송미령 박석두 김수석 성주인 2018-11-15T07:57:16Z 2018-11-15T07:57:16Z 2003-12 R452 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14593 Rural Land Use Planning and Policies under the New National Land Use Planning System The aim of this study is to delve into the relevance and applicability of the newly established national land use planning system to rural land use planning. For this, the authors reviewed a series of past changes in the system and the current state and problems of rural land use. Based upon this review, the authors examined the possible contradictions and inconsistencies in the planning of rural land use under the new national land use planning system, and suggested a number of ways to improve both national and rural land use planning. Hopefully, from this process, the authors will delineate a proper place and role for rural land use planning. Under the new national land use planning system, unlike its predecessor, rural land use must be controlled and managed through the extension of urban planning. However, land use activities in rural areas are small-scale and decentralized, unlike its counterparts in urban areas. Therefore, it may be sometimes improper, and downright impossible, to simply apply the control and management tools of urban planning, such as zoning and subdivision regulations, to rural land use. Instead what is called for is, first, the streamlining and simplifying of rural land use planning by excluding those planning elements deemed improper and unsuitable for rural land use; secondly, the redefining of zoning ordinances and regulations to reflect the characteristics of land use activities native to rural areas; third, the redirecting and reorienting of planned development from large-scale, new development to small-scale improvement and renewal activities; fourth, a permanent establishment of conservation area and a permit system, instead of temporary designation, that will curb any development activities; and finally, an incorporation of current various agricultural and rural improvement and renewal projects, through the creation of so-called "rural planning zone", into land use planning. Only through these five adjustments, redirection and reorientation rural land use planning can find its proper role and place under the new national land use planning system. Researchers: Song Mi-Ryung, Park Seok-Doo, Kim Soo-Suk, and Seong Joo-In E-mail Address: mrsong@krei.re.kr 제1장 서론 1. 연구의 배경과 필요성 1 2. 연구의 목적 3 3. 선행 연구의 검토 및 이 연구의 의의 4 4. 연구 범위와 방법 7 제2장 국토계획체계 변화의 개요 1. 제도 변화의 배경과 목적 12 2. 제도 변화의 주요 내용 15 3. 농촌지역 계획 및 개발에의 영향 29 제3장 농촌지역 토지이용의 현황과 과제 1. 농촌지역 토지이용의 현황과 특성 33 2. 농촌 토지이용 관련 제도, 계획, 사업의 현황 및 문제점 54 3. 농촌 토지이용 관련 계획과제 65 제4장 국토계획체계의 쟁점과 개선 방안 1. 도시(군)계획의 농촌계획적 요소 도입 73 2. 용도지역 세분 및 행위제한의 실효성 88 3. 제2종 지구단위계획의 다양화 108 4. 개발행위허가제 확대와 소규모 분산 개발 114 5. 계획의 실현수단 확보 130 제5장 농촌계획의 위상 정립 및 체계화 방안 1. 농촌공간의 구성과 농촌계획의 특질 137 2. 국토계획체계상 농촌계획의 위상과 체계 141 3. 농촌지역 토지이용체계 개편 150 4. 농촌계획 실현을 위한 수단 모색 156 5. 농업?농촌 내부의 조정력 확대 158 제6장 요약 및 결론 166 부록 1. 농촌 토지이용에 대한 주민 조사표 175 부록 2. 농촌 토지이용에 대한 주민 조사 결과 187 부록 3. 전국 시?군 공무원 대상 조사표 195 부록 4. 전국 시?군 공무원 대상 조사 결과 204 ABSTRACT 211 참고문헌 213 이 연구의 목적은 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률?에 의한 새로운 국토계획체계를 농촌지역에 적용할 경우 예상되는 문제점을 검토하고 그에 대한 개선 방안을 제시하는 것이다. 연구의 주요 내용은 ① 국토계획체계 변화의 개요, ② 농촌 토지이용의 현황과 과제, ③ 국토계획체계의 문제점 및 개선 방안, ④ 농촌계획의 위상 정립과 체계화 방안 등 크게 네 부분이다. (1) 변화된 국토계획체계의 개요 새로운 국토계획체계의 요체는 행정구역을 단위로 도시(군)계획을 수립하여 계획에 의한 개발을 지향한다는 것이다. 이를 위한 토지이용 관리수단으로서는 용도지역?지구제, 지구단위계획제도, 개발행위허가제 등으로 그 체계를 갖추었다. 우선, 전 국토를 도시?관리?농림?자연환경보전지역 등 4개 용도지역으로 나누고, 용도지역별로 허용행위 및 개발밀도 등을 규제한다. 둘째, 일정 면적 이상의 개발행위는 지구단위계획을 수립하여 집단적?체계적으로 개발한다. 셋째, 지구단위계획에 포함되지 않는 소규모 개발행위에 대해서는 개발행위허가제에 의해 난개발을 방지한다. (2) 농촌 토지이용의 현황과 과제 농촌지역의 토지이용을 둘러싼 문제는 도?농간, 농업?비농업간의 대립과 경합으로 요약된다. 그 유형과 정도는 지역에 따라 다양하지만 전국 어디에나 난개발이 존재하고 있으며, 농촌지역에는 난개발만이 아니라 저개발도 존재한다. 그러나 농촌지역에 실행되는 다양한 계획과 사업들은 공간계획적 성격이 부족하고, 상호간 연계도 부족하며, 국토계획체계와도 연계되지 않음으로써 농촌지역의 토지이용 문제에 효과적으로 대응하는 제도적 수단으로 작동하고 있지 못한 편이다. 따라서 농촌지역의 난개발 방지뿐만 아니라 지역 활성화를 위한 물리적 재정비, 소득원 개발에 필요한 계획과 사업의 실현이 요구되며, 기왕에 농촌지역에 실행되는 농업?농촌 정비 계획 및 사업들의 체계화가 요청된다. (3) 국토계획체계의 쟁점별 문제점과 개선 방안 농촌계획의 당면 과제를 고려하여 국토계획체계의 주요 변화 내용으로부터 몇 가지 쟁점을 도출하였다. 먼저 각 쟁점별로 대강의 문제 제기를 하면, ① 도시(군)계획은 기존의 도시계획적 발상과 기준에 의해 수립됨으로써 도시?농촌계획이 아니라 농촌지역이 배제된 도시계획으로 끝날 우려가 있다는 것, ② 용도지역?지구 등의 구분 목적과 의미가 선명하지 못하다는 것, ③ 제2종 지구단위계획제도는 신규 개발 위주로서 재정비 수요가 많은 농촌지역 실정에 맞지 않다는 것, ④ 개발행위허가제는 소규모, 무계획, 분산 개발을 방지하는 데 한계가 있다는 것, ⑤ 기존 농업?농촌 정비 관련 계획과 사업은 사업간?계획간 연계 없이 진행되고, 새로운 국토계획체계로는 농업?농촌 정비 사업의 집행을 보장하지 못한다는 것 등이다. 이러한 문제점에 대한 주요 개선 방안은 ① 도시계획의 기법을 확장?원용하는 대신 농촌지역의 특성을 반영한 계획지표와 토지용도 등을 도시(군)계획에 반영하고, 시?군 여건에 비추어 불필요한 부문계획은 최소화함으로써 계획을 실질화?간소화하며, 기존 농업?농촌 정비 계획 등을 부문계획 및 하위계획으로 연계, ② 용도지역?지구의 통폐합 및 행위제한?개발밀도의 선명화, 농촌적 용도지구 신설 및 관리지침 개발, ③ 제2종 지구단위계획의 다양화와 하한면적?개발주체?기반시설부담금 분담비율 등의 유연화, ④ 개발행위허가제한지역의 의무적 지정과 시?군 조례에 의한 개발행위허가의 규정 및 심의기구 설치와 심의 차등화, ⑤ 농업?농촌정비사업지구를 가칭 ‘농촌계획지구’로 지정하여 도시(군)계획에 연계하고 재정 및 집행계획에 포함할 것 등이다. (4) 농촌계획의 위상 정립과 체계화 방안 우선, 사업계획 성격이 강한 기존의 농촌계획을 국토계획체계에 위치짓기 위해 농지 관련 사업계획은 도시(군)계획의 부문계획으로, 일부 마을정비에 대한 사업계획은 도시(군)계획의 하위계획으로 포함하는 형태가 가능하다. 다음으로, 토지이용 관리수단으로서 용도지역제는 4개 용도지역 구분을 유지하되 관리지역을 세분하지 않거나 혹은 세분하더라도 행위제한?개발밀도의 차등을 강화하여 ‘보전’과 ‘개발’이라는 토지용도 대분류에 적합하게 한다. 소위 ‘개발’용도 지역에서는 제2종 지구단위계획으로 일정 규모 이상 신규 개발을 포용하고, 재정비 수요 등은 가칭 ‘농촌계획지구’를 활용하여 포용한다. ‘보전’용도 지역에서는 시?군 조례를 통해 ‘개발행위허가제한지역’의 지정을 의무화하여 보전목적을 달성하기 위한 수단으로 활용한다. 덧붙여, 농촌지역에서 추진되는 각종 농업?농촌 정비 계획과 사업을 ‘농촌계획지구’를 통해 도시(군)계획에 연계시킴으로써 도시(군)계획에는 도시?농촌계획적 성격을 강화하는 한편, 농업?농촌 정비 계획과 사업 또한 국토계획체계의 일부로 자리매김할 수 있도록 한다. 한편, 농업?농촌 정비 관련 계획과 사업의 문제점도 개선되어야 한다. 생산기반?생활환경 정비사업을 통합하여 추진하며, 농지는 국토계획체계상 토지적성평가를 활용해 보전농지와 개발농지로 구분이 필요하다. 보전농지는 전용허가 요건과 절차를 강화하여 철저히 보전하되 규제에 대한 보상 프로그램을 실시하며, 개발농지는 국토관리 차원에서 농지전용허가와 개발행위허가를 통합 운용할 것을 제안한다. 한국농촌경제연구원 국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연구 Rural Land Use Planning and Policies under the New National Land Use Planning System KREI 보고서 Song, Miryung Park, Seokdoo Kim, Soosuk Seong, Jooin 국토계획 농촌계획