박성재 김용택 황의식 2018-11-15T07:55:47Z 2018-11-15T07:55:47Z 1999-12 R405 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14477 차 례 머리말 제 1장 서론 1. 문제 제기 2. 농가부채문제의 쟁점 3. 연구목적 및 범위 4. 연구방법 및 자료 제2장 농가부채 현황과 문제점 1. 농가부채 실태 2. 농가파산과 연대보증인 피해 3. 부채문제 유형과 정채과제 : 경영위기 농가 사례 제3장 농가부채문제의 진단 1. 농가부채 누증의 원인 2. 농가부채 상환능력 제4장 국가별 농가부채문제의 대응과 교훈 1. 한국 2. 미국 3. 일본 4. 각국의 사례의 시사점 제5장 중장기 농가부채 대책방향 1. 농가부채대책의 필요성과 기본방향 2. 농가 경영안정화 지원시스템 구축 3. 농가 경영재건제도의 도입 : 워크아웃(Workout)시스템 도입 4. 농가자산 및 농업대출채권의 유동화 촉진 5. 보증인 제도 개선방안 : 농가 신용능력 제고 제6장 요약 및 결론 Abstract 참고문헌 이 연구는 지금까지 농가부채 문제에 대한 정책적 대응이 적절한 것이었는가에 대한 의문에서부터 출발하였다. 부채대책은 대개 문제제기에서 추진까지 장시간 논쟁으로 일관하다 마지막에 여론과 정치적 변수에 의해 결정되었다. 경제적 합리성과 사회적 정당성에 대한 많은 의문이 제기되었다. 이 연구의 목적은 경영위기 농가에 대한 금융지원의 효율성을 제고하도록 다양한 프로그램을 개발 지원하는 상시적인 시스템의 구축방향을 모색하는 데 두었다. 이를 위해 첫째, 부채실태 분석을 통해 현재의 농가부채 문제를 어떠한 시각에서 볼 것인지 검토하였다. 둘째, 부채문제의 진단을 위해서 부채의 원인과 상환능력을 분석하였다. 셋째, 부채문제에 대한 효과적인 대응방안을 찾기 위해 과거의 부채대책과 외국의 사례를 검토하였다. 넷째, 경영위기에 처한 농가를 즉시 찾아 지원할 수 있는 상시적인 지원시스템의 구축방안을 모색하였다. 연구자료는 농림부와 통계청의 [농가경제통계]의 2차 자료, 1997∼98년의 농가경제 표본 농가의 기초자료, 현지조사 자료, 지역농협에 대한 우편조사 자료 등을 활용하였다. 농가부채 실태를 보면 농가 유형, 농업 성격에 따라 다양한 모습을 보이고 있다. 첫째, 농가부채의 증가속도가 지나치게 빠르다. 최근의 경제위기 상황을 감안하더라도 다른 농가경제 지표에 비해 그 속도는 과거보다 매우 빨랐다. 둘째, 부채의 누적은 모든 농가가 비슷한 속도로 누적되는 것이 아니라 대농층을 중심으로 더 빨리 누적되고 있고, 고액부채농가의 수가 늘고 있다. 셋째, 부채는 주로 생산투자를 위한 목적으로 차입한 것으로 나타나지만 최근에는 부채를 갚기 위해 차입하는 부채가 많아지고 있다. 넷째, 농·축협과 같은 농업금융기관이 아닌 금융기관으로부터의 차입이 증가하고 있다. 다섯째, 영농규모가 큰 농가, 축산·화훼·특작 농가들이 부채가 크고 증가 속도도 빠르다. 농가부채문제에서 심각한 또 다른 문제의 하나는 연대보증관계이다. 농가들이 연대보증으로 서로 얽혀 있어 한 농가의 파산은 연쇄적인 농가의 경영위기를 초래할 수 있기 때문이다. 1999년 4월말 현재 농업금융기관이 농가에 대출한 자금 중 43.7%(12조 2천억원)가 연대보증 대출이었다. 연대보증 피해 사례는 IMF 사태의 충격이 본격적으로 나타나는 1998년부터 현재화되었다. 농가의 부채상환능력은 장기적인 관점에서 보면 크게 염려하기는 아직 이르다. 대부분의 농가가 자산에 대비한 부채규모가 크지 않기 때문이다. 그러나 현재 농가의 부채문제는 대부분은 상환 도래하는 부채를 갚을 수 없는 단기지급능력의 문제이고, 일부 고액부채 농가는 자산매각 등을 통해 원금을 삭감하지 않고는 정상적인 경영상태로 돌아오기 어려운 실정인 것으로 판단된다. 단기지급능력만이 문제가 되는 경우는 소득수준은 낮으나 부채비율은 높지 않은 농가이다. 부채원금을 줄이지 않고는 회복이 곤란한 고액부채 농가들은 대체로 과잉투자 또는 무리한 차입자본에 의한 투자형이다. 일부 사례 농가는 소득에 비해 높은 교육비 부담이 문제인 농가도 있다. 이 연구에서는 현금흐름분석에서 사용하는 식을 원용하여 단기지급능력지표를 사용하여 분석하였다. 단기지급능력 = 농가경제잉여 + 감가상각액 - 부채원금상환액 이 지표로 농가경제 시계열자료를 분석한 결과 지금까지 부채문제가 되었던 시기 및 그 정도를 거의 일관되게 설명할 수 있었다. 즉 1975년 이후 1980년까지는 전국 평균 농가를 기준으로 할 때 단기지급능력은 플러스였으나 1981년부터 마이너스 상태에 돌입하여 1986년까지 마이너스 규모가 커진다. 이 시기는 1980년대 전반기의 부채문제가 심화되던 시기와 일치한다. 1987년 3월 농가부채경감대책이 실시된 이후 단기지급능력은 서서히 회복되어 1990년 들어 플러스 상태로 반전하여 1995년까지는 상당한 규모의 플러스 값을 갖는다. 그러나 1996년에 다시 제로 값에 가까워지고 1997년에 마이너스로 내려간 다음 1998년에 약 3백만원 정도의 마이너스 값을 보인다. 농가의 부채상환능력을 단기지급능력 관점에서 횡단분석한 결과 1998년에는 겨우 50.1%만이 소득으로 무리 없이 부채를 상환할 수 있었던 것으로 나타났다. 또 전체 농가 중에서 소득으로 가계비마저 충당하지 못한 농가가 40.2%나 되었다. 반면에 IMF 사태의 충격이 부분적으로 가해진 1997년에는 소득으로 가계비를 충당하지 못한 농가는 26.2%였다. 농가부채문제에 대한 중장기적인 대책은 문제의 ''조기발견과 대응''이라는 전략으로 나가야 한다. 부채문제는 그 요인이 외부의 충격에 의한 것이라 하더라도 경영책임과 완전히 분리해서 생각할 수 없기 때문에 지원만으로 해결할 수는 없다. 지원정책이 자칫 잘못 운용되면 농가의 도덕적 해이만 초래하여 건실한 농가에게도 악영향을 미칠 수 있다. 중장기 부채대책 방향으로 농가경영안정화 지원시스템 구축, 농가경영재건제도(Workout system) 도입, 농가자산 및 농업대출 채권의 유동화 촉진제도 도입, 연대보증인제도 개선의 다섯가지 측면을 제시하였다. 농가경영안정화 지원시스템은 농가경영 상태의 모니터링, 농가를 지원할 수단으로서 자금과 프로그램, 지원타당성 있는 농가를 선별하는 심사기구와 전체적인 시스템의 감독기구로 구성된다. 농가 지원을 상시적으로 하기 위해서는 안정적인 재원이 필요하다. 정부는 ''농가경영안정화자금(가칭)''을 재정에서 마련하여 관리해야 할 것이다. 농가지원 프로그램의 개발과 지원농가의 사후관리 등은 농가실정을 가장 잘 아는 협동조합이 담당하는 것이 바람직할 것이다. 농협중앙회에 농가경영안정지원기구를 설치하고, 일선 회원조합과 긴밀한 연계하에 적절한 프로그램을 개발하는 것을 생각할 수 있다. 협동조합은 이 과정을 통해서 조합원에 대한 지도금융 서비스를 실현할 수 있을 것이다. 경영위기에 처한 농가를 효과적으로 지원하면서도 도덕적 해이의 방지를 위해 농가경영재건제도(Workout system)를 도입하여야 한다. 지원대상은 일정규모 이상인 농가로 하되, 이해 당사자가 책임소재에 따라 일정부분을 책임진다는 전제 하에 부채구조 조정 및 자금지원으로 농가를 회생시키는 방안이다. 여기에 지원되는 자금은 경영안정화자금에서 담당하며, 워크아웃 대상의 심사와 적용할 지원프로그램의 결정은 독립적인 기구인 ''경영위기 농가 구제심사기구''가 맡도록 한다. 농가자산 유동화 촉진제도는 경영개선을 위한 농가의 자산매각을 원활히 지원하여 자원이용의 효율성을 제고시키자는 것이다. 이를 위해 농업기반공사의 농지매매사업과 연계하여 경영위기에 처한 농가의 농지를 매입하거나 매매알선 기능을 하도록 한다. 농업경영체의 부실화로 방치되어 있는 농용시설을 활용하는 임대차 중개 및 자금지원 기능, 보조금 지원사업으로 설치한 시설물의 매각허용, 농지구입자금으로 구입한 농지의 매매허용기간 조정 등이 이루어질 필요가 있다. 마지막으로 연대보증인제도의 개선과 농가 신용력 제고 방안을 적극 검토하여야 한다. 농가의 경우는 생산자금 투입이 계속되어야 하고, 새로운 기술과 시설현대화 투자가 불가피하게 이루어질 때 연대보증대출이 없어진다면 신규자금 차입이 곤란해질 수 있다. 연대보증을 대체할 수 있는 대안은 농신보의 보증한도 확대이며, 그러면서도 농신보가 손실을 최소화하기 위해서는 신용평가에 전문기관으로서 다시 태어나야 한다. 농신보의 독립기관화는 이러한 차원에서 적극 검토되어야 한다. 또한 농가의 담보능력을 제고하기 위해 농신보가 보증금액의 일정비율을 담보로 잡고 연대보증인을 면제하여 주는 부분담보보증제도의 도입이 검토되어야 한다. The objective of this study is to suggest policy direction to solve the problem of farm household debt in Korea. The Korean government has struggled against the problem of farm household debt which has steadily increased since the 1980s. From 1987 to 1999, 4 policy measures of debt problems had been implemented. However, no one believes the problem was solved. All measures used the method of suspending repayments of debts, lowering interest rates for the farm households having debts. The measures used to be implemented under the press of public opinion and political issues rather than economic rationality. This study was prompted by a question as to whether the way of debt measures in the past was proper. This study focuses on design of a new supporting system for the farms under a credit crisis. The system will find the farm household suffering from heavy burden of debts at once and provide an appropriate program for the farm households to recover. For the purpose, the situation of farm household debt was analyzed firstly. Second, the causes and repayment capability of farm household debts were analyzed. Third, the cases of debt measurements including Korea, U.S.A. and Japan were comparatively evaluated in order to get suggestion for the policy direction. Fourth, a supporting system for the financial crisis farms was designed. This study used mainly the Farm Household Economy Survey data of Korea National Statistical Office. The analysis of farm household economy trend depended on the time series data of 1980∼1998. The repayment capability analysis used the cross section data of 1997∼1998 whose sample size is about 3,000 farm households. In addition, we conducted field surveys for farm household with heavy burden of debts and agricultural cooperatives that are main financial institutions of rural areas. The debt problems are very different across farm households in the sense of debt size, cropping types, farming scale, etc. At the average level, the farm household debt has been rapidly and steadily increased since 1980. Thus, the debt ratios to income and financial assets rose very fast, which implies weakening of repayment capability. In the process, the debt shares of debt for repayment has increased, while those of debts for investments and consumption have decreased. The increasing rate of debts are very different across farm households. The trend of debt distribution shows a bipolar type that both the shares of farms with both small and large size debts have increased recently. The farms having large debt are big farms, livestock farming, horticulture, and younger farmers. In contrast, the farm households with small debts are more dependent on non-farm income, old age farmers, and small farms. The borrowing sources have also changed as rural financial markets become more competitive. In the past, the market shares of agricultural cooperatives grew, while credit unions and commercial banks have increased their market shares recently. The cosigner relationship between farm households is another factor threatening the stability of farm household economy. In rural areas, farmers used to exchange cosigner with neighbors of village, which may cause a domino effect of bankruptcy. The outstanding loans that cosigners guaranteed are 44% of the total loans provided by the agricultural financial institutions in 1998. The shock of financial crisis from the end of 1997 to 1998 seriously affected many farms to become unstable or bankrupt. The case of some counties shows that the bankrupt farms during 1998∼1999 became three times as many as that of 1997. Many farms as cosigners have to repay the debts of bankrupt farms that are usually one or three times of the total income. The debt ratio was about 8 percent at the average, so there need not be any concerns about the long run repayment capability of farmers. However, many farmers suffer from the shortage of cash flow in the short run because of low level income. If this situation continues, they will eventually be bankrupt in the long-run. In other words, cash flow shortage is a starting point of farm failure. This study develop a new liquidity index as following. LINDEX = farm household economy surplus + depreciation - repayments of mid and long run debts. The farm household economy surplus is equivalent to net saving. The repayments exclude interests paid because they were already counted in the managing costs. The index explained nicely the farm household economy situation in the past. This shows that the recent situation is very close to that of the mid 1980 when the debt problem became a hot issue. The repayment capability of 1998 in the sense of liquidity is much weaker than that of 1997. The farm households having income less than expenditures were 40 percent of the total farm households in 1998, while it was 26 percent in 1997. Furthermore, 50 percent of farm households suffered from the shortage of cash flow in 1998. As the debt size increases, the liquidity problem became worse. Among the farms with the debts less than 10 hundred million won, the farms with liquidity shortage was 43 percent, but 77 percent in the class of the farms having debts more than 10 thousand million won. On the other hand, the farms with the debts less than 1 thousand million won was 52 percent, the largest share among the total farm households. This phenomenon implies that the debt measurement focusing on lessening financial burden is not enough to stabilize farm household economy. The policy direction for the farm household debt problem should be 'finding at once and solving on time', that is, the supporting program for farms with financial crisis should be immediately and appropriately applied. Although the debt problem may be caused by external factors such as business cycle or disaster, it is not to separate manager's responsibility from the external factors. Thus, the problem cannot be solved by only the financial supports. If policy supports are overused, moral hazard may seriously affect sound farms. This study suggested a financial supporting system as the mid and long term policy direction for the problem of farm household debts. The system consists of supervisory, monitoring, evaluation of financial situation, fund, and supporting programs. The supervisory authority has responsibility for operation of the whole system. It can be an independent institute or an affiliate of the Financial Supervisory Service. The agricultural cooperatives as agricultural financial institutions, the local governments, and the responsible offices of Ministry of Agriculture and Forestry related to farm household economy should be responsible for monitoring the financial situation of farm household economy. The monitoring institutions should check fund flow of the agricultural sector on macro level, monitor farm financial structure on micro level, find out the farms with financial crisis, and recommend the farms to the evaluation organization. The organization of financial evaluation should conduct examination of financial situation of the farm households, select farms among the farms recommended by the monitoring institutions or those who applied themselves, that should be financially supported by this program and recommend the programs for the farms. This organization must specialize in screening the farm households to be supported and be independent from the interest groups such as lenders and borrowers. A farmer may apply for the supporting program by submitting the restructuring plan to the organization. If it is not desirable to establish a new institution, the Credit Guarantee Fund for Farmers, Forestry, and Fishers (CGFF) is appropriate for the function. However, the problem is that the CGFF does not have the capability of screening the farms. Thus, the necessary task would be enhance the capability of screening and to make the CGFF independent from the National Agricultural Cooperatives Federation. The government will make a special fund for restructure of farms in 2000. The fund can be utilized for the purpose of the financial supporting system. The system should prepare many kinds of flexible programs appropriate for the situations of farms such as suspension of repayments, buy down interests, restructuring financial structure, etc. For the large scale farms, a kind of work-out system may be useful. A second market for liquidation of both the financial institutions' assets and the farmers' fixed assets. Lastly, a policy alternative for reducing credit rationing should be prepared as the loans by cosigners' backup will be regulated from 2000. Since the farm households do not have enough collaterals to borrow credit, the credit guarantee will be actively utilized. 중장기 농가부채대책 방향 Policy Direction for Farm Household Debt Problems KREI 보고서 Park, Seongjae Kim, Yongtaek Hwang, Euisik