유승우 박시현 송미령 2018-11-15T07:55:40Z 2018-11-15T07:55:40Z 1998-12 R393 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14466 목 차 머리말 제1장 서론 1. 토지비축제도 논의 배경과 연구 목적 2. 연구의 방법 및 절차 제2장 산업용 토지이용 및 공급현황 1. 국토이용 현황 2. 산업용 토지이용 및 공급 현황 제3장 농촌지역 산업용 토지이용의 문제점과 토지비축데도 도입의 필요 1. 농촌지역 산업용 토지이용의 문제점 2. 토지비축제도 도입의 필요성 제4장농촌지역 산업용 토지공급을 위한 토지비축제도 1. 토지비축제도의 개요 2. 외국의 토지비축제도 3. 토지비축제도의 도입 방향 제5장 토지비축제도 도입의 현실 가능성과 과제 1. 토지비축제도 도입의 목표 2. 토지비축제도 도입의 조건 제6장 요약 및 결론 Abstract 부록 부록 1. 사례지역 유형 부록 2. 설문지 참고문헌 (1) 연구의 필요성과 목적 지난 30여년간 급격한 산업화를 거치면서 도시용 토지의 부족분은 농촌지역에서 조달되어졌고 그 과정에서 농지의 보존과 이용을 둘러싼 논의가 끊이지 않았다. 한편에서는 도시용 토지공급을 늘리기 위해 농지이용 규제를 완화해야 한다고 주장하였고, 또 다른 한편에서는 산업용지의 부족은 규제로 인한 토지공급량의 부족에서 비롯된 문제이기보다 토지가격의 문제라는 상반된 주장을 제기하였다. 이 연구는 무분별한 농지의 잠식을 방지하면서 산업용 토지를 저렴하게 공급할 수 있는 하나의 수단으로서 토지비축제도의 도입방향을 제시하고 그 현실 가능성을 검토하는 것을 목적으로 하였다. (2) 연구의 범위 및 자료 이 연구는 문헌조사와 설문조사를 통해 이루어졌다. 문헌조사에는 산업용 토지 관련 법률, 국내외 토지비축제도 관련 연구자료, 각종 통계자료, 관련 정책 검토 등이 포함되었다. 설문조사는 우편을 통한 조사와 방문을 통한 면접조사로 나누어 실시하였다. 우편조사는 운영자 혹은 공급자 측 조사로 농공단지 지정대상 농어촌 121개 시·군 지역경제과에 근무하는 행정공무원을 대상으로 하였으며, 면접조사는 수요자 측 조사로서 기업체를 대상으로 실시하였다. 주요 조사내용은 현재 추진되는 산업용지 공급정책과 토지비축제도에 대한 의견, 토지비축제도를 위한 기금조성 및 운영관리 방안 등이었다. (3) 농촌지역 산업용 토지공급 현황과 토지비축제도 도입의 필요성 현재 산업용 토지의 공급형태는 계획입지와 개별입지로 대별된다. 업체수 분포에 있어서는 83.26%가, 공장용지면적으로는 51.6%가 개별입지하고 있다. 농지나 임야 전용을 통한 공장 개별입지는 여러 가지 문제점을 초래하는 것으로 나타났다. 환경오염, 경관 파괴 그리고 농지 훼손 및 잠식 등의 문제이다. 이러한 문제점들은 계획입지의 양적·질적 문제와도 깊은 관련을 가지는 것으로 나타났다. 또한 개별공장의 입지를 집단화할 수 있는 제도적인 장치로서 최근에 도입된 [산업촉진지구]는 지구 지정에 따른 지가 상승, 기업들의 수요에 따른 지구 지정으로 우량농지 잠식 가능성이 높은 것으로 확인되었다. 따라서 우량농지를 보전하고 난개발을 방지하면서 동시에 산업용 토지수요에 원활하게 대처하기 위한 보다 탄력적인 토지공급 방안이 마련되어야 한다는 인식하에 토지비축제도 도입의 필요성은 다음과 같은 논리에 근거를 두었다. - 팽창하는 산업용 토지수요를 농지 전용을 통해 어느 정도 흡수할 수밖에 없다는 현실을 인정하더라도, 시장가격으로 반영되지 않는 농지의 가치와 기능을 고려할 때 우량농지는 철저히 보전하고 한계농지를 중심으로 산업용 토지공급이 이루어져야 한다는 점이다. - 전체 토지이용계획 틀 속에서 토지특성과 지역여건상 적합한 토지를 중심으로 계획적으로 개발·공급·이용하는 것이 합리적이고 효율적이라는 점이다. - 여건이 불리한 농촌지역 2·3차 산업 활성화를 도모하는 데는 산업용 토지의 확대가 핵심적 역할을 할 수 있다는 점이다. (4) 농촌지역 산업용 토지공급을 위한 토지비축제도의 도입 방향 토지비축제도의 요체는 장래 공공사업, 토지시장 수급조절, 계획적 토지관리 등을 위하여 국가, 지자체, 기타 공법인이 토지를 취득·비축하였다가 필요할 때 활용하는 제도이다. 제도 도입방향으로서 다음과 같은 내용이 검토되었다. 토지취득 및 관리·운영 주체가 분명해야 한다. 가장 바람직한 것은 국가와 지자체 그리고 공기업이 공동으로 사업을 추진하는 것이다. - 국가는 토지취득과 관련한 법적 근거 마련과 재원 조달을 책임지며, 지자체는 토지 취득, 개발, 임대나 분양과 같은 집행업무를 담당하되, 전문성을 확보하고 행정부담을 줄이기 위해 공기업적 성격의 "토지비축사업단"을 설치하거나 민간에 위탁관리하는 방안이 가능하다. 비축 대상토지는 국토이용관리법상 준농림지역 중 지가가 비교적 싼 유휴지 중 일부를 [농어촌산업용토지공급지구](가칭)와 같은 지구로 지정한 후 이 지구내의 토지를 취득·비축하는 것이 바람직하다. 토지취득은 현행 토지관련 법률의 테두리에서 취득 방법을 모색하는 방안과 관련법을 개정하여 취득 방법을 모색하는 방안이 있다. 토지선매제도를 도입하는 것이 보다 효과적 대안이며, 토지선매제도를 도입하는 경우 농촌지역 산업화와 농지 문제를 동시에 다룰 수 있는 개별법(농촌정비법)에 근거 규정을 마련하는 것이 바람직하다고 판단된다. 토지 취득·관리에 소요되는 재원조달을 위해 시·군 단위에 토지비축기금을 조성하는 방안을 제시하였다. 이는 정부예산에서 기금을 보조하고 지방자치단체 예산에서 일부 부담하는 방안과 중앙정부 혹은 금융기관으로부터 융자를 받아 기금을 조성하는 방안으로 나누어 검토하였다. - 보조에 의할 경우 현재 농공단지 지원의 보조율과 같은 조건이 타당하다고 판단되며, 융자에 의할 경우 정부에서 운영하는 농업관련기금이나 농특회계에서 융자해주는 방안과 한국은행에서 차입하는 방안 등이 고려되었다. 비축토지는 용도에 적합하게 개발되어야 하는데, 기존 농공단지 조성사업과 차별성을 가지면서 토지비축의 취지를 고려해서 기초적 기반시설만을 정비하는 것이 바람직한 수준이라고 판단된다. 개발된 토지는 분양 혹은 임대할 수 있는데, 선진국에서는 비용면을 중시하여 분양하는 것이 일반적이다. (5) 농촌지역 산업용 토지공급을 위한 토지비축제도 도입의 현실가능성 제도 도입의 목표 달성 가능성은 난개발 방지, 우량농지 보전, 여건불리 농촌지역 2·3차 산업 활성화라는 측면에서 접근하였다. - 토지비축제도 도입은 난개발 방지에 기여할 수 있다고 판단하였다. 산업용 토지수요를 계획된 토지내에 집단화함으로써 무분별한 개별입지로 초래되는 환경오염이나 경관파괴 등의 문제를 감소시킬 수 있고, 비축토지에 대한 공적 소유권을 바탕으로 공공의 계획수립권한을 강화시킴으로써 계획적 개발을 유도할 수 있다고 보기 때문이다. - 토지비축제도를 통한 농지보전효과는 지역에 따라 차별적인 것으로 예상되었다. 즉 산업용 토지의 절대량이 부족하기 때문에 농지전용수요가 높은 지역의 농지보전효과는 클 것이지만 저렴한 산업용 토지가 풍부함에도 불구하고 농지전용수요가 높은 지역의 농지보전효과는 잠정적이라는 것이다. - 여건불리 농촌지역 2·3차 산업 활성화 수단으로써 토지비축제도는 충분하다고 보기 어렵다. 지역별 지가와 기업입지의 상관관계를 분석한 결과에 따르면, 기업의 특정 입지 지역에 대한 선호는 ''저렴한 지가''라는 유인에 의해 다른 지역으로 전환될 가능성이 그리 높지 않은 것으로 나타났기 때문이다. 제도 시행여건의 현실성은 토지선매수제도 확립, 재원 확보 등의 측면에 주목하였다. - 사권 우선 토지관이 지배적인 현실에서 공적 토지취득 목적이 기업에게 산업용 토지를 저렴하게 공급하기 위한 것이라면 토지선매수제도의 법적·제도적 타당성 확립은 단기적으로 쉽지 않을 것이라 전망된다. - 또한 이 연구에서 추정한 바에 따르면 토지를 비축하기 위해 소요될 재원 규모는 약 3조 3천 6백억원 정도인데, 이는 대부분 지방자치단체의 수용 한계를 넘어서는 수준이기 때문에 재원 확보 측면에서도 단기적으로 이 제도를 시행하기에는 무리가 따를 것으로 전망된다. 하지만 제도 도입의 필요로서 논의된 우량농지 보전, 계획적 개발, 여건불리 농촌지역 2·3차 산업 활성화 등의 당위성에 대한 공감대가 형성된다면, 장기적으로는 법적·제도적 타당성을 확보하는 것이 충분히 가능하며 여러 경로를 통해서 재원이 확보될 가능성은 있다고 본다. Conservation Fund는 그 가능성을 보여주는 모범적 사례의 하나이다. The objective of this study is to find ways to introduce the land banking program and determine its practicability as a method of cheap supply to the industrial land by simultaneously containing indiscreet encroachment on the agricultural land. For the objective, it discusses about such issues as: the identification of the problems of the current industrial land supply, the necessity for the land banking program, and the directions and conditions for the introduction of the program. The previous studies on the industrial land supply, related statistics, and survey results administered to the public officials and corporations in rural areas have provided empirical data for the study. The study has found that the followings are required for the successful introduction of the land banking program. First, it should be clear as to who will take the prime responsibility for the land acquisition, management, and routine work. The most desirable system will be the joint participation by the central and local governments, and the public corporations. Second, it is recommended that the land to be incorporated into the land bank be found among the idle lands belonging to the semi-agricultural-and-forest areas, after designating those areas as "the Land Supply Area for Rural Industry". Third, the most important thing of all is how to acquire the lands. As the current legal system does not make it easy to do so, it is thought to be desirable to begin the "Land Preemption Program" through inserting a provision on it in the "Rural Area Improvement Act". The Land Preemption Program is widely used in other countries as an intermediary form between land expropriation and land trade. According to the Program, the land owner who has the land in the planned area, is to notify of the intention to sell the land to the government, and after a certain period of time, the state or public agency has priority over other parties to purchase the land. Fourth, it is necessary to secure stable sources of fund to be used to purchase the land. This study suggests that it is desirable for the city or county governments to formulate the "Land Banking Fund" which will be subsidized by the central government or financial institutions. Last, the lands in the program need to be sold in lots rather than to be rented to those in need. In order to check the practicability of the program, the study has considered two aspects: First is as to whether the program is likely to attain the objective, and second aspect is whether the given condition permits the program. With regard to the first aspect, it is determined that the program will be contributory to the prevention of the unplanned development, as far as the lands are fully controlled by the government. Second, it has many potentials to contain the demands to use the land for other purposes than agriculture. Last, to use the lands in the areas with disadvantageous conditions for vitalizing their secondary and tertiary industries is not a good idea as the industry will not always be induced to those areas because of the low land prices. The next question is about the legal and institutional conditions that need to exist to back up the practical application of the land banking program and the land preemptive purchase in reality. First all, it is not likely to be easy for the program to get legal and institutional legitimacy, because it has the objective to provide the lands for the private industries. Furthermore, it is estimated that the fund will require 3,360 billion won in total, which in most cases heavily exceeds the capacity of the local governments. If, however, there exists an agreement on the necessity of the conservation of good agricultural lands, planned development, and the revitalization of the secondary and tertiary industries in the areas with disadvantageous conditions, as discussed above, then it is believed that the fund can be raised eventually. The "Conservation Fund" is an example. It cannot be overemphasized that, in order to introduce a new program, one must check the coherence and consistency among diverse objectives and methods. There may exist a need to perform a pilot project to realistically check its practicability. This study, in this context, has tried to consider the issues: the necessity of the land banking program, the legal arrangement for its introduction, fund-raising, man-power, organizational structure, and so on. An ethical question arises, however, with regard to the study, and that is; can it be justified to purchase agricultural lands with cheap prices and provide them to the industries? The question is beyond the capacity of the current study. 농촌지역 토지비축제도 도입에 관한 연구 An Approach to the Land Banking Program in Rural Areas : with a Special Reference to the Supply of Industrial Land KREI 보고서 Ryu, Seungwoo Park, Sihyun Song, Miryung