박성재 김용택 황의식 2018-11-15T07:55:37Z 2018-11-15T07:55:37Z 1998-12 R388 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14461 목 차 머 리 말 제 1 장 서 론 1. 연구의 필요성 2. 연구 목적 3. 연구 방법 4. 연구 범위 제 2 장 정책금융의 효율성에 관한 이론적 검토 1. 농업정책금융의 의의 2. 우리 나라 농업정책금융의 특징 3. 선행 연구와 정책 이슈 제 3 장 농업정책금융의 운용 현황과 문제점 1. 농업금융의 여건변화와 전망 2. 농업정책금융의 지원체제 3. 정책금융의 지원실적 4. 농업 관련 기금 운용 현황과 문제점 5. 농업정책금융 제도 전환의 필요성 제 4 장 국내외 농업정책금융의 운영 실태 1. 국내 사례 : 농기업경영자금 2. 해외 사례 : 일본·미국·유럽의 농업정책금융 운영 사례 제 5 장 종합자금제도 도입방안 1. 종합자금제도 개념 2. 종합자금제에 대한 비판적 견해 3. 종합자금제도 구축 방안 4. 종합자금제도 보완정책 제 6 장 요약 및 결론 1. 연구의 필요성과 목적 2. 우리 농업정책금융의 특징 3. 농업정책금융의 현황과 문제점 4. 종합자금제의 사례 5. 종합자금제의 반대논리 6. 종합자금제 도입방안 : 운영체계를 중심으로 Abstract 부록 : 독일의 농업투자 촉진 프로그램 참고문헌 (1) 연구의 필요성과 목적 농업정책금융은 농림투융자사업에 대한 국고지원액의 45.1%를 차지할 만큼 비중이 높다. 따라서 재원을 가능한 효율적으로 사용하게 하는 것은 자금규모의 확대 이상으로 중요하다. 농업정책금융의 문제점에 대해서는 선행연구에서 많이 지적해 왔다. 이러한 문제점을 해결하는 방안은 농가가 원하는 사업을 일괄적으로 수행하도록 종합지원하여야 한다는 것이다. 농림부 농정발전기획단에서는 농업정책금융을 종합자금제로 전환하여야 한다면서 기본방향을 제시하였다. 그러나 정부는 아직 종합자금제도의 구체적인 도입방안의 제시가 없는 형편이다. 이 연구는 농업정책금융의 혁신적인 대안인 종합자금제도를 도입할 경우 구체적 대안을 제시하는 데 목적을 두고 있다. (2) 선진국 농업 정책금융 운용사례 유럽의 선진국은 대체로 종합자금제를 채택하고 있다. 네덜란드, 독일, 프랑스 등은 농가가 사업계획을 세우고 전문 경영컨설턴트의 자문을 받아 금융기관에 자금을 신청하면 금융기관이 사업타당성을 검토하여 자금을 지원한다. 일본은 최근에 인정농업자제도와 총합자금제를 도입하여 부분적인 종합자금제를 실시하고 있다. 미국은 상업금융기관이 대출을 회피하는 농가만을 대상으로 정책금융을 공급한다. 유럽식이나 일본의 종합자금처럼 자금을 총괄적으로 지원하지는 않지만 자금종류가 5개에 지나지 않으며, 각 자금의 용도는 매우 광범위하다. 즉 선진국의 정책금융은 수요자의 편의를 중시하고 있으며, 자금공급의 신축성을 높이기 위해 이차보상제를 실시하는 경우가 많다. (3) 종합자금제의 반대논리와 타당성 종합자금제의 취지에 대해서는 대부분이 찬성을 하고 있으나 그 효과에 회의적인 문제점을 지적한 것도 많다. 첫째, 금융기관이 사업자를 선정할 경우 담보력이 미약한 농가에 대한 자금지원이 거의 이루어지지 않는다. 둘째, 농가가 경영장부를 기재하지 않는 현실적인 여건을 볼 때 사업타당성 분석이 어렵워 도입할 수 없다. 셋째, 자금의 유용 가능성이 높다. 넷째, 사업부서가 예산확보에 적극적이지 못하게 되어 농업부문에 대한 지원규모가 축소될 수 있다. 담보력이 미약한 농가에 대한 자금지원이 이루어질 수 없다는 점은 현 제도하에서도 발생한다. 이 문제는 형평성 차원의 지원과 사업의 효율성 차원의 지원을 차별화하여 보다 명확히 제도적인 지원책을 마련함으로써 대처할 수 있을 것이다. 농가의 경영실태를 기록하지 않고 있는 문제는 종합자금제와 직접적으로 관련된 문제는 아니다. 또 경영컨설팅을 종합자금제의 필수요건으로 하는 것도 현재의 여건상 맞지 않다. 자금을 통합하여 지원하는 효과는 있을 것이기 때문이다. 자금유용을 막는 것도 현 제도가 우월하지 않다. 실질적인 사후관리가 이루어지지 않으면서 자금을 복잡하게 규정하여 오히려 자금유용을 용이하게 하고 있다. 종합자금제는 용도를 신청서에 의해 미리 규정하므로 자금유용을 파악하기가 용이하다. 농업부문에 대한 지원규모의 축소와 중앙사업부서의 축소 가능성은 개연성이 높다. 이는 경제적인 요소보다는 예산확보의 관행과 정치적인 측면에서 그렇다. 그러나 농업부문에 대한 총 지원규모는 전체적인 재정운용의 한계내에서 정해질 수밖에 없기 때문에 큰 차이는 나지 않을 것이다. 눈에 드러나게 차이나는 것은 사업기획과 예산확보 노력의 차이에 따른 부서별 사업예산 확보의 차이에 불과할 수도 있다. (4) 종합자금제의 도입방안 기본운영체계는 다음과 같은 방향으로 구축할 수 있다. 1) 현행 정책금융을 종합자금과 사업별자금으로 구분하고 사업별 자금은 종합자금제로 하는 것이 바람직하지 않은 분야는 현행 방식으로 지원한다. 종합자금은 농가종합자금과 농기업종합자금으로 구분하고 후자는 농산물 가공·유통, 관광농원 등 농업 관련 산업과 기업체에 지원한다. 농가종합자금의 시설자금은 쌀, 축산, 일반종합자금으로 나누도록 한다. 또 각각의 자금은 시설자금과 운전자금으로 구분 연계 지원될 수 있도록 한다. 2) 중앙정부는 정책자금의 지역별 배분, 지원기준의 마련, 취급 금융기관의 감독 및 평가 등의 역할을 하고, 시·군 등 지방자치단체는 현지 금융기관의 사후평가와 지역에 맞는 사업이 어떤 것인지에 대한 체계적 정보수집 및 사회간접자본 확충에 노력을 경주한다. 금융기관은 사업계획을 심사하여 자금을 지원하고 대출의 관리 및 자금의 회수를 맡는다. 또 자금지원 실적은 행정기관에 보고하여 정책금융 취급기관을 평가받는다. 3) 지역별 자금배분은 경지면적, 농가호수, 과거의 사업실적 등을 감안하여 배분하고 일정액은 중앙에 유보하였다가 자금과부족이 발생할 경우 조정하도록 한다. 재원은 품목군별 생산량, 농가경영형태, 발전목표 등을 근거로 하여 총예산을 확정하는 방식을 채택하도록 하여 예산운용의 능률을 제고시킨다. 첫째, 농특회계의 융자, 농지관리기금의 관리계정, 축발기금, 금융자금을 하나의 재원으로 통합하고 이를 기금화 한다. 특별회계와 같은 예산운용방식보다는 기금이 신축성을 가져 농가지원에 보다 효과적인 대응이 가능하기 때문이다. 둘째, 기금화보다는 금융기관의 자금을 농업부문에 투입하고 이를 이차보상하는 방식이 더 바람직하다. 재정이나 기금에서 재원을 조달할 경우 금융기관별로 먼저 자금배정이 이루어져야 하나 그 기준 마련이 어렵고, 금융기관은 자금을 배정받은 후에도 가능한 대출을 지연하는 것이 이익이 될 수 있기 때문에 불필요한 대출기피가 일어날 수 있다. 이차보상제는 이러한 문제를 해소할 수 있는 장점이 있다. 4) 대상자 선정권을 금융기관에 이관함으로써 발생하는 문제에 대한 보완조치가 필요하다. 금융기관은 정책자금 취급수수료, 대손발생 위험부담, 유동성 문제 등을 적절히 대처해야 그 기능이 살아날 수 있다. 신용제한 현상에 대해서는 대출금의 일부에 대한 신용대출한도를 지키도록 하고 취급실적과 성과에 따라 취급수수료와 유동성 지원규모를 차등화해야 한다. 또한 대손위험에 대해서는 정부가 일부분을 분담하되 금융기관이 최대의 노력을 기울일 수 있는 수준에서 위험분담(risk sharing)이 이루어져야 한다. 5) 경영컨설팅은 농가의 자금지원 뿐만 아니라 경영개선 그 자체를 위해서도 중요한 제도이다. 그러나 아직은 이 제도가 제대로 정착되지 않았고 활성화되기까지 상당한 시일이 걸릴 것으로 예상된다. 다만 우선 금융기관부터 심사부서와 별도로 경영컨설팅 전담부서를 두어 운영하는 것은 바람직하다. Agricultural policy loans that are purposed to complement the imperfection of rural financial markets have been effectively utilized as important instruments of promoting agricultural development in Korea. For the period of 1992 to 1997, the amount of mid and long-term policy loans was substantial as much as 45.1 percent of the total investments and loans provided by the central government. This implies that an efficient use of policy loan is very important for improving not only agricultural productivity but also social welfare. It is said that the agricultural policy loan system of Korea is not proper for efficient resource allocation. All policy loan schemes are designed and implemented under the responsibility of the central government. The system is too complicated to capture the whole figure, which makes it difficult not only for farmers to use but also for managerial authority to control effectively. There are so many loan schemes classified by commodities, target groups, or fields supported by policy loans. It is pointed out that this system has many problems such as inconsistency of loan condition, overlapping supports, loss of timely investments, severe rigidity of managerial process, inducement of over supply of specific products, etc. Thus, it was suggested that the operating system of agricultural policy loan should be restructured for demanders' convenience and improvement of allocation efficiency. An alternative suggestion is a system of integrated loan that is applied in advanced countries. This study is purposed to design an operational system of integrated loan at the basic level. The integrated loan is defined as one that is lent to a borrower according to his/ her investment plan without a prior restriction of uses in detail. Thus, there is no need for the government to manage such many kinds of loans classified by commodities, functions, target groups, or fields. The report consists of six chapters. After the introduction, theory and literature of agricultural policy loans were reviewed in the second chapter. In the third chapter, current policy loan system and its performance were analyzed to clarify problems and a direction of improvement is given. In fourth chapter, case studies of agricultural policy loans were made to acquire empirical lessons from both the case of Managerial Fund for Farm Enterprise in Korea and those of advanced countries including U.S.A., EU, and Japan. The fifth chapter proposed a design of an operational system of the integrated loans that included classification of policy loans, roles of government and financial institutions, loan allocation mechanism by regions, incentive and disincentive mechanism, and complimentary instruments for the operational system. The last chapter summarized the study and presented concluding remarks. The suggested idea of integrated loan system is as follows. First, current policy loans are separated into two groups in the first step, namely, integrated loans and specific target loans. The specific target loans that are provided for specific commodity, function, and field will be maintained in the same way with the current system and they include loans for income subsidy, frontier projects, supports to environmental agriculture, etc. The integrated loans are divided into two kinds of loans for farm households (Farm Integrated Loan) and farm enterprises (Farm Enterprise Loan) in the second step. In the third step, each integrated loan is divided into a short term loan for managerial costs and the mid and long term loans for equipment, facilities, machinery, etc. In the last step, the Farm Integrated Loan is divided by commodity base into three groups; that is, loans for rice, livestock, and the others. The reason for dividing commodity groups is that loan funds may be allocated excessively to a specific commodity which may result in oversupply. Second, the loan condition such as grace and repayment periods is determined according to the characteristics of projects, but same interest rates are applied to all integrated loans. The different interest rate system depending on borrowers' creditworthiness can be introduced as financial technology advances in the future. Third, in order to manage and control effectively the integrated loans, an organization belonging to the Ministry of Agriculture and Forest is needed. The fund sources divided into many categories should be integrated. The loan allocation criteria for regional distribution should be established properly by using agricultural indices such as farmland size, farm population, performance of agricultural projects in the past, etc. Fourth, an interest compensatory system for financial institutions is desirable rather than direct loans to borrower by using government funds. That is, the government should compensate for the financial institutions the interest gaps between borrowers' paying rates and lenders' receiving rates. Fifth, the financial institutions directly select borrowers suitable for the projects, while the government makes plans for loan supports and regional loan allocation, supervises and monitors the financial institutions. Any financial institution can handle agricultural policy loans if it is qualified by the government. The government makes contracts with the financial institutions to handle the policy loans, and provides them with incentive or disincentive depending on their performances. A risk sharing system between the government and the financial institutions should be properly constructed to encourage the financial institutions to make efforts at maximum level. Sixth, the government should make efforts to develop a consulting system for farm management. Consultant's advice is very important for not only farm management but also financial institutions to screen borrowers. However, this study does not provide the design of the whole system but only an idea about the basic frame of the integrated loan system. More studies, discussions, and efforts to introduce the system are needed. Furthermore, it should be noted that there are substantial arguments against applying the integrated loan system in the near future. Although we do not believe the arguments to be necessarily right, it is important to keep consensus in order to successfully introduce a new system. 농업경영종합자금제도 도입방안 연구 An Approach to Introduce an Integrated Agricultural Policy Loan System KREI 보고서 Park, Seongjae Kim, Yongtaek Hwang, Euisik