김병률 이철현 안병일 김성용 2018-11-15T07:56:04Z 2018-11-15T07:56:04Z 2001-12 R426 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14498 제 1 장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 2. 선행연구 검토 3. 연구범위 및 분석방법 제 2 장 농산물 시장개방의 수급 및 가격 영향 분석 1. 시장개방과 국내 농산물가격의 관계 2. 주요 품목의 가격 불안정성 분석 제 3 장 농산물 수급 및 가격정책 추진과 정책평가 1. 수급 및 가격정책의 유형과 시장개방 영향 2. 수급 및 가격정책 추진현황 3. 수급 및 가격정책의 평가 제 4 장 WTO 체제 하 외국의 농산물 수급 및 가격정책 변화 1. WTO 체제 하 외국의 농산물 수급 및 가격정책 변화와 시사점 2. 주요국의 농산물 수급 및 가격정책 제 5 장 WTO 체제 하의 농산물 수급 및 가격정책 방향 1. WTO 규범하의 수급 및 가격정책 방향 2. WTO 체제 하의 수급 및 가격정책 방향 3. 주요 품목별 수급 및 가격정책 방향 제 6 장 요약 및 결론 Abstract 부록 부록 1. 주요 채소, 과일의 연평균 가격변화 부록 2. 양념채소의 생산 및 수요함수 추정 부록 3. 양파, 마늘의 수매비축 소득효과 모형과 함수 부록 4. 일본의 야채가격안정사업의 변천 부록 5. 일본의 야채가격안정사업 요 약 1. 연구의 목적 이 연구는 WTO 체제하 농산물 시장개방 확대가 주요 채소 및 과일의 수급과 가격 불안정에 미친 영향과 요인을 분석하고 그 동안 추진한 주요 가격정책을 평가하여, 개방경제하의 수급조절 및 가격안정방안을 모색하는 데 목적이 있다. 2. 농산물 수입개방이 가격에 미치는 영향 시장개방을 전후로 가격불안정성정도를 비교 분석한 결과, 연평균 가격 불안정성은 수입개방 이후 줄어든 반면, 월평균 가격과 연중 가격의 불안정성은 품목에 따라 수입개방 이전에 비해 차이가 없거나 (마늘, 사과, 배) 오히려 증가하였다 (고추, 오이). 한편 사과, 배 등 과일의 경우 1995년을 전후로 연평균 가격, 월별 가격, 연중 가격 불안정성에 특별히 변화가 없는 것으로 평가할 수 있다. 수입개방 이후 양념채소 가격 불안정의 원인을 살펴보면 수입과 국내생산요인 모두 작용하지만, 수입보다는 국내 생산변동이 가격 변동에 직접 영향을 미치는 요인인 것으로 나타났다. 3. 농산물 수급 및 가격정책의 추진현황 채소 및 과일에 대한 수급 및 가격정책은 가격지지, 가격안정 등의 시장개입형 정책과 부족분 지불, 소득보장형 가격차 보전, 생산비 보장형 가격차 보전 등의 시장자율형으로 구분된다. 시장개방이 확대되면 시장자율형 정책은 가격괴리가 확대되어 재정부담이 확대될 뿐만 아니라 최소허용보조 규정을 위반하거나 AMS 감축대상보조가 될 소지가 많다. 반면 산지폐기나 수매 등의 공급량 조절형 가격지지나 하한 가격 안정화는 부분적으로 최소허용보조에 해당하나, 보조금액이 크지 않아 큰 영향이 없을 것으로 보인다. 그러나 시장개방에 의한 수입 확대로 국내 가격이 계속 하락하는 추세이므로 최저가격제도에 의한 하한가격 보장에 소요되는 재정부담은 크게 늘어날 수 있다. 채소, 과일에 대한 수급 및 가격안정에 관련된 정책은 1970년대 중반부터 [농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률]에 근거해 추진되었는데 본격적인 수급 및 가격안정화 정책은 1986년 고추, 마늘, 양파에 대해 하한가격을 보장해 주는 [가격안정대제도]의 도입 이후이다. 가격안정대사업은 1991년에 사전 수급조절정책인 [생산출하약정사업]으로 전환되었으나 농민들의 참여의식 부족, 무임승차자 문제, 재정부담, 시행주체(지역농협)의 소극성 등으로 1996년에 종료되었다. 1995년부터 현재까지 무, 배추, 고추, 마늘, 양파, 파, 당근 등을 대상으로 농가와 생산자단체에 대한 사전적인 계약재배와 사후적인 출하조절을 통하여 계절적 수급안정과 가격안정을 도모하는 [채소수급안정사업(계약재배사업)]이 실시되고 있다. 과일에 대한 수급 및 가격정책은 그 동안 거의 없었으며, 일부 가공용이나 수출물량에 대한 수매지원과 감귤에 대한 생산조정정책이 일부 실시되었으나 2001년부터 [시설채소 출하조절사업]와 함께 [과실계약출하사업]을 본격적으로 추진하고 있다. 최근에는 정부의 직접적 수급 및 가격안정화 시책 추진의 한계가 대두되면서 유통협약 및 유통명령제, 자조금제도 등 생산자단체를 중심으로 한 자율적 수급조절 제도들이 도입되고 있다. 유통협약, 유통조절명령 등은 채소수급안정사업, 과실출하조절사업, 시설채소 출하조절사업과 연계하여 추진되고 있다. 4. 농산물 수급 및 가격정책의 효과 정책 평가는 정책 수단의 적합성과 정책 시행의 효과성에 초점을 맞추어 채소, 과실, 시설 채소에 대한 수급 및 가격정책을 대상으로 실시하였다. 무 배추의 수급안정사업은 고랭지 무 배추의 경우 전체 생산에 대한 계약률과 출하율이 각각 27.1%, 14.8%로 높아짐에 따라 출하조절에 의한 가격안정 효과가 있는 것으로 나타났다. 그러나 양념채소, 가을무 배추, 봄무 배추의 경우 계약재배에 의한 출하조절 비율이 5%미만으로 매우 낮아 생산조절과 출하조절에 의한 가격조절 능력이 크게 부족한 것으로 나타났다. 주요 품목에 대한 수매비축의 소득 효과를 살펴보면 양파의 경우 1990년 153.9억 원, 1995년 389억 원으로 1995∼99년간 비용대비 소득 효과는 2.2∼4.5배인 것으로 나타났다. 마늘의 경우 소득보전효과는 1990년 1,634억 원, 1992년 2,143억 원, 1995년 1,415억 원으로 1995년 이후 비용대비 소득효과는 4.3∼5.0배에 달하는 것으로 나타났다. 시설채소 출하약정사업은 2001년에 처음 실시되어 평가가 제한적이나 계약실적, 이행실적 등의 부분적인 효과를 평가하면 계획대비 계약실적이 저조한 것으로 나타났고, 계약실적 대비 출하율은 오이와 가지의 경우 100%를 넘었으나 호박은 96.7%에 머무른 것으로 나타났다. 과실 계약출하사업의 추진 실적을 보면 계약출하 목표물량이 48천톤인데 비해 44천 톤이 계약되어 계약실적이 91.1%에 머물렀는데, 이는 전체 출하예상량의 5.6%에 해당하는 것으로 시장점유율이 매우 낮은 것으로 나타났다. 또한 실제 계약물량에 대한 농협의 수탁, 매취실적은 24%에 불과하여 계약 이행률은 크게 떨어지고, 계약품질 보다 낮은 품질의 상품이 출하되는 사례가 많은 것으로 나타났다. 5. WTO 체제하 외국의 농산물 수급 및 가격정책 WTO 체제로 이행하면서 선진국들은 직접적인 가격보조정책에서 생산과 연계되지 않은 직접지불제도로 전환하고 있다. 국내보조를 감축하게 됨에 따라 주요 선진국에서 채소, 과일에 대한 종전의 시장가격지지 형태의 수급 및 가격안정방식은 후퇴하고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 미국, 유럽연합, 일본의 채소 및 가격에 대한 수급 및 가격정책은 전적으로 시장 메커니즘에 의존하기보다 청과류 수급상 특성을 감안하여 유통명령제나 긴급수급조정제도, 채소가격안정제도 등을 여전히 유지하고 있다. 6. WTO 체제하의 농산물 수급 및 가격정책의 방향 WTO 체제하에서 채소, 과일의 수급 및 가격정책은 다음과 같은 기본방향을 고려하여 정책수단을 선택하고 사업내용과 방식을 채택할 필요가 있다. 첫째, WTO 체제하 회원국으로서 수급 및 가격안정정책이 WTO 규정의 최소허용보조, 감축대상보조 수준을 준수해야 한다. 둘째, 시장개방에 따른 저가 농산물 수입으로 국내시장 가격이 저위 수준에 있으므로 가격폭락을 억제하기 위한 정책이어야 한다. 셋째, 품목별 시장개방 수준, 상대소득 차이에 따라 작물이 편중 재배됨으로써 많은 채소, 과일이 공급과잉 기조에 있으므로 과잉해소를 위한 정책이어야 한다. 넷째, 채소, 과일의 경우 수입농산물과 내수시장에서 경쟁이 가능하거나, 시설채소 등 수출농산물의 경우 수출시장에서 경쟁이 가능하도록 경쟁력 강화를 위한 생산 및 유통 효율화 정책이 필요하다. 다섯째, 시장개방하에서 가격정책에 의한 소득보장 방식은 시장왜곡이 심하고 재정부담이 크며 WTO 규정에도 합치되지 않으므로, 채소, 과일의 경우 농가의 소득보장이 아닌 가격정책이 추진되어야 하며, 소득보장을 위한 대책은 별도의 목적과 방식에 의해 추진될 필요가 있다. 마지막으로 정부는 가격정책을 선택함에 있어서 품목의 특성과 개방화 정도 등 대내외적 여건을 반영한 정책 수단과 사업방식 등을 고려해야 한다. 품목 부류별로 수급 및 가격정책 방향을 제시하면 다음과 같다. ▣ 노지채소 (양념채소)： 시장개방에 의해 수입산의 시장점유율이 높아지고 국내생산 잠재력도 크기 때문에 공급과잉이 종종 발생하고 있다. 따라서 생산비용 절감과 가격경쟁력 강화를 위해 고효율의 농가, 지역, 품종 및 품질만이 생산될 수 있도록 하한 지지가격수준을 생산 변동에 연동시키고, 품질에 따라 수매를 차등화할 필요가 있다. 양념채소의 경우 우선적으로 관측 강화, 정보 제공에 의해 적정 재배면적을 유도하고 수확 후 공급조절을 위해 민간수매지원을 확대할 필요가 있다. 정부의 직접적인 수매와 관리는 민간에 비해 비효율적이기 때문에 민간에 의한 간접수매를 유도할 필요가 있다. ▣ 노지채소 (일반채소) 최근에 일부 수입되고 있지만 주로 내수에 의존하고 있어 국내생산에 의해 가격이 결정되고 변동되므로 관측에 의한 정밀한 재배 - 수확시기 조절, 면적 조정, 출하시기 조절이 필요하다. 따라서 주산지의 생산자단체를 중심으로 한 '계약재배-출하조절 시스템'과 '作期간 생산-재고 연계 시스템'을 구축하여 수급과 가격안정을 도모할 필요가 있다. 또한 수확기 가격 변동이 심하고 물류비 부담이 크므로 생산자단체를 중심으로 가공공장 등 대량거래처와 사전적인 계약거래를 통해 '예약출하조절'을 확대할 필요가 있다. ▣ 과일 영년생 작물로 단기간의 면적조정이 곤란하여 생산조정에 의한 수급조절에 한계가 있으나, 저온저장에 의한 출하조절이 가능하기 때문에 출하시기 조절, 가공시장과 신선시장의 시장배분(market allocation)을 통한 수급조절이 핵심적인 가격정책이다. 과일은 개별출하보다는 농협 계통출하 위주로 행해지고 있으므로 2001년에 시작한 과실 계약출하조절사업을 확대하여 협동조합 중심의 자율적인 출하조절 기능을 통해 수급 및 가격안정을 달성할 필요가 있다. ▣ 시설채소 주년생산으로 생산조정의 효과가 줄어들고 부패성으로 인해 정부의 직접적인 시장개입이 곤란하기 때문에 2001년에 오이, 호박, 가지를 품목으로 시작한 생산자조직 중심의 출하조절약정사업을 확대하여 가격지지와 안정화를 유도할 필요가 있다. The objective in this study is to (1) analyze the impact of market liberalization initiated by the Uruguay Round Agreement on Agriculture (URAA) on fruits and vegetable prices instability in the domestic market, (2) evaluate different versions of programs over time designed to stabilize and support their prices, and (3) outline production, shipment and price stabilization programs for fruits and vegetables facing the new world trading system. In the period of the market liberalization, it appears that there are decreased variability in the annual real prices of fruits and vegetables, but for some vegetables, there are increased variations in the monthly real prices and in the intra-year price variability. Increased price instability is attributed mainly to the variation in domestic vegetable production, even though it was partly caused by cheap vegetables imported from China. Different versions of policies over time including price support, income support and price stability are evaluated in light of their effectiveness and appropriateness. For radishes and Chinese cabbages cultivated at chilly areas, the production and shipment stabilization programs appeared to play a role in stabilizing prices through shipment contracts with producers, as indicated by a high percentage of shipment by the contract program. However, for other vegetables such as spice vegetables, autumn radish, autumn Chinese cabbage, the program was not found to be effective in stabilizing prices, as shown by quite low shipment shares by the contract program. The Government purchasing programs for garlics onions appeared to be effective in supporting producer income, as indicated by the benefit from the program outweighing its cost by 2∼4.5 times (for onions) or 4.3∼5 times (for garlics). The Production and Shipment Contract Program (PSCP) was initiated for horticulture vegetables at 2001. Generally its performance is evaluated to be poor. The share of horticulture vegetable producers who participated in the PSCP was not much, accounting for 71.2%. The share of fruits producers who participated in the PSCP amounted to 91.1%, while the shipment share by the PSCP was only 5.6%. The amount purchased by the Agricultural Cooperative (Nonghyup) was small, accounting for 24% in the total contracted amount, and commodities shipped by the PSCP appeared to have low quality in many cases. Facing the WTO, developed countries such as the United States, European Union, and Japan have changed their policies from price support to direct payment decoupled with production. These countries, however, maintain the programs for fruits and vegetables such as marketing orders, special production and shipment stabilization scheme, and vegetable price stabilization system with consideration to intrinsic instability of fruits and vegetable markets. Given these findings, new production and price policies to copy with the WTO system may be outlined as follows. First, it is necessary to design programs which would not violate the WTO treatment of domestic support programs. Second, policy programs should reduce a possibile sharp drop in fruits and vegetable prices caused by the domestic markets liberalization and encourage them not to excessively produce. Third, it is necessary to strengthen the competitiveness of fruits and vegetables agriculture in both domestic and international markets. Fourth, it is necessary to design an income support program which does not include market-distorting price supports, because the WTO places limits on the use of them. Fifth, to keep the PSCP efficient and successful, the contract term needs to extend from one year to three years. Finally, Finally, product characteristics and level of market liberalization needs to be taken into consideration in choosing policy programs and in strumeats. WTO 체제하 농산물 수급 및 가격 안정 방안 Production, Shipment and Price Stabilization Programs for Fruits and Vegetables Facing the WTO KREI 보고서 Kim, Byoungryul Lee, Chulhyun Ahn, Byeongil Kim, Sungyong