감시와 관리 등을 전담할 행정요원을 읍면 단위에 배치하는 한편, 묘적부 등을 비치하고 매장신고 등에 의해 항시 묘지를 파악할 수 있도록 해야 함. 4. 연구결과의 활용 묘지제도의 개선과 이를 통한 산지 수급구조 개선에 활용할 수 있을 것임. 한국농촌경제연구원 산지소유와 묘지제도 연구 A Study of Ownership of Mountains and Graveyard System KREI 보고서 Lee, Doosoon Park, Seokdoo 산간지역 토지이