이재옥 서진교 임정빈 2018-11-15T07:54:01Z 2018-11-15T07:54:01Z 1991-12 R243 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14314 1. 연구의 배경 및 필요성 우리 나라의 농업은 일찍이 경험해 보지 못한 급격한 국제화·개방화의 요구에 직면해 있다고 하겠다. 현재 진행되고 있는 우루과이라운드 농산물협상에서는 국내 농산물시장의 개방뿐만 아니라 시장원리에 따른 농업구조의 조정에 관한 문제까지도 거론되고 있다. 협상의 대세는 공정하고 시장지향적인 농산물의 자유무역원칙을 일단 각국이 수용하고, 구체적인 수입개방의 방식 및 보조금의 감축 폭 등에 관해서 만이견을 보이고 있을 뿐이다. 우리 농업의 개방화란 GATT규정과 원칙에 합치하는 농업 및 무역정책을 수립해야 하며, 관세화라든지 국내 농업보조금의 감축과 같은 우루과이라운드 협상 결과를 이행해 나가야 함을 의미한다. 또한 농업의 국제화란 개방화의 필연적인 귀결로서 한국 농업도 비교우위의 원칙에 입각해 세계의 수평적 분업체계에 순응해 나가야 함을 뜻한다. 다시 말해서 개방이라는 것이 수입만이 아니라 우리의 농산물도 수출되어 양방향에서 농산물이 수출입되는 상태가 우리 농업의 국제화인 것이다. 이와 같은 관점에서 GATT의 규범 준수와 우루과이라운드 협상 결과의 이행에 따라 초래될 충격을 최소화하여 우리 농업이 국제화과정에서 순조롭게 적응해 나갈 수 있는 효율적인 무역정책의 수립과 방향제시가 무엇보다도 중요한 것이다. 한편 GATT의 규범과 우루과이라운드 농산물 협상의 결과는 우리에게 여건이지만, 이와 같은 한계내에서도얼마든지 운신의 폭과 신축성의 확보가 가능한 것이다. 예를 들어 기존의 GATT체제에서 원용이 가능하나 현실적으로 적용하지 않고 있는조항을 추적해 낸다든지, 협상 결과의 포괄성(globalities)을 이용하여 품목별로 관세상당액과 국내 농업보조금의 감축 폭을 조절한다든지, 또는 관세화의 합법적인 보완장치를 강구하는 것들이 바로 이에 해당된다고 할 수 있다. 따라서 이와 같이 우리에게 주어진 신축성을 최대한 이용하면서 우루과이라운드 이후 우리 농업이 나아가야 할 바람직한 방향과 일치하는 무역정책을 수립함은 개방화에 즈음하여 우선적으로 이루어져야 할 과제인 것이다. 2. 연구의 목적과 내용 본 연구의 목적은 우루과이라운드 농산물 협상의 타결에 대비하여 국내 농산물시장의 효과적인 보호 및 효율적인 수출 지원체계의 수립등 제반 무역정책과 국내 농업보조금의 운용 및 효율적인 감축방안을 제시하여 개방화에 따른 농업정책의 재조정시 필요한 자료를 제공하는데 주된 목적을 두었다. 국내 농업보조금의 운용은 직간접으로 생산, 가격, 그리고 무역에 영향을 미친다는 기본인식에 따라 국내 농업보조금도 우루과이 라운드농산물 협상에서 일괄적으로 논의되고 있기 때문에 본보고서에서도 국내 농업보조금 문제를 심층적으로 다루었다. 따라서 본보고서 표제에서의 무역정책이라 함은 국내 농업정책까지를 포함하는 광의의 개념인 것이다. 이상의 연구목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 내용을 연구의 대상으로 정하였다. 첫째, 우리의 농산물 무역정책 수립시 반드시 고려되어야 할 외부여건인 GATT규범과 우루과이라운드 농산물 협상의 추이를 분석하였다. 특히, GATT조문의 분석에서는 현행의 규정뿐만 아니라 농산물무역과 관련된 주요 분쟁사례를 열거하고 살펴보았다. 둘째, 현행 우리 나라 농산물 무역정책의 비효율성을 파악하고, 그 개선 방향을 모색하기 위해서 관세와 비관세제도 등 농산물 수입정책과 함께 농산물 수출정책, 그리고 국내 농업보조금정책 등의 현황을 분석하였다. 셋째, 농산물 수입정책의 방향을 제시하고자 관세 및 관세상당액의 조정 및 이의 감축, 관세화에 따른 최소농업의 유지방안, GATT규정의 활용방안, 그리고 관세화에 따른 보완대책 등에 관하여 분석하였다. 넷쌔, 우루과이라운드 농산물 협상에서 수출보조금 감축에 관한 논의내용을 분석하고 현행 우리 나라의 수출 지원제도의 문제점을 파악하여 효율적인 수출 지원방향을 제시하였다. 마지막으로, 국내 농업보조금의 감축과 관련해서 감축대상 보조금의 허용화 방안 및 허용대상 보조금의 효율적 이용방안을 제시하였다. 3. 연구결과의 요약 (1) 전후 세계무역의 확대에 중추적 역할을 수행하여 왔던 가트(GATT)는 국제무역관계를 규율하는 국제조약으로서의 기능 이외에도 다자간 무역협상 및 관세 인하교섭을 위한 통상교섭의 장으로서의 기능과 국제기구로서의 기능을 갖고 있는 다의적 조직체인 것이다. 국제조약으로서의 가트는 이질적인 법적 혼합체로서의 특징을 갖고 있는데, 이로 인해 가트의 법적 체계가 복잡해졌으며, 아울러 가트기능 약화의 한 원인이 되고 있다. 통상교섭의 장으로서의 가트는 그 발족 이후 금번 우루과이라운드까지 8차례에 걸친 다자간 관세 인하협상을 추진하여 자유무역의 확대에 노력해 왔으나 통상교섭의 이면에는 현실국제정치의 역학관계를 반영한 주요국간의 합의와 타협의 산물로서 볼 수 있다. 한편 국제기구로서의 가트는 법적으로 완비되어 있지 못하고있으며, 오늘날에 이르기까지 그 법적 지위에 관하여 많은 의문이 제기되고 있다. 이에 따라서 가트는 각종의 통상마찰에 있어서 수동적 역할밖에 할 수 없어 가트의 기능 강화론이 꾸준히 제기되어 왔다. (2) 농산물 교역과 관련된 가트조항은 제6조의 반덤핑·상계관세조항을 비롯하여 수량제한의 일반적 금지 및 농수산물에 대한 이의 예외조항인 제11조, 보조금조항인 제16조, 국영무역의 운영과 관련된 제17조, 국제수지보호와 관련된 제12와 18조, 긴급상황 발생시 가트의무를 일시적으로 면제할 수 있는 제19조, 그리고 일반적 예외의 제20조를 들 수 있다. (3) 기본적으로 가트는 덤굉 행위 자체를 가트의 의무위반으로 규정하고 있지 않다. 오히려 덤핑이나 보조금은 일반적으로 적법한 것으로 허용되고 있으며, 다만 수입국으로서는 이 같은 관행에 대하여 반덤핑 및 상계관세라는 대응수단을 강구할 수 있다는 것이 가트의 기본시각이다. 따라서 우루과이라운드 이후 사후적인 수입제한조치의 일환으로서 반덤굉·상계관세는 우리에게 중요한 의의를 가지고 있는데, 이는 반덤핑 및 상계관세 부과를 위한 조사착수만으로도 수입을 억제한 효과를 가지고 있을뿐만 아니라, 특히 상계관세의 경우 우루과이라운드 이후 각국이 약속대로 수출보조금을 감축하지 않을 경우 수입규제 내지 역제수단으로서 그 활용가치가 매우 높다고 판단되기 때문이다. (4) 현재 우리 나라는 관세법에 반덤핑·상계관세가 명문화되었는데도 불구하고 이를 적절히 활용하고 있지 않다. 이는 우리의 반덤핑·상계관세규정이 가트규정과 맞지 않는 점이 존재하고 있다는 사실 이외에도 대규모 곡물 수입국으로서의 우리의 상계관세 부과는 수입가격상승효과를 갖고 있기 때문인 것으로 판단된다. 그러나 상계관세는 수출보조금뿐만 아니라 국내보조금, 특히 생산장려금이 부과된 경우에도 원용이 가능하기 때문에 과실 및 낙농제품에 대해서는 동제도의 적절한 사용이 요청되고 있다. (5) 특정요건하에 농수산물에 대한 수입제한을 허용하고 있는 제11조는 지금까지의 관련 분쟁사례를 감안할 때 동종산품 및 정부 조치의 유효성, 특히 최소시장접근의 해석에 있어서 매우 엄격한 지침을내리고 있어 우리가 동조항에 근거하여 수입제한을 할 수 있는 가능성은 매우 희박하다고 판단된다. 다만 항구적 소득보전장치가 아닌 일시적 가격폭락 방지를 위한 조치로서 동조의 원용가능성은 있다고 판단되며, 이 경우 계절적 수급 변동이 심한 일부 채소류에 적절한 국내생산통제대책을 수립하여 계절적 수입제한의 가능성을 검토해야 할 것이다. (6) 한편 보조금과 관련해서는 현행 제16조가 1차산품의 수출보조금을 명시적으로 규제하고 있지 않고 있기 때문에 현행 우루과이라운드 농산물 협상의 논의 추이와는 상당한 거리가 있어 향후 협상 결과에 따라서 상당한 수정이 예상되고 있으며, 이의 결과에 따라 우리의 원용 가능성 정도가 결정될 것이다. (7) 국영무역과 관련해서는 현재 농수산물유통공사 등에 의한 일부 농산물의 수입독점은 제17조의 적용대상이며, 이에 따라 대상품목 및 그 수입차익을 가트에 서면통고해야 할 의무를 지고 있으나 이를 이행하지 않고 있어 분쟁의 소지가 존재한다. 한편 관세화에 따라 동조항자체가 유명무실해 질 수도 있으나 관세화를 이행하면서도 최소시장보장 물량만큼에는 동조항의 적용이 가능하다고 판단되며, 특히 주요 곡물에 대해서는 시장접근보장에 따른 쿼타지대를 농업부문으로 귀속시키기 위하여 반드시 국가관리의 무역이 있어야 할 것이다. (8) 제19조의 활용은 그 적용요건이 까다롭고 발동전에 체약국단에 서면통고 및 관련 이해 당사국과 사전협의를 거치게 되어 있어 그 원용이 용이치 않다고 판단된다. 특히, 피발동국의 보복조치를 허용하고 있기 때문에 최근 들어 선진국들은 동조항의 원용을 기피하고 있는 실정이다. 따라서 우리는 제19조 대신 현재 우루과이 라운드 협상에서 논의되고 있는 특별구제조치(Special Safeguard Provision)를 효과적으로 활용해야 할 것이다. (9) 제20조에 의해 취해진 조치는 아무런 통보의 의무도 부과되어 있지 않아 가장 남용 우려가 큰 조항이다. 현재 우루과이 라운드협상에서는 제20조 B항이 갖는 국제무역상의 교역 왜곡효과를 최소화하고자 각국의 검역기준을 관련 국제기준에 일치시키는 노력이 이루어져 왔으며, 이미 합의초안이 마련된 상태이다. 동합의 초안은 낙후된 검역방법에 의거한 자의적인 수입규제의 가능성을 줄였다는 의미에서 우리에게 불리할 수도 있으나 다른 한편 현재보다 더욱 엄격한 국제기준을 적용할 수 있게되어 검역기술의 현대화만 이루어 진다면 보다 효율적인 수입규제가 가능할 수도 있다는 긍정적인 측면도 아울러 갖고있다. (10) 농산물 교역과 관련된 가트의 주요 패널, 특히 제11조 2항(C)과 관련된 미-일간 패널 및 미-태국간의 분쟁사례를 검토하면, 동종산품의 범위 및 합리적 수입 비율의 증명, 효과적인 정부통제 조치의 유효성 등에 있어서 매우 엄격하고 제한된 해석을 내리고 있음을 알 수 있다. 이에 따라 동조항에 의거하여 수입제한을 실시해 왔던 일본과 태국은 패널에서 패소하였다. 일본의 패널패소의 결정적 이유는 동수입제한조치가 없었을 경우 합리적으로 기대되는 최소한 수입을 보장해야 한다는 최소수입보장의 요건을 충족시키지 못한 때문이며, 태국의 경우는 제조담배를 잎담배의 동종산품으로 볼 수 없다는 이유 때문이었다. (11) 1988년 관세율 개편에 따라 우리 나라의 농산물 평균관세율수준은 1988년 20%에서 1993년 8%로 대폭 인하될 것이며,1991년현재는 전체농산물(HS 1∼24류)의 약 66%가 20% 이하의 관세율 구조를 갖고 있다. 한편 우리 나라는 관세법에 의거 다양한 각종의 탄력관세제도를 가지고 있음에도 국내물가 및 수급안정상의 이유로 이를 효율적으로 운용하지 못하고 있다. 뿐만 아니라 가트에 양허한 세율을 지키지 않는 품목도 존재하여 관세화의 이행과 관련하여 농산물 관세제도의 대폭적인 조정이 있어야 할 것으로 보인다. 또한 각종의 특별법에 의거하여 수입을 제한하고 있는 농산물 130개 품목은 관세화에 따라 수입제한의 근거가 상실되는 바 원용 가능한 가트조항의 개발 내지 효율적인 관세화 이행방안의 강구가 시급한 처지이다. (12) 우루과이라운드 농산물 협상 결과 이행에 따른 관세 및 관세상당액의 효율적인 감축방안을 모색하기 위하여 수입제한에 따른 사회적 후생손실(Dead Weight Loss)을 계측하였으며, 동시에 농산물수입개방에 따른 생산 위축효과 및 조정비용을 계산하였다. 또한 관세의 수직적 구조파악을 위하여 실효보호율(ERP; Effective Rate ofProtection)을 구하였다. 동계측결과에 따르면 기초식량인 쌀, 보리의 경우 개방에 따른 사회적 후생손실의 감소는 그 대부분이 생산위축에 의해 이루어 질뿐만 아니라 조정비용(자원의 유휴화) 또한 크기 때문에 콘 폭으로의 관세상당액 조정은 물론 급격한 관세상당액 감축도 불가능한 것으로 나타났다. 대두, 옥수수의 경우는 큰 폭으로 관세와 관세상당액을 조정하고 빠른 속도로 감축하되 투입재 관세를 인하해야하며, 고구마, 감자의 경우는 소폭 조정 및 급격한 감축도 가능할 것으로 보인다. (13) 고추, 마늘, 양파 등 채소류와 사과, 배, 복숭아, 포도, 감귤 등 과실류의 대부분은 개방에 따른 생산 위축효과가 크므로, 소폭으로 관세와 관세상당액을 조정하되 채소류는 빠른 속도로, 그리고 과실류는 중간속도로 감축해야 할 것이다. 이상에서와 같이 품목별 관세와 관세상당액에 관한 감축 폭과 감축 속도에 기초해 관세화를 효율적으로 추진해 나가되, 다른 한편 품목 전체적인 관세상당액의 평균 감축 폭과 품목별 최소감축 수준을 제시하고 있는 UR 협상 결과를 이행해야 할 것이다. (14) 농업의 비교역적 관심품목으로서 가장 중요한 쌀의 관세화시 여러 가지 수입개방의 시나리오를 설청할 수 있는데, 농가피해의 최소화를 위해서 가장 효과적인 방안은 유예기간 휙득 및 최소시장접근 불허라고 판단된다. 그러나 유예기간을 허용받는 대가로 최소시장접근을 보장하는 경우 엄청난 농가피해가 일시적으로 나타나므로 신중히 대처해야 할 것이다. 또한 중요 품목의 비교역적 기능유지를 위해서는 고율의 관세상당액 설정, 탄력적인 관세상당액 감축, 그리고 시장접근보장의 탄력적 운용 등이 필요하다. 아울러 허용 및 감축대상국내 농업보조금을 통하여 생산비를 근본적으로 인하시킴으로서 농업의 비교역적 기능을 유지시키는 방안도 병행되어야 할 것으로 보인다. (15) 주요 품목의 제도적 수입제한조치로서 가트 제11조의 활용가능성은 UR 협상에서 제11조의 적용대상품목이 관세화에서 예외가 되지 않는 한 희박할 것으로 판단된다. 이는 동조의 세부적용 요건이 매우 까다롭고 극히 제한적인 경우에만 수입제한이 가능하기 때문이다. 그러나 현재 생산출하약정제를 실시하고 있는 고추, 마늘, 양파등 양념류 채소와 쇠고기의 경우에는 제11조의 원용과 해당 농산물의 수입제한 가능성은 있다고 본다. (16) 한편 제17조의 국영무역에 관한 조항도 수출입 관리측면에서 특정기업의 독점권과 수입을 인정하고 있는데, 이 경우 수입제한 및 수입차익과 관련해서는 각각 제11조와 2조의 요건충족문제가 직접적으로 연계되어 있으므로, 제17조 원용의 폭은 그만큼 좁다고 볼 수 있다. 다만 관세화의 이행범위내에서 국영무역을 시행함으로써 시장접근보장에 따른 막대한 수입차익이 수입업자에게 귀속됨을 방지하고 농업부문으로 재투자될 수 있도록 해야 할 것이다. 이와 같은 경우 제17조의 운영은 UR 협상에서도 허용될 것으로 보인다. (17) 관세와 비관세의 수입제한효과는 정태적인 경우에만 동등성(Equivalency)이 있을 뿐 동태적인 틀 속에서는 동일하지 않은 상이한 수입제한제도이다. 관세화에 따라 모든 비관세조치가 관세 및 관세상당액으로 대체된다면 세계시장가격의 변동이 그대로 국내시장에 전가되어 국내 농산물가격은 큰 폭으로 변동될 뿐만 아니라 수입물량에도 큰 변화가 나타나 국내 농업에 막대한 영향을 미칠 것으로 보인다. 따라서 특별긴급 수입제한제도(Special Safeguard System)의 적극적 활용이나 다양한 탄력관세제도의 도입, 물가안정기금의 설치, 재고관리제도 등의 시행이 띨요할 것으로 판단된다. (18) 현행 우리 나라 수출보조정책의 문제점으로서는 직접수출보조의 미미, 고율의 단기금융 위주의 수출지원, 수출보조의 지속성 결여, 해외시장 개척을 위한 지원 미흡, 수출 주산단지에 대한 지원 미약 등이다. 그러나 현재 진행중인 UR 협상의 수출보조관련 논의를 감안했을 때 정부가 직접적인 지원 및 보조를 하기란 매우 어려울 것으로 보인다. 따라서 직접적인 수출보조보다는 허용가능한 일반 서비스정책 및 우회 가능한 금융 및 세제 지원정책 등을 통한 지원방향을 모색하고, 이와 함께 지방청부와 생산자단체 등을 통한 수출지원책을 강구해야 될 것이다. 수출지원이 집중되어야 할 분야는 수출뭄목의 선정, 연구, 개발과 농민에 대한 교육, 훈련, 지원 등과 아울러 선별,포장, 수집, 가공, 수송 등 유통관련 분야이다. 또한 해외시장 개척 및 홍보활동에 대한 지원도 매우 중요하다고 할 수 있다. (19) UR 이후 국내농업보조 정책의 운용방향은 대외적으로는 UR 농산물 협상 결과의 이행 및 농업의 국제화·개방화라는 시대적 조류를 감안하면서 대내적으로는 혁신적인 농업구조 조정을 통한 생산성향상 및 농가소득보호의 측면을 고려하면서 농업이 지닌 비교역적 기능을 유지하기 위한 방향으로 설정되어야 할 것이다. 이를 위해서 국내보조는 일단 최대한 허용화하여 구조조정 및 농업의 비교역적 기능유지를 위한 정책운용의 탄력성을 확보하되, 불가피하게 감축해야 될 보조는 효율적으로 감축하여 감축에 따른 피해를 최소화해야 할 것이다. (20) 이러한 견지에서 1988년기준 국내보조를 적당한 근거에 입각하여 최대한 허용화하면 허용화 이전 7,041억에서 허용화 이후 2,945억으로 약 58%의 감축 제외효과가 발생하며, 이에 따라 총 보조액 중 감축대상보조의 비중은 허용화 이전 68%에서 허용화 이후 29%로 나타났다· 이를 정책별로 세분하면 시장가격지지에서 약 2,303억, 감축대상 직접지불에서 18억, 투입재보조에서 1,774억을 허용화시킬 수 있으며, 이를 위해서는 기존 농업청책의 운용방향 및 구체적 시행에 있어서 대폭적 수정이 요청된다. (21) 한편 감축대상보조의 효율적 감축을 위해서는 정책별 분리감축이 바람직할 것으로 판단된다. 이는 품목별 감축을 할 경우 감축대상보조의 비중이 큰 일부품목(예;대두, 옥수수, 기타농산물 등)의 피해가 극심할 뿐만 아니라 우리 나라의 보조특성상 쌀 1개 품목에 보조가 과도하게 집중되어 있어 식량안보 등의 이유로 쌀을 보호하고자 여타 품목의 감축 폭을 크게 할 경우 잔여 품목의 보조 대부분을 줄여야 하는 상황이 발생할 것으로 전망되기 때문이다. 아울러 국내 보조정책의 대부분은 품목 불특정적인 정책인 바 이를 구태여 각 품목에 배분하여 감축할 경우 감축대상보조액은 더욱 커지는 모순이 존재한다. (22) 이에 따라 정책별 분리감축을 할 경우 예상되는 감축대상보조액은 10년간 990억 정도로 매년 100역 정도의 보조만 감축하면 된다는 결론에 이르며, 이는 전체보조총액 1조 254역의 1%에도 못 미치는 미미한 수준인 것이다. (23) 한편 현행 우리 나라의 허용대상보조 정책을 분석한 결과농어촌 인력 개발을 위한 지원의 미흡, 탈농·은퇴지원의 미비, 단일품목인 쌀에 대한 과도한 지원, 환경 및 토양보존관련 지원의 미흡 및 직간접 농가소득보상정책의 결여 등이 문제점으로 드러났으며, 향후 이에 대한 지원이 보다 강화되어야 할 것으로 판단된다. (24) 또한 총42조에 이르는 농어촌구조개선대책을 분석한 결과 동대책은 UR 농산물 협상을 충분히 고려하지 않았다는 문제점을 내포하고 있어 향후 협상 타결에 따른 우리 나라의 감축약속 이행을 불가능하게 하고 있으며, 설령 상당부분을 허용화하여 활용한다고 해도 구체적 운용에 있어 근본적인 수정이 뒤따르지 않는 한 UR 농산물 협상의 결과를 이행하기에는 많은 어려움이 따를 것으로 분석되었다. (25) 한편 허용대상정책의 구체적인 예로써 생산자 소득보상제도(PEG)를 도입하는 방안을 검토하였는 바 이 때의 소득보상을 위한 재원은 관세수입이나 쿼타권판매 수입으로 충당할 수 있으나 이는 예상되는 농가소득손실을 보장하기에는 미흡해 추가적으로 상당한 재정지출이 요구된다는 단점을 지니고 있는 것으로 나타났다. 4. 연구결과의 활용 농산물 교역 자유화에 대비하여 효율적인 국내 농업보호 및 농산물수출지원체계의 확립을 위한 기초자료 제공과 함께 국내 농산물 무역정책의 재조정시 정책운용의 기본방향 수립에 활용. UR 이후 농산물 무역정책의 방향 A Direction of Agricultural Products Trade Policy after UR KREI 보고서 Suh, Jinkyo Lim, Jeongbin