임정빈 이재옥 어명근 2018-11-15T07:56:01Z 2018-11-15T07:56:01Z 2000-12 R422 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14494 새로운 WTO 농업협상에서 주요 쟁점의 하나로 부각되고 있는 국제적 시장접근 관리방식을 비교 분석하고, 시장접근물량 확대가 우리 농업에 미칠 영향 및 시사점을 도출하였다. 또한 이 책에서는 UR 이후 우리나라 주요 농산물의 수입관리제도의 현황과 문제점을 조사 및 분석, 개선방향을 제시하였다. 목 차 제 1 장 서 론 1. 연구의 배경과 목적 2. 연구범위와 방법 제 2 장 관세할당제(TRQ)의 개념과 경제적 효과 1. 관세할당제(TRQ)의 이론적 개념 2. 관세할당제의 경제적 효과 3. 시장접근물량 확대의 국내 영향 분석 제 3 장 수입관리방식의 국제비교 1. 국제적 시장접근물량 수입관리 운영현황 2. 국제적 시장접근 이행률 비교 3. 시장접근물량 수입과 부가조건 요구 현황 4. 국제적 수입물량관리와 관련된 정책적 함축성 제 4 장 우리 나라 농산물 수입관리제도의 현황과 문제점 1. UR이후 우리 나라 수입관리제도의 변화 2. 시장접근물량의 수입관리 현홍 및 실적 3. 현행 수입관리 제도의 문제점 4. 수입관리 방식별 장단점 비교 5. 차기 협상에서 수입관리방식의 쟁점 및 논의 동향 제 5 장 우리 나라 농산물 수입관리제도의 개선 방향 1. 수입관리제도 개선의 기본 전제 2. 수입관리의 개선방향 제 6 장 요약 및 결론 1. 요 약 2. 결 론 Abstract 요약 1. 연구의 필요성과 목적 금년부터 시작된 농산물 협상에서 농산물 수출국들은 우선적으로 시장접근물량의 대폭 확대를 강력히 주장할 것으로 예상된다. 왜냐 하면 시장접근물량의 확대는 수출국들에게 효과적인 시장접근 기회의 확보를 가져다 줄 뿐만 아니라 실질적인 관세 인하효과도 동시에 가져다 줄 것으로 판단하고 있기 때문이다. 따라서 이 연구는 새로운 협상이 출범하는 현 시점에서 우선 차기 WTO 농업협상에서 주요 쟁점의 하나로 부각되고 있는 관세할당제에 대한 이론적 검토와 시장접근물량 확대가 우리농업에 미칠 영향 및 시사점을 살펴보고자 한다. 그 다음에 WTO 출범 이후 국제적 시장접근 관리방식을 비교 분석한 후 UR 이후 우리 나라 주요 농산물의 수입관리제도의 현황과 문제점을 조사 및 분석하여 개선방향을 제시하고자 한다. 2. 연구의 범위와 방법 지금까지 한국 농업에서 중요한 위치를 차지하는 주요 품목들은 국영무역이나 생산자단체를 통한 지정기관 관리방식이나 수입권 공매제도를 이용해 왔기 때문에 이 연구에서는 우선 이들 중요 품목에 대한 수입물량관리제도를 중심으로 논의를 전개한다. UR 이후 국제적 수입관리방식 운영상황 검토를 위해 이 연구에서는 주로 1997년부터 진행된 농업위원회의 "분석 및 정보교환" 작업 과정에서 각국이 제출한 제안서와 토론자료, 그리고 WTO 사무국이 배포한 배경문서 및 금년 초부터 농업위원회에 제출된 각국의 협상제안서(Modality)를 수집하고 분석하였다. 또한 각종 국제 심포지엄, 외국정부(USDA 등), 국제기구(OECD 등)에서 발행한 자료도 검토하였다. 또한 시장접근물량 확대에 따른 국내농업에 대한 파급효과 추정에서는 선행연구의 수급탄성치에 관한 추정치를 사용했으며, 경제 이론적 논리를 활용한 분야별 실증분석을 통해 적용 가능한 시나리오별(혹은 품목별) 경제적 효과 및 후생영향 분석을 시도하였다. 3. 관세할당제(TRQ)의 개념과 경제적 효과 지난 UR 농업협상의 주요한 합의는 농산물 수입국들 뿐만 아니라 수출국에서도 광범위하게 사용되어오던 모든 비관세장벽 철폐를 통한 관세로의 전환과 단계적 감축에 관한 것이다. 특히, 비관세장벽을 관세로 전환시에 일종의 이중관세제도인 관세할당제(Tariff rate quotas：TRQ) 방식을 통해 양허된 시장접근물량에 대해서는 낮은 관세를 부과하고, 이를 초과하는 물량에 대해서는 높은 관세를 부과할 수 있도록 했다. 이러한 UR 농산물 협정에 의해 합의된 관세할당제도는 비관세장벽의 관세화 전환 과정에서 발생 가능한 무역왜곡 효과를 방지하고 수출국들에 현행 혹은 최소한의 시장접근기회를 보장함과 동시에 비관세장벽의 관세화 과정에서 야기되는 과도한 수입증가로 인한 생산자 소득감소와 같이 수입국에 미치는 부정적 영향을 줄이기 위한 방편으로 생긴 수출입국간 타협의 산물이라 볼 수 있다. 비관세장벽의 관세화의 결과로 새롭게 대두된 관세할당제는 엄밀한 의미에서 수입국으로의 교역량유입에 제한을 두지 않기 때문에 수량제한조치는 아니나 시장접근물량을 초과하는 양에 부과되는 고율 관세가 수입금지적으로 높은 경우에는 사실상 전통적 수입 쿼터제도와 동일한 효과를 발휘한다. 따라서 국내외 가격차가 설정된 고율 관세보다 큰 경우에만 실질적으로 관세할당제는 수량제한적 수입 쿼터제와 상이할 것이다. 4. 국제적 수입관리방식 비교분석 WTO 협정 타결 이후 농산물 교역 부문의 수입관리제도의 중요 요소로 등장한 것이 비관세장벽의 관세화 과정에서 등장한 시장접근물량에 대한 다양한 수입관리방식의 출현이다. 시장접근물량관리방식의 선택은 국내외 가격차에 해당하는 수입차액을 누구에게 할당하는냐는 기본적으로 정치경제학적 수입권 배분의 문제이다. 전 세계적으로 볼 때, 관세할당제는 1996년 기준으로 총 1278품목에 대해 운영되고 있으나 사실상 이들 중 약 51%에 해당하는 646개 품목은 관세할당제가 아닌 단일 관세의 적용만으로 수입이 허용되고 있다. 특히 관세만으로 수입이 허용된 품목의 대부분은 낮은 시장접근세율이 적용되고 있다. 따라서 WTO 회원국들에 의해 실제적 의미에서 관세할당제가 운영되고 있는 품목은 632개 품목이다. 물론 각국의 이행계획서상에 관세할당제 사용의 권리를 보유한 품목은 비록 현재 이 제도를 활용하고 있지 않더라도 언제든지 각국의 의지에 따라 이중관세제도인 관세할당제로의 전환이 가능하다. 한편 각 회원국의 시장접근물량 배분방식은 주로 단일관세적용(Applied tariff), 수입허가제(License on demand), 선착순(First-come First-served), 공매(Auction) 등의 순으로 사용되고 있다. 5. 우리 나라 농산물 수입관리제도의 현황 및 문제점 우리 나라 농림산물에 대한 수입관리제도의 전반적인 골격은 UR 농산물 협상 결과에 따라 새롭게 확정되었다. UR 협상결과 각국이 수입제한해 오던 품목은 관세화 방식으로 수입개방하되, 기준연도의 현행 수입량 혹은 국내소비의 최소 3%에 해당하는 물량에 대해서는 낮은 관세로 수입기회를 보장키로 하였다. 이에 따라 우리 나라는 국별 농산물 이행계획서를 통해 쌀, 보리, 고추, 마늘, 쇠고기 등 67개 품목군의 시장접근물량(CMA/MMA)을 제시한 바 있다. 이러한 시장접근물량은 국내외 가격차에 상응한 수준에서 양허한 고율 관세(관세상당치)나 상한설정관세에 비해 현저히 낮은 세율이 적용되기 때문에 이중가격의 형성과 막대한 수입차익이 발생하게 된다. 특히 국내외 가격차가 큰 품목들의 급격한 유입에 따른 국내시장의 혼란을 최소화하고 UR 협정의 원만한 이행을 위해 시장접근량에 대한 특별한 관리가 요구되었다. 이에 우리 나라는 시장접근 물량의 효율적 관리를 위해 WTO 협정내용과 품목별 특성을 종합적으로 고려하여 시장접근 물량이 있는 품목을 지정기관 배정방식(국영무역 혹은 생산자단체), 수입권공매, 및 실수요자 추천방식으로 구분하여 관리해 오고 있다. 한편 우리 나라의 현행 수입관리제도는 UR 이후 수입개방으로 인한 생산자 보호 및 수입차액의 농업 투자재원으로의 활용이라는 측면에서 어느 정도 성과가 있던 것으로 판단되나 종종 수입관리 해당 품목의 유사품/대체품/가공품이 이미 낮은 세율로 개방되어 있어 수입관리 정책의 목적 달성에 어려움이 있다. 예를 들어 관세상당치나 이에 준하는 높은 관세로 양허한 품목에 대해서 다른 성분과 혼합하여 HS세번을 달리하는 우회적인 방법으로 높은 관세를 회피하여 수입이 급증하는 품목이 나타나고 있는데 수입이 급증하여 SSG가 발동된 바 있는 모조분유와 최근 중국으로부터 수입이 급증하고 있는 냉동마늘이 대표적인 예라 할 수 있다. 이외에도 민간 농산물 수입업자들의 저가 수입 신고와 이를 통한 부당 이득획득 경향이 만연하고 있어 실효적인 수입관리에 어려움을 겪고 있는 실정이다. 6. 우리 나라 농산물 수입관리제도의 개선방향 우리 나라의 현행 수입관리제도를 개선함에 있어 국내 생산자소득 및 가격 안정성을 해치지 않는다는 전제하에서 우선 고려해야 할 점은 무역상대국과 국내 공정거래 위원 등이 주장하는 시장지향적 수입관리방식의 채택 등 수입관리방식의 효율성에 관한 것이다. 그러나 수입관리 방식의 선택은 효율성 기준에만 의존할 수 없으며, 비록 효율성이 저하되더라도 수입차익의 배분에 따른 형평성문제도 고려해야 한다. 또한 국내가격이 불안정하고 수급조절이 필요한 품목은 지정기관에 의한 독점수입과 적절한 가격안정화 대책도 요구된다. 국내 수급관리 가격안정을 위해 운영되고 있는 국영무역 제도는 비록 경제적 효율성은 상대적으로 떨어질 수 있을 지라도 이러한 차원에서 매우 중요하다고 할 수 있다. 또한 마지막으로 수입관리 방식은 수입품의 특성(동질성 여부), 수출입업자의 수, 계절적인 무역의 흐름과 국내수급 등 각 품목의 고유한 특성을 고려해서 효과적인 수입관리 방식을 선택해야 할 것이다. 1. Statement of the Problem and Objectives of the Study Agricultural exporting countries are expected to insist further increase of present level of market access quantity in the new negotiation on agriculture. Expanding market access will be in the center of the negotiation. However, the sharp increase in market access could seriously have negative effects on Korean agriculture. In this study, we review theoretically the Tariff Rate Quota (hereinafter referred to as TRQ) regime and investigate the economic impact and policy implications of expanding market access in major products. Also the study examines the current situation of international administration method on market access quantity, and searches for the policy direction of Korean administration methods on market access quantity. 2. Scopes and Methods of the Study The TRQ system emerged from the UR agreement on agriculture as a new policy mechanism that ensures both tariffication and market access. In Korea, most of the domestically sensitive products are subject to the TRQ administration, particularly such as state trading and auction. Accordingly the study focuses on the products in state trading and auction among various adminstration methods. For the study of the market access administrative methods, we firstly employ available data and background papers distributed by WTO secretariat, and member countries' proposals. Of course the literatures on tariff quotas which are primarily provided by international symposium and international agencies such as USDA and OECD are used to perform the economic analysis of TRQ regime. 3. Concepts and Economic Effects of Tariff Rate Quota TRQ is a trade protection mechanism which incorporates elements of both tariffs and quotas. Basically a tariff quota system is a two-tiered tariff. Under this system, the imports up to some fixed quantity are subject to a low tariff. Imports above the fixed quantity are charged a higher tariff. For TRQ established under the country schedule at the end of UR Agreement on Agriculture, the agreed fixed quantity corresponds to market access commitment. From a theoretical point of view, tariff quota is not quantitative restriction as import quota because it does not limit the quantity that may be imported. One may always import by paying the over-quota tariff. This opportunity is not available under a general quota. However, if the over-quota tariff is prohibitive under normal market conditions it will yield exactly the same import volume as a traditional quota. The only condition that would cause a tariff quota to result in a different volume of trade than a standard quota is if the difference between the domestic price and the international price exceeds the over-quota tariff. The effects of a tariff quota on trade depends on the excess demand for imports. However, the opportunity to import within the tariff quota and sell on the domestic market is generally a chance to gain a riskless profit. This rent is equal to the difference between the domestic price and the world price with the in-quota tariff if the quality of goods which are produced in both domestic and exporting country is the same. Tariff quota administration concerns how the right to import at the in-quota tariff are distributed. The way these rights are distributed can affect both the volume and distribution of trade as well as the distribution of quota rents. The choice of the method of tariff quota administration is a political decision, in other words, many competing interests could claim entitlement to quota rents. Governments might choose which administrative method to employ for each product. 4. International Comparison of Market Access Adminstration Tariff quota administration is basically a rationing problem. There are many ways to ration the market access quantity. The World Trade Organization identifies seven principal methods of TRQ administration. Member countries have been notifying WTO how the tariff quotas listed in their country schedules are being administerd. Of the 1278 notified tariff quotas in 1996, over half were not enforced and allowed at the low in-quota tariff. However, the high over-quota tariff can be reapplied and reserved by member countries. Of the 632 TRQs that were enforced, almost half were administrated by license on demand. The WTO secretariat reports the fill rates of notified TRQs. Quota fill rates are significantly higher for historical allocation and state trading than auction and applied tariff only. This is the opposite of what the economic theory generally says. Fill rates reflect factors determining a government's choice of method as well as the intrinsic properties of the administrative method employed and the commodity market conditions during the period of observation. However it is actually difficult to identify and separate these factors. 5. Situations and Problems of Agricultural Import Administration According to the TRQ system created by the WTO agreement on agriculture, Korea notified the WTO of the application of tariff rate quotas for 67 agricultural commodities. Now the number of products has been reduced to 64 commodities. Main commodities protected by this system are grains, vegetables, fruits, oils and silk, etc. Particularly the Korean government utilizes a wide variety of institutional mechanisms for stabilizing the domestic market from drastic increase in imports. However some domestic commodities' producers were injured by the sharp increase in imports of some items which took place through circumventive methods of evading high tariffs by mixing other ingredient or simple processed procedure. Representative examples are the excessive import of blend milk powder and the sharp increase in imports of frozen garlic. From the result of UR negotiation, the tariff level of agricultural commodity is generally lower for more processed commodities than raw products. This is a serious problem in terms of import administration in Korean agricultural sector. 6. Direction of Administration Methods on Agricultural Market Access Considering the direction of import administration and judging good tariff quota adminstration, the important criteria are both efficiency and equity. Market oriented method such as auction is the better method rather than discretionary methods such as state trading in terms of efficiency. However state trading and producer groups might be the better choice than market oriented methods in the context of equity. State trading which could effectively control the domestic supply and demand in order to stabilize the market plays a vital role even though economic efficiency is relatively less than market oriented methods. The choice of administrative method on TRQs should be based on the characteristics of commodity such as domestic supply and demand conditions, homogeneity between local goods and imported goods, the number of importing and exporting agencies, and the possibility of trade debate with interesting parties, etc. 우리 나라 농산물 시장접근물량 관리방식의 개선방향 Improving Direction of Administration Methods on Agricultural Market Access KREI 보고서 Lim, Jeongbin Eor, Myongkeun