김정부 김태곤 김홍상 2018-11-15T07:55:32Z 2018-11-15T07:55:32Z 1998-09 R382 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14455 목 차 머리말 제Ⅰ장서론 1．연구과제 2．연구방법 및 연구체계 3．연구의 구성 제2장 농지의 감소 및 전용 현황 1．농지면적의 국제비교 2．농지의 감소추이 3．농지전용의 현황과 문제점 제3장 농지관리제도의 검토 1. 농지관리제도의 체계 2．국토이용관리제도의 문제점 3．농지보전제도의 문제점 제4장 사례지역의 농지보전 실태와 문제점 1．사례조사지역의 개요 2．농지전용의 실태와 문제점 3．농지 유휴화와 문제점 4．불법전용의 실태와 문제점 5．농지처분명령제도의 시사점과 문제점 제5장 외국의 농지보전 정책 검토 1．일본의 농지보전정책과 시사점 2．대만의 농지보전정책과 시사점 제6장 농지보전정책의 개선 방안 1．농지보전정책의 방향 2．농지보전정책의 개선방안 제7장 요약 및 결론 1．요약 2．결론 부 록) 가케가와시 생애학습지역진흥 토지조례 참고문헌 최근 비농업부문의 토지수요가 확대되고 농지전용에 대한 규제가 완화되는 추세 속에서 농지전용이 급격히 증가하고 있다. 동시에 조건불리지역을 중심으로 유휴농지가 급격히 늘어나는 등 종래와는 다른 양상이 전개되고 있다. 이와 같은 점에 유의하면서 농지의 보전에 중요한 영향을 미치는 제도적인 요소로서 농지보전제도와 국토이용관리제도, 농지보전을 내부에서 붕괴시키고 있는 농지의 유휴화, 불법적인 농지전용 등을 중심으로 농지보전상의 문제점을 파악하여 농지보전을 위한 새로운 논리를 개발하고, 농지보전정책의 방향 및 개선방안 등을 제시하였다. 연구방법은 국내외 문헌 조사와 관련기관의 자료 수집·분석 그리고 사례 연구를 병행하였다. 사례조사는 농지보전의 제도와 실태간의 괴리를 밝히기 위하여 농지보전의 실태가 상이한 4개 사례지역을 대상으로 실태조사를 실시하였다. 또 효율적인 보전방안을 모색하기 위하여 농지전용 실태 및 제도적인 여건이 유사한 일본·대만 등에 대한 해외 실태조사를 실시, 정책 검토를 통하여 정책방향과 개선방안을 마련하는데 시사점을 얻었다. 농지를 농지로서 적절히 이용·보전하는 행위를 「농지관리」로 정의하고, 이러한 관점에서 국토관리, 농지보전, 유휴농지, 불법전용 등 4가지 측면에서 문제를 파악하여 농지의 확보방안, 효율적인 이용방안 그리고 관리체계를 포함하는 다양한 방안을 결론으로 제시하였다. 이 연구에서는 농지의 감소와 전용에 대한 실태분석(제2장), 농지관리라는 관점에서 농지보전에 대한 제도적인 특징 정리(제3장), 농지전용에 관한 실태조사를 통하여 현장의 문제점 확인(제4장), 일본과 대만의 농지보전정책 비교검토(제5장) 등을 통하여 결론적으로 농지보전정책의 방향과 개선방안(제6장)을 제시하였다. 농지의 효율적인 보전방안을 요약하면 다음과 같다. 농지보전에 대하여 종전과는 다른 개념을 도입, 농지를 장기적으로 보전하는 제도적 장치로서 농지보전정책의 방향을 제시하였고, 농지보전정책의 개선방안은, ① 농지총량의 확보방안, ② 농지의 효율적인 이용방안, ③ 농지관리체계의 구축이라는 점을 중심으로 제시하였다. (1) 먼저, 농지총량의 확보방안이다. 농지총량을 확보하기 위해서는 현행 농지의 감소 동향에 근거하여 감소면적을 추계하고 그리고 농지소요량을 시산해 보았다. 여기서 농지 소요량은 식량 자급률과 관련한 소요식부면적을 상징적으로 제시하였다. 지난 30년간 농지감소의 주요 원인은 유휴·유실·매몰 등에 의한 것으로 이해할 수 있다. 농지의 총량을 확보하는 경우에 이 점을 중요하게 고려해야 할 것이다. 향후 10년간 감소면적은 248천ha에 달하며, 이 중 전용면적은 129천ha, 유휴지 등이 119천ha이다. 또 2007년의 농지면적은 1,676천ha (논 977천ha, 밭 699천ha), 2004년의 농지면적은 1,752ha(논 1,036ha, 밭 717ha)로 전망된다. 10년간 감소면적 248천ha는 논에서 186천ha, 밭에서 62천ha가 감소하며, 특히 밭에서는 전용에 의한 감소가 28천ha, 유휴화 등에 의한 감소가 34천ha로서 유휴화에 의한 감소가 전용에 의한 감소를 능가하고 있다. 한편 장래의 농지 소요량에 대해서는 곡물 자급률을 기준으로 추계하는 방법, 쌀의 자급률 유지를 기준으로 추계하는 방법 등이 있다. 그러나, 곡물 자급률을 기준으로 소요량을 추계하는 경우는 자급률 수준을 어떻게 할 것이냐에 따라 달라지고, 쌀 자급률 유지는 쌀 자급률 유지만으로는 전체 곡물 자급률의 유지에 한계가 있는 현실적인 제약을 가진다. 그래서 현재 수입 곡물을 국내에서 생산한다고 가정하는 경우, 이에 소요되는 식부면적을 시산해 보았다. 수입 곡물을 국내에서 생산하는데 소요되는 식부면적은 4,390천ha에 달한다. 1996년도의 국내 식부면적은 1,342천ha으로서 곡물 자급률 100%를 유지하는데 소요되는 식부면적은 5,732천ha가 소요되는 셈이다. 농지총량의 확보방향은 향후 농지조성은 감소하고, 전용이 지속되고 있는 추세를 전제로 하는 경우, 먼저 농지전용을 억제하거나 선택적으로 허용하면서, 둘째 농지의 유휴화를 적극적으로 방지하는 방향으로 전환하고, 셋째 곡물 자급률의 유지·확대라는 관점에서 농지총량을 확보하는 방향이 되어야 한다. 이와 같은 방향에 따른 농지총량의 확보방안은 다음 3가지로 요약할 수 있다. 첫째, 농업진흥지역의 확대지정이다. 구체적으로는 국토이용계획에 있어서 준농림지역을 축소하고 농림지역을 확대하는 방안이다. 준농림지역은 개발대상과 보전대상 등 2중적 목적을 가진 지역이다. 현재 준농림지역안의 농지는 960천ha에 달하고 있다. 이를 개발대상과 보전대상으로 구분, 보전대상은 농림지역으로 편입함으로써 진흥지역을 확대할 수 있다. 또, 조건불리지역 직불제의 대상농지를 농업진흥지역으로 포함하는 방안이다. 조건불리지역 직불제 대상지역으로 구상하는 지역내의 농지는 1급지 54천ha, 2급지 87천ha, 합계 142천ha에 달한다. 이러한 농지는 진흥지역밖에 있는 농지로서 이것을 농업진흥지역으로 포함함으로써 농업진흥지역을 확대할 수 있다. 둘째, 농지전용규제의 강화와 완화를 명확하게 하는 방안이다. 진흥지역의 농지를 전용하는 것은 그 지정 목적상 가급적 억제되어야 한다. 따라서 농림지역 및 준농림지역의 보전목적의 농지에 대해서는 전용규제를 강화하여 전용을 억제해야 한다. 단지 전용 수요에 대해서는 저급농지·산지 전용 등을 통하여 선택적으로 허용함으로써 우량농지 및 보전농지에 대한 전용수요를 대체해야 한다. 식량 자급률의 향상과 이를 위한 농지총량의 확보가 전제되어야 한다는 점이다. 셋째, 기타 용도지역을 포함하여 농지를 종합적으로 관리하는 방안이다. 국토이용계획상의 도시지역·준도시지역·자연환경보전지역 등에 분포하는 농지는 270천ha에 달하고 있다. 이러한 농림지역 이외의 농지에 대해서도 농지총량을 관리한다는 관점에서 종합적으로 관리할 필요가 있다. (2) 다음은 농지보전의 2번째 영역인 농지의 효율적인 이용방안이다. 이를 위한 방안으로서 첫째, 농지의 휴경화 방지를 방지하는 것이 필수적이다. 조건불리지역에서 농지의 휴경화를 방지하기 위해서는 생산조건의 불리한 점을 개선하고, 나아가 이러한 점을 보상하는 수단이 뒤따라야 한다. 휴경농지에 대해서는 간이경지정리·농로개설 등 경지조건을 개선함으로써 부분적으로 해소가 가능할 것이다. 또 생산조건이 불리하여 경영상의 채산이 맞지 않는 경우에 대비하여 이를 직접 소득으로 보상하는 직불제의 실시를 고려할 수 있다. 직불제에 대해서는 현재 각 지방자치단체별로 실시되고 있는 [휴경농지 생산화시책]을 직불제로 전환하여 계획적인 농지관리를 도모할 수 있다. 둘째, 소득원 작목을 도입하여 휴경화를 해소하는 방안이다. 지역특성을 살린 소득원 작목을 개발하여 유휴농지를 활용하는 방안이 강구되어야 한다. 지역의 입지조건을 살린 작목을 도입하여 농지의 유휴화가 억제되고 있는 사례가 늘어나고 있다. 이러한 사례를 다수 수집하여 지역 특성에 적합하게 확산·보급함으로써 농지의 유휴화를 줄여 나갈 수 있는 것이다. (3) 마지막으로 농지보전의 3번째 영역인 농지관리체계를 구축하는 방안이다. 농지가 향후 전용되거나 유휴화되지 않도록 장기적으로 감시·관리하는 제도적인 장치를 구축하는 것이 필요하다. 농지를 장기적으로 보전하기 위한 농지관리는, 먼저 필요 농지의 총량을 명시하고, 둘째 필요농지의 확보방침을 제시하여, 셋째 불법행위에 대하여 감시를 철저히 함으로써 가능해진다. 우선 식량안보나 농정 차원에서 필요농지 수준을 명시할 필요가 있다. 현행 농정 내지 농지정책에서는 국가 전체의 필요 농지총량을 확보한다는 관점이 결여되어 있다. 식량수급의 불안이나 안정된 수입이 곤란한 사태가 발생해도 최소한 필요 영양을 국내에서 공급할 수 있는 규모의 생산기반을 확보하는 것이 필요하다. 둘째, 필요농지가 명시되면 이를 농업진흥지역에 확보할 방침을 제시할 필요가 있다. 우선 우량농지의 확보방안이 강화되어야 한다. 효율적인 생산을 위해서는 생산력이 높은 농지를 확보하는 것이 필요하다. 또, 지역경제 또는 사회경제의 관점에서 조건불리지역의 농지에 대해서도 보전농지로 확보해야 할 방침을 설정해야 한다. 셋째, 농지를 농업용으로 장기적으로 이용·유지해 가기 위해서는 불법행위에 대한 감시를 철저히 해야 한다. 현재 실시되고 있는 농지처분명령제도를 보완, 강화할 필요가 있다. 또 불법농지전용의 감시와 농지관리위원회의 활성화도 필요하다. 한편, 제도의 투명성을 높이기 위하여 이상과 같은 농지관리체계를 법제화해야 한다. 농지법 또는 농정차원에서 제도화함으로써 효율적인 관리가 가능하다. 농지의 효율적 보전방안에 관한 연구 A Study of Efficient Preservation of Farmland KREI 보고서 Kim, Jeongboo Kim, Taegon Kim, Hongsang