김경덕 2018-11-15T07:53:55Z 2018-11-15T07:53:55Z 1991-04 R234 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14305 1. 연구의 필요성 1960∼70년대 대도시 개발중심의 경제계장정책은 1980년대 도시와 농촌의 지역간, 그리고 농업과 비농업의 산업부문간의 경제력 차이를 심화시켰다. 이는 한국사회로 하여금 이중구조의 함정에 빠져들게 하였다는 주원인으로 지목되고 있다. 지방 자치제 실시 및 UR 협상 등 대내외 정치·경제여건 변화에 능동적으로 대처하기 위해서는 지역간 균형발전뿐만 아니라 산업부문간의 유기적 발전은 그 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다. 즉, 한국사회·경제구조의 지역간, 부문간 이중성 해소를 통한 국민경제의 효율성제고는 1990년대 경제정책이 당면한 최대현안중의 하나가 되고 있다. 지역간 균형발전을 이룩하기 위해서는 먼저 농어촌지역에 경제활성화를 이룩하여야 한다. 농어촌지역의 경제활성화는 이 지역의 특화산업인 농업의 성장을 통하여 이룩하는 것이 비용의 절감을 가져올 것이라고 생각할 수 있다(기회비용 접근방법). 그러나 아시아 몬순지대에 놓여 있는 한국의 농업지대와 농가당 경영규모의 영세 등으로 인하여 농업생산 소득의 증대에 구조적 한계가 있다는 것이 일반적인 인지이다(매몰비용(sunk cost) 접근방식). 농업소득을 증대시키기 위해서는 농산물 가격지지정책이 뒤따라야 하는데, 해외 농산물 시장의 개방압력과 농산물 분격이 국민경제 생활에 미치는 영향 등으로 인하여 농산물 가격지지정책으로 인한 농업소득의 증대는 장기적으로 한계가 있다는 것이다. 이에 정부는 농어촌지역에 공업 및 서비스산업울 유치하여 농어촌소득원 개발을 촉진함으로써 농가의 농외소득원을 증대하고, 농어촌소득구조를 다변화하여 농어촌지역의 균형있는 발전을 도모한다는 목적하에 "농어촌소득원 개발촉진법(1983.12)"을 제정하여 "농촌공업 도입촉진지구(농공지구)개발사업을 추진하고 있다. 농어촌지역의 공업개발은 농어촌지역의 경제사회에 직접·간접의 파급효과를 가져올 것으로 기대되고 있다. 일반적으로 지역노동시장과 상품시장을 통한 직접적인 고용 및 소득효과와 여기로부터 유발되는 2.3차의 파급효과를 통하여 농어촌지역 공업개발은 지역경제의 활성화와 농가의 농외소득 증대, 생활환경 개선 밋 지역주민의 의식구조 변화 등에 광범위한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 정부는 1984년 「농어촌 소득원 개발촉진법」 제정을 계기로 1985년부터 「농공지구방식」에 의한 농어촌공업 개발사업을 적극적으로 추진하여 오고 있다.1985년 7개 농공지구를 지정한 것을 시작으로 1990.4.30일 현재 191개의 농공지구를 조성할 계획으로 있다. 따라서 농공지구 개발이 당초 목표한 대로 지역경제 활성화와 농가의 농외소득 증대에 얼마만큼 기대효과를 일으키고 있는가에 대한 실증적 조사연구는 지금까지 추진되어 온 농공지구사업을 평가하고 앞으로의 효율적인 추진을 위해서도 필수적인 문제라 할 수 있다 농공지구 개발사업이 지역경제와 농가 나아가 지역농업에 미치는 파급효과는 일시적인 것이 아니라 시차를 가지고 지속적으로 나타나는 것이다. 그런데 그 동안의 농어촌지역에 외부로부터 농외소득원이 유입되었을 때 농어촌 지역경제에는 어떠한 영향을 미치는지에 대한 연구는 단편적일뿐만 아니라 일시점에 국한되어 있기 때문에 농촌공업화가 진행됨으로써 농어촌 지역경정에 미치는 제반 파급효과가 장기적이고도 동태적인 관점에서 파악된 것은 전무한 실정이다. 따라서 농공지구 개발의 파급효과를 장기적으로 추적 조사하는 연구는 그 의의가 크다고 판단된다. 즉, 농공지구 개발사업이 해당 지역경제·사회에 미치는 결과를 개발사업의 초창기부터 파악하여 문제점에 적시 대응함으로써 사회적 비용을 최소화하고 당초 의도한 결과를 최대화하는 사후적 정책관리의 필수적인 과정으로써 본 연구의 필요성이있다. 2. 연구의 목적 소 연구는 농공지구 개발사업이 농어촌 지역경제·사회에 미치는 파급효과를 장기적인 관점에서 파악함으로써 농공지구 개발이 농어촌 지역의 활성화 및 지역의 균형개발이라는 당초의 정책목표를 보다 효율적으로 달성할 수 있도록 정책 개선방안을 제시하고자 하는 데 그 목적이 있다. 3. 연구의 범위 및 방법 본 연구는 1987∼89의 3개년도에 걸쳐 3개 지구의 입주업체현황실태, 종업원 취업실태, 농공지구와 원부자재 계약재배를 하고 있는 인근 농가의 실태, 그리고 지역주민의 의사분석 등의 현지조사를 착수하여 1987, 1988, 1989년 3개년도 동안 3개 농공지구가 지역경제에 미치는 파급효과를 파악하여 보고서로 기 발행하였다.1990년의 4차년도의 연구범위는 3개 지역 3개년도의 주요결과를 요약 및 비교 분석하여 지역별 농공지구도 개발사업의 문제점과 개선방안을 도출하는 데 있다. (가) 연구의 범위 농공지구 개발사업은 1984.7월에 7개 도의 7개 시범농공지구가 지정된 이래 일부 입주업체가 1986년 하반기와 1987년 상반기 중에 가동되기 시작하여 농공지구가 지역경제·사회 전반에 미치는 파급효과롤 종합적으로 파악·분석하기에는 아직 이르다고 판단된다. 그러나 지역별 시범농공지구의 조성 및 입주기업의 가동상황을 살펴봄으로써 농공지구 개발사업 자체의 문제점을 파악할 수 있을 뿐만 아니라 농공지구 입주업체 종업원의 취업실태와 지역주민의 의사분석을 통하여 농공지구가 지역경제·사회에 미치는 배정적 또는 부정적인 효과를 탐지할 수 있어 농공지구 개발사업이 갖는 문제점을 사전에 발견하여 그 개선방안을 제시할 수 있는 바 장기적인 분석을 통한 농공지구 개발사업의 문제점 파악 및 농공지구가 지역경제에 미치는 제반 파급효과의 파악은 중요하다 아니할 수 없다. 따라서 본 연구는 1985년에 착수된 7개 시범농공지구 가운데 3개 농공지구(강원 힁성 묵계, 층북 진천 신청, 경남 함양 이은)를 중심으로 농공지구 개발이 해당 군 지역경제에 미치는 영향을 조사하였다. 본 연구의 범위는 3개 농공지구에 대한 사례연구가 되며, 각 지역간의 성과를 직접조사한 결과 및 파급효과를 파악하여 비교 분석하는 데 있다. 3개 농공지구의 개요는 다음과 같다. 표 1-1 조사 사례지구 선정 지역성격 대상지역 농공지구 면적 인주 업체수 수도권 인접지역 농촌배후 및 산간지역 농촌중심 도시지역 층북 진천 강원 훵성 경남 함양 16,395(평) 48,573 12,206 11(개) 16 9 계 3개 지역 77,173(평) 36(개) 본 연구의 범위는 다음과 같이 요약된다. 즉, 연구대상지역은 3개 지역에 국한함으로써 사례연구가 되며, 파급효과를 파악하는 조사대상기간을 1985년을 기준년도로 1985∼89년의 5개년으로 하고 1990년까지 연차적으로 추진하였다. - 1987∼89 : 3개 지역에 대한 사례조사연구 - 1990 : 3개 지역의 3개년간 조사결과를 토대로 한 비교 분석 및 종합연구 파급효과 분석은 경제적 파급효과를 중심으로 기타 사회적·환경적 파급효과를 보완하였다. - 농가 노동력의 농공지구 취업증감 동향 - 지역경제 전체의 고용승수 파악 소득효과 분석은 농공농지 취업자 가구를 중심으로 농가와 비농가를 구분하여 직접 및 간접소득 증대효과를 분석하였다. 지역경제와의 유기적 연관에 따른 파급효과는 농공지구 개발에 의한 지역경제내 2,3차 산업에 대한 파급효과 - 지역내의 사회간접자본 형성에 대한 효과 - 기타 효과 로 나누어 파악하였다. 농가 및 농업구조 변화효과는 - 농공지구 취업가구를 중심으로 농가 노동력의 배분, 농업 노동력의 기계 대체, 경지이용 등에 미치는 파급효과 분석 - 농가 규모별 파급효과를 비교 분석하였고 기타 사회적 파급효과 분석은 - 농어촌 지역주민의 생활 양식 및 의식 변화등을 통하여 분석하였다. (나) 연구의 방법 연구방법은 문헌 및 현지조사를 통하여 모집된 자료를 분석하였다. 현지조사는 해당 군 행정기관, 입주업체, 입주업체 종업원, 농공지구 및 원부자재 계약재배농가, 그리고 인근 지역주민 등을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 조사대상별 조사규모 및 조사내용은 다음 와 같다. 기업체, 종업원 및 농가조사에 있어서 조사의 신뢰성을 높이기 위하여 보완조사를 실시하였다. 특히, 농가조사에 있어서는 부락조사를 병행하였다. 분석방법은 현지조사 결과의 제표 분석과 지역경제 기반모형 및 지역산업 연관표를 작성하여 총체적 파급효과를 계측하였다. 농공지구 관련 농가, 종업원과 입주업체 등을 중심으로 주요 지표에 표 1-2 현지조사의 규모 및 내용 (조사시점:1987.7,1988.7,1989.7) 구분 조사모형 조사방법 조사내용 군 조 사 입주업체 종 업 원 농가조사 강원 횡성군 층북 진천군 경남 함양군 횡성 13개 업체 진천 9개 업체 함양 9개 업체 힝성 250명 진천 179명 함양 100명 횡성 70호 진천 65호 함양 50호 1987∼89년의 농공지구조성 입주업체실태 1985∼89년의 지역경제지표 기입 설문조사 종업원 50명 이상 공장:30명 50명 미만은: 20명을 표본조사 농공지구 2년이상 취업농가 농공지구입주업체와 원부자재계약 재배농가 입주업체 생산량, 인거비, 금융, 지원실태 등 인구, 산업구조, 공업개발실태 등 자본금, 생산액, 판정액, 고용현황, 원부자재 지출실태, 입주동기 등 취업전 거주지, 직종, 임금, 가계비 지출현황, 의사분석 등 가족수, 경지규모, 농가소득, 농기계 보유현황, 작부체계 등 대한 연차별 횡단자료를 분석(지표 작성 및 제표 분석)하여 지역간 비교 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 농공지구 입주업체 : 자본 구성 (유동성, 안정성 지표), 생산 및 판매실태(지역별 원료 구입 및 판매 비율 등), 인력 구성 등 - 농공지구 취업종업원 : 취업실태(취업전 거주지 대 현거주지, 근무기간 등), 임금 지출내역 등 - 농공지구 관련 농가 : 토지 소유 및 이용, 노동력 배분, 농가소득 및 지출 규모 농공지구 개발로 인한 파급효과 측정 - 지역총체적 파급효과 : 경제기반모형(economic base model)이용 - 부문별 파급효과 : 개별 함수식 추정 주요 연구내용은 (1) 농공지구 개발정책의 전개 과정 및 조성 현황 (2) 농공지구 입주업체의 고용 및 가동 현황 (3) 사례지역을 중심으로한 농공지구 개발의 파급효과 측정 및 비교 분석 (4)농공지구 개발사업의 효율적 추진을 위한 정책방향 제시 등이다. 농공지구 개발사업에 있어서 주요 문제점 및 정책 건의 사항은 다음과 같이 요약된다. 4. 문제점 및 정책 개선방향 가.문제점 (1) 농공지구 입지 개발 - 위치, 규모, 조성 주체, 자금 조달 :농공지구 개발의 지역적 편중 심각 - 지역균형개발 저해(또 다른 사회적 비용 초래) (2) 입주업체의 유치 입주대상 기업의 선택(업종, 기업의 소유 형태, 규모, 자금 조달능력 등) - 지역유치방법: 입주업체 선정의 문제 : 안전성 결여 - 영세농의 농공지구로의 전업 취업 유인 부족 및 인식 악화 (3) 행정처리 절차의 복잡 및 장기간 소요 - 거래비용(transaction cost) 증대 및 입주업체 유치의 장애요인 (4) 입주업체 지원내역과 방법 입주기업에 대한 조세 및 금융 지원내역과 방법 : 업체 운영난 심각(운영부금·부족) (5) 인력조달과 훈련 - 인력조달의 방법 - 현지인 취업비 제고 - 농외취업 농가의 취업훈련 : 지역유효노동력(effective labor force)의 부족 - 노동력 수급 불일치 지역주민과 입주업체와의 갈등 발생 및 내재 - 입주업체의 지역 통합도 저조 (6) 지역내 관련사업과의 연계 : 지방상공행정 기능의 취약 및 사회적 거래비용의 증대 (7) 지역농업과의 관련: 원부자재 및 노동력 수급 - 농가유형별 농업정책 - 작부체계 조정 (8) 농업구조 개선 대비시책 미흡 - 농지유동화 및 농가유형 영농기계화 병행추진 노력부족 및 농공지구 개발사업 파급효과의 명목화 초래 (9) 농공지구 개발사업의 사후관리 - 민간 또는 정부 - 관리주체와 관련기관과의 역할 분담과 협조체제 - 향후 농공지구 관리방안 : 입주업체 도산, 공장부지 소유권 이전등 (10) 지역종합개발과의 연계인지 부족 - 투자개발의 집적효과(agglomeration effect) 미흡 나.개선방안 농공지구 개발사업의 긍정적 효과를 극대화시키고, 부정적 효과는 극소화시키기 위하여 다음과 같은 대처방안이 필요하다. (1) 조직적인 효과탐지체계(monitoring system)의 수립이 필요하다. 정책담당자들이 정확하고도 신속한 농공지구 개발사업의 효과에 관한 정보를 가짐으로써 정책목표를 효율적으로 추진 대처하는 것이 중요하다. (2) 입주업체의 최적선정 및 지방 상공행정기능의 강화 필요 지역내의 인적·물적 자원의 여건에 따른 자원의 효율적 배분을 위해 입주업체의 최적선정은 무엇보다도 중요하다. 이는 농공지구 개발사업의 목표중의 하나인 영세농의 탈농유도 및 농가당 경작규모의 확대와 이에 수반되는 영농기계화의 촉진 등 지역농업구조 개선과도 관련된다. 왜냐하면 농공지구 입주업체의 안정성이 결여될 시 지역주민(특히 영세농가)의 농공지구로의 전업적 취업이 원활하게 이루어지지 않음으로써 농지유동화의 근원이 봉쇄되기 때문이다. 그리고 입주업체의 금융 및 재정지원에 있어 다양한 package 개발을 요한다. 즉, 설비자금과 운영자금의 거치기간 및 금리를 다양하게 조합시켜 입주업체로 하여금 택할 수 있게 하여야 한다. 그런데 현재 농공지구 입주업체의 선정을 담당하는 지방행정부서의 업무량 과다 및 전문지식의 결여는 지역여건에 적합한 (지역산업과의 연계성 고려) 안정성 있는 업체의 입주선정 및 유도에는 그 한계를 갖고 있다. 따라서 농공지구의 입주업체 선정시 지방대학 연구소 및 지역상공합의소와의 연계가 필요하며, 아울러 지방 상공행정 담당자의 전문지식과 능력 배양을 위해 업무량 과다 해소 및 재교육이 필요하다. (3) 지역 노동력 공급의 원활화대책 강구 농어촌에 잠재적 노동력은 존재하지만 실질적으로 취업가능한 유효노동력의 안정적 확보에는 문제가 있다. 특히 훈련된 노동력의 부족 및 생산직 근로자에 대한 농촌사회의 부정적 인식 등으로 인하여 농촌주민의 농공지구 취업에 난점이 있다. 이롤 해결하기 위하여 일반 인문계 고교를 공업계 고교로의 일부 전환 및 산업체 부설학교의 신설 그리고 생산직에 대한 사회적 인식 개선을 위한 지방항정부의 홍보 및 매우 강화가 필요하다. 또한, 외부 노동력의 원활한 확보와 이들의 정착으로 인한 지역경제의 활성화를 위하여 농어촌 지역의 생활환경 개선이 요망된다. (4) 농공지구의 36.6%가 충남북 지역인 수도권 인접지역인 중부지방에 밀접되어 있는 바 "농어촌 소득원 개발촉진법의 근본취지중의 하나인 지역간 균형개발은 미흡하다고 할 수 있다. 따라서 지역간 균형개발을 적극적으로 실현하기 위해서는 보다 낙후된 지역(경제적 입지여건의 비교 열위 지역)에 지원의 폭을 확대하여 농어촌주민의 이촌향도를 지양하여야 한다. 이는 경제적 입지여건이 상대적으로 양호한 지역의 자생적 성장(autonomous growth)이 비교적 가능하여 농공지구라는 적극적인 정부 재정정책의 필요성이 그만큼 덜하나 낙후지역은 정부의 적극적 도움없이는 지역의 성장 및 발전은 요원하다는 인지에서 출발된다. 지역간 균형개발은 사회적 비용을 경감시키는 방향으로 추진되어야하고 이를 위해서는 지역간 차등지원이 필요한 것이다. (5) 이와 관련하여 농촌공업의 무질서한 확장이 아니라 계획적인 입지와 업종유치를 통한 이상적 지역성장을 지원하기 위한 정책이 보완되어야 한다. 이를 위해서는 농촌공업 개발과 관련 있는 공업단지 조성 및 공업배치에 대한 통합조정, 농촌공업 개발의 공간적 배치가 체계적으로 추진되어야 한다(낙후지역에 대기업 적극 유치방안). (6) 지역주민과 입주업체와의 공동체 의지의 함양이 요구된다. 농공지구 입주업체는 농촌주민을 근로자로 고용하고 있는 바, 전통적인 농촌주민의 의지구조를 저해하지 않도록 각별한 노력이 필요하다. 농촌지역주민과 농공지구 입주업체와의 마찰 및 갈등은 농촌주민뿐만 아니라 농공지구 입주업체에도 악영향을 미치므로 입주업체 자체의 성장 발전에도 장애요인이 된다. 따라서 입주업체는 그 지역과 지역주민에 의해서 존재할 수 있고, 지역주민은 입주업체에 의해서 소득증대를 실현할 수 있다는 공동체 의지의 함양이 요구된다. 이를 위해서는 입주업체의 지역주민의 이해와 이들의 행사에의 참여 및 후원 등이 필요하다고 할 수 있다. (7) 농업구조 개선정책의 적극 병행 필요 농공지구를 개발함으로써 농어촌 지역의 농외노동력 수요가 증대한다. 이는 지역 노동시장의 초과수요를 촉진시켜 농업노임의 상승을 초래한다. 즉, 농외노동력 수요증가는 지역(농업)노동력의 선택의 기회를 증대시켜 농공지구 취업노화이 최소한 기존의 농업노임 이상이 요구되는바 기존의 농업노동력의 부족은 심화되고, 이로 인한 농업노임의 상승이라는 결과를 초래하는 것이다. 따라서 농공지구와 직접적 관련이 없는 농가는 농업노동력의 부족과 이로 인한 농업노임 상승이라는 어려움에 직면하여 농업생산비는 증가하게 되어 지역농업의 비교열위는 더욱 심각하게 되는 것이다. 특히, 농번기에는 농업노동력이 절대 부족하고 농한기에는 유휴노동력(idle labor force)이 아직도 존재하고 있는 농촌 현실에서 근대적기업을 중심으로 하는 농촌공업화가 착실하게 이루어지기 위해서는 (답작)농업노동력 수요의 계절적 지배를 완화시킬 수 있는 농업기계화와 이를 위한 농가당 경영규모의 증대가 필요하다. 즉, 농촌공업 개발정책과 함꼐 농촌공장에 취업을 희망하는 농가의 노동력을 파악하고, 이들에 대한 직업훈련교육을 시키는 한편 이들의 농경지를 전업적으로 농업에 종사하는 농가에 장기임대하는 방식에 의하여 농지유동화를 촉진시키는 동시에 비업농의 영농기계화를 촉진시키고 경지면적의 확장을 위한 농지구입자금 지원 등과 같은 시책들이 병행되지 않으면 농공지구 입주업체들은 심각한 노동력 부족에 봉착하게될 뿐만 아니라 농가는 농가대로 농업노동력의 부족에 직면하게 된다. 따라서 노령영농주에 대해서는 사회복지적 차원의 접근을 통해 탈농을 유도하고 영세탈농가에 대해서는 우선적 기술훈련 및 농공지구 취업알선, 그리고 기술훈련기간의 실업보험 등의 실시가 필요하다. 반면 상대적으로 농업생산성이 높은 농가에 대해서는 농지구입자금 공급의 확대 등을 실시하여 농업경영의 규모경제의 실현과 농업기반시설 개선을 위한 투융자의 지속적인 확대가 요망된다.,p> (8) 농공지구 개발정책은 최근 논의되고 있는 수도권 개발대책과 연계되어 추진되어야 한다. 일국의 경제력이 특정지역에 집중되어 있음으로써 발생하는 사회적비용의 상승은 앞에서 언급한 바와 같다. 따라서 수도권에 집중되어 있는 제조업부문을 지방으로 이전시켜야 하는 사회적 정당성은 재론할 여지가 없다. 즉, 수도권 소재 제조업체의 지방이전을 추진중인 농공지구 개발사업과 연계시킴으로써 정책의 관리비용(administration cost)의 감소와 일관성(consistency)으로 인한 정부정책의 효율성을 증대시킬 수 있을 뿐만 아니라 농공지구 입주업체의 건실화를 기할 수 있다. 수도권 입지 제조업체의 농공지구 입주의 적극 장려는 농공지구 개발사업의 내실화를 추구할 수 있고, 농공지구 개발사업 프로그램은 수도권소재 제조업체로 하여금 지방이전의 유인동기(incentive)를 제공할 수 있다. 한편, 수도권 개발대책과의 연계하에서의 농공지구 개발사업이 실효성을 갖기 위해서는 앞에서 언급한 바와 같이 농공지구 개발시 정부보조 및 융자의 지역별 차등지원이 강조되어야 할뿐만 아니라 농공지구 개발사업 프로그램의 확대 개편이 필요하다(지역특성에 따라 현재의 소규모 지방공단의 개념에서 중규모 개념으로 확대하여 수도권 이전업체의 유치도 필요함). (9) 농공지구 개발사업의 투자효과를 극대화시키기 위해서는 농어촌지역의 종합개발이 병행되어야 한다. 농어촌지역의 열악한 사회기간시설의 확충 및 보완에 중점을 두어 농(어)촌지역이 인간이 삶을 영위할 수 있는 터로서의 개발이 필요하다는 것은 아무리 강조해도 그 지나침이 없다. 농공지구 개발사업의 파급효과 분석 Ripple Effects of the Industrial-Agricultural Complexes KREI 보고서 Kim, Kyeongduk