박성재 황의식 김태곤 2018-11-15T07:57:33Z 2018-11-15T07:57:33Z 2003-12 P064 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/14611 A Study on a Workout Program for Farm Households in Korea It was reported that the debt of a farm household decreased 2.3 percent in the previous year, which was the first time since 1972. Farm household debts had steadily increased severly threatening the stability of farm household economy. As a response, the government established a measure to solve the debt problem in 1998, when the shock of currency crisis severly affected the agricultural sector. Main contents of the measure include policy loans repayment schedule for two years, interest rates reduction, and special mid-term loans provision for farms suffering from the heavy burden of debts and liquidity pressure. However, most farmers did not appreciate the measure as a proper and sufficient program to alleviate difficulty of farm household economy. Thus, the government increased the amount of special mid-term loans and added new measures such as replacing the privately guaranteed loans with the publicly guaranteed loans in 1999 and 2000. Especially, the national assembly passed the Special Act of Lessening Farm and Fishery Household Debts at the end of 2000. Under the special act the repayment of policy loans was allowed to be postponed by 5 years including 2 year grace period, and the special mid-term loans worth 3.1 trillion won were newly provided. The Mutual Credit Loans, the cooperative loans with higher interest rates compared with policy loans, were replaced with lower interest rate loans. The government provided concessionary loans with 5 percent interest per year for the victims of consignment to pay off for their neighbors' borrowings. An incentive refunding 20 percent of interest paid was introduced to encourage voluntary repayments rather than postponement of policy loans pay off. Most farmers having policy loans or agricultural cooperative loans were entitled to the measures of farm household debts. But the farmers having a lot of financial assets, houses in urban areas, or a luxurious car, couldn't be the beneficiaries because they were thought as rich and financially sound enough. However, farm household economy has still stagnated since 1997, and the market interest rates have steadily declined from 10 percent level to 6 percent level. Furthermore, all of ruling and opposition parties announced that they would solve the debt problem if they capture the power during the presidential election in 2002, which pressed the government to revise the debt measures. Thus, the government and the national assembly tried to amend the act of farm household debts in 2003. The debt measures since 1987 have supported most farmer borrowers. However, there were little screening processes for borrowers. This led to severe moral hazard and distortion of income distribution. Furthermore, the fragile farm households under heavy debt burden could not be supported sufficiently by the measures because of budget constraints, while the farms with sound financial conditions and no need of support also could get benefits from the debt measures. Thus the measures have been criticized as policy failures. Although the Korea government often used these kinds of debt measures since 1987, there has been no action program to support fragile farms in the sense of financial structure. The agricultural cooperatives are the most important financial institutions and dominate rural financial markets as an almost monopoly institution, but they do not provide independent financial services to reconstruct fragile farms such as debt restructuring or reduction of debt burden. Most farm households could easily fall into the trap of financial failure when external shocks such as natural disasters or abrupt price drop hit them. If a farm becomes delinquent and in arrear with payment, the interest rates of past due debts rise sharply so that it is getting more hard for the farm to repay the debts, pushing the farm to be bankrupt. Mindful of the current situation, this study suggests a workout program for farm households as an alternative to the debt measure. The paper criticizes the existing debt measures as policy failures because they have distorted income distribution, caused moral hazard, and been ineffective. We designed a workout program and a program of land liquidation for farm restructuring. The workout program consists of an executing committee, fund to support the program, and financial institutions. The executing committee makes rules and criteria for screening farm households that are entitled to the workout program, designs the financial restructuring programs, and monitors overall process of the workout program. Any financial institutions related to agricultural sector can participate in the executing committee and the workout program related to the loans it provided. The committee identifies the farm households qualifying for the workout program and suggests a proper reconstruction program for both lenders and borrowers. If the lenders agree to the suggested program, the workout will start for the borrowers. Basically this system is similar to the individual workout program operating by the Credit Counseling and Recovery Services, but is different from it in terms of dealing with the policy loans in the agricultural sector. It is not desirable for the government to directly manage the workout program of policy loans. In rural areas, the counseling service committee for the farm household debts can work to choose the entitled and evaluate the workout program. The committee will cover several counties and some members of the committee will be chosen among the persons not related to and acquaintant with the areas. Qualified farmers can be applied with the workout program by the primary agricultural cooperatives in the area, or the financial institutions, and the local governments can recommend farmers for program application. The fund for workout program can be contributed by the central government, local governments, and financial institutions, which are related to the revitalization of farm households. Especially, it is important for the local governments to join this program since they are responsible for supporting their residents and have a wealth of information about the farm households. It is desirable for the central government to support local governments by providing the workout funds through subsidies, because some local governments are financially poor. The workout program will be designed and operated as diverse supporting schemes such as lowering interest rates, postponing repayment schedules, replacing the loans with concessionary interest rate loans, or making other financial restructuring programs. For the farm households with too many debts, it needs to conduct financial restructuring rather than debt restructuring, so that the high debt ratio (debt/assets) should be reduced through asset sales. It is important to encourage the borrowers to overcome debt issues and to implement restructuring works. The workout committee should sign an MOU with the borrowers but terminate it when the borrowers do not keep their words. If a farm size decreases because of asset sales, the farm household could face problems in generating income and revitalizing its economy. Thus, it needs for the farm to cultivate the farm land it sold via leasing. This idea is workable when a public institution buys and leases the land if the farmer wants. That is, the farmer should pay interests of debts before selling the land but pay rents of the land after the land sales. The key idea is that in Korea, rents of farm land are cheaper than interests of loans, so it may be feasible. However, the land market should be flexible and kept in a stable condition. If land price will drop continuously for the long period, this idea will not be realized. There are some farmers who are not able to repay their debts in the long run but suffering from financial and psychological stress. For them, it is desirable to write off debts after selling their farm land, if they want. In that case, the government may provide job training and moving costs. At present, many bankrupt farmers are leaving their home town without any safety net and hope. Researchers: Park Seong-Jae, Hwang Eu-Sik, Kim Tae-Gon Email address: seongjae@krei.re.kr 제1장 서론 1 제2장 농가부채 동향 1. 부채동향 3 2. 상환 능력 7 제3장 지금까지의 부채대책과 한계 1. 부채대책 추진 약사 12 2. 지금까지 부채대책의 한계 18 3. 농가 부채 문제의 전망과 과제 33 제4장 외국의 부채대책 사례 1. 미국 35 2. 일본 37 3. 뉴질랜드 45 4. 시 사 점 47 제5장 농업 부문 워크아웃제 도입 방향 1. 부채대책의 기본 방향 49 2. 워크아웃과 신용회복 지원제도의 개념 50 3. 농업경영체 경영회생 프로그램의 제도화 53 4. 농지유동화 촉진 프로그램 60 5. 원활한 탈농 유도 프로그램 66 제6장 요약 및 결론 70 ABSTRACT 77 참고문헌 81 · 최근 농가부채의 증가세는 현저히 둔화되었으나 농가부채의 변화는 농가유형에 따라 차이가 많고 농가의 체감 지표와도 거리가 있는 것 같다. 부채 분포의 양극화도 심해지고 있다. 부채비율(부채/자산)로 본 장기상환능력은 평균적으로 12% 정도에 불과해 염려할 수준은 아니나, 이 비율이 40%가 넘는 위험한 농가의 비율도 10.8%로 (2001년 말 기준) 결코 낮다고 만은 할 수 없다. · 1998～2002년의 5년 동안에 부채가 증가한 농가는 53.9%로 감소한 농가보다 약간 많았다. 농가소득변화와 부채규모의 변화 사이에는 뚜렷한 상관관계가 보이지 않았다 · 1998년과 2002년의 부채비율을 비교하여 본 결과, 부채비율이 40% 미만에서 40% 이상으로 악화된 농가는 5.1%, 반대의 경우로 개선된 농가는 4.3%, 두 해 모두 40% 이상으로 불안정 상태의 정체농가는 7.0%, 두 해 모두 40% 미만인 안정적인 농가는 83.7%이었다. · 재무구조가 개선된 농가는 5년 사이에 소득은 42.9%가 증가했지만 소비는 3.1%만이 늘려 평균농가의 증가율 10.0%를 크게 하회하였다. 자산은 65.6%가 증가한 반면 부채는 39.0%나 감소했다. 즉 이들은 많이 벌고 적게 쓴 것이다. 이와는 대조적으로 재무구조가 악화된 농가는 소득은 5년 사이에 23.0%가 증가하여 평균농가의 증가율 17.9%를 상회하였지만 소비 역시 12.7% 증가로 가장 높은 증가율을 보였다. 즉 이들 농가는 많이 벌기도 하였지만 쓰기도 많이 한 것이다. 그 결과 자산은 4.4%가 감소하고 부채는 호당 27,945천 원에서 74,134천 원으로 165.3%나 증가하였다. · 부채비율이 40%가 넘는 불안정한 상태에 그대로 머무르고 있는 ‘정체’ 그룹의 농가는 소득은 41.6%가 증가해 ‘개선’ 그룹과 비슷한 성과를 올렸지만 부채는 25.9%가 증가했다. 소비는 평균보다 낮은 6.1% 증가에 그쳤지만 자산이 12.5%나 증가해 그 동안 투자확대에 역점을 둔 것으로 보인다. 즉 이 그룹의 농가는 증대된 소득과 차입자본으로 자산을 늘리는데 주력하여 성공적인 경영성과와 절약에도 불구하고 부채규모는 증가하고 재무구조의 개선도 이루어지지 않은 것으로 판단된다. · 마지막으로 부채비율 40% 미만의 안정적인 상태에 머물러 있는 ‘안정’ 그룹은 소득증가율은 평균이하이고, 소비는 평균 수준의 증가율을 보였다. 자산은 0.5% 감소하고 부채는 10.5% 증가로 평균 농가의 증가율보다 크게 낮았다. 이들 농가는 소득을 올릴 수 없었던 것이 자금과 자산운용의 가장 큰 제약요인이었을 것으로 판단된다. · 지금까지의 부채대책에서 직접적으로 드러나는 폐해는 소득분배의 왜곡이고 눈에 보이지 않는 폐해는 금융질서의 훼손이라 할 수 있다. 정책자금과 상호금융 부채가 있는 농가이면 금액에 상관없이 지원대상이 되기 때문에 부채규모가 클수록 혜택도 커진다. 정책금융부채가 1억 원을 넘는 농가는 1.4%에 불과하지만 이들의 총부채는 전체 정책금융부채의 20.8%인 반면, 64.2%의 농가는 1,000만원 미만을 사용했다. · 최근 들어 소득정체와 부채증가로 재무구조가 취약해지면서 부채의 상환능력을 상실한 농가 중 농협 등의 금융기관의 채권 강제회수조치로 도산한 농가가 늘어나고 있는 것으로 판단된다. 농협의 조합원 담보 경매처분은 1998.1～2000.7 사이에 11,354명의 담보물건 4,788억 9,600만원이었으나 2002.1～2003.4 사이에는 36,584명에 1조 513억 7,600만원의 자산을 처분한 것으로 보고되었다. · 최근 증가하고 있는 농가의 도산 사태는 몇 가지 중요한 시사점을 던져준다. 첫째, 농가의 도산을 막기 위한 부채대책이 시행중임에도 왜 많은 농가들은 강제회수조치를 당하고 있는가 하는 점이다. 둘째, 그동안 도산한 농가들은 회생을 위한 지원을 제대로 받아보지 못한 채 퇴출 되고 있다는 것이다. 우리는 아직 농가에만 적용되는 화의 또는 워크아웃제 등의 회생절차나 파산절차에 관한 법적 제도적 장치가 없다. 셋째, 도저히 경영회생이 불가능한 농가의 경우에는 빚의 굴레에서 벗어나게 해주는 제도적 절차가 필요하다. · 평소에는 농가의 경영위기에 무관심하다 문제가 누적되어 심각한 상태에 이르러서야 지원하는 대책, 부채만 있으면 지원하는 무차별적이고 비합리적인 대책은 이제 지양해야 한다. 문제가 있는 농가를 즉시에 발견 치유하는 상시지원 시스템으로 가야 한다. · 농업경영체 경영회생프로그램(농업부문 워크아웃제도)의 운영체계는 구제신청을 받아 심사하는 위원회, 금융기관, 정책자금과 관련한 지원기금, 시스템 감독기관 등으로 구성한다. 농가 등의 경영체가 구제신청을 하면 이를 심사하는 '농가자산관리기금위원회(가칭)'를 두고 농업경영체의 심사기준 설정, 전반적인 재무구조개선프로그램의 설계, 경영회생프로그램 이행과정의 모니터링 등 농가경영회생프로그램을 총괄 운용하도록 한다. · 이 위원회에는 농촌에서 영업을 하는 금융기관들이 가입하는 경우 공동으로 채무조정 프로그램 등을 운영할 수 있게 한다. 즉 개인워크아웃 프로그램에서의 신용회복위원회와 같은 역할을 부여하는 것이다. 다만 차이점은 농업부문의 정책자금 취급과 관련한 채무조정에 관한 권한을 '농가자산관리기금위원회(가칭)'가 가져야 한다는 점이다. 개인워크아웃협약은 신용회복위원회가 심사 조정한 프로그램에 대해서 각 금융회사들은 자신의 채권에 대한 조정사항을 받아들일 것인가의 여부를 결정하면 된다. 그러나 농업부문에서는 정책자금에 대해서는 정부가 나서야 되는데 구체적인 채무조정안을 까지 직접 정부가 나서기보다는 전문적인 기구에 위임하고 감독하는 체계가 바람직할 것으로 판단된다. · 대규모 부채에 대한 경영회생프로그램에 대해서는 중앙의 '농가자산관리기금위원회(가칭)'가 심사 평가하지만 소규모인 경우에는 농촌현장의 하위기구로 권역별 농가부채심사위원회를 구성하여 1개 도에 3～4개 정도 배치하도록 한다. 그리고 이 부채심사위원회는 농협이 위탁 운영하도록 하고 위원 중에는 해당 지역인 아닌 위원들이 1/2 이상 되도록 한다. 이는 농촌의 지면사회적 속성으로 인해 객관적 심사의 어려움을 이겨내고자 하는 것이다. · 관리기금의 재원 조성에는 중앙정부, 지방자치단체, 금융기관이 참여하는 것이 바람직하다. 관리기금은 농가가 매각하는 농지 등을 구입하여 유동화를 촉진시키고, 농가가 원할 경우 그 농지를 농가에 임대하여 경영규모의 축소를 가져오지 않도록 지원한다. 이 때에 일정기간이 지나 농가가 원한다면 그 농지를 구입가격에 되파는 콜옵션 권리를 매각할 수도 있게 한다. 즉 농가로서는 부채를 가지고 있을 때는 이자를 부담하고 농지소유권를 확보했지만 매각 이후에는 이자대신에 임차료를 지불하는 형태로 전환한 것이다. · 농가를 심사하여 회생이 어려운 농가에 대해서는 탈농 프로그램을 적용하는 것이 바람직하다. 이들이 농업용 자산을 포기하고 탈농을 선택하는 경우에 부채원금의 일부를 탕감하는 인센티브를 줄 필요가 있으며, 그 인센티브 수준은 경영이양직불제의 지원규모에 준하는 수준을 생각해볼 수 있다. 탈농하는 농가의 농지 등의 자산은 '농가자산관리기금(가칭)'이 매입하여주고, 이는 전업농에 임대 혹은 매각하여 규모화를 촉진한다. · 5년 동안 현금흐름이 4년 이상 적자이고, 부채비율 70% 이상으로 회생가능성 매우 희박한 농가는 전체의 1.5%, 현금흐름이 3년 이상 적자이면서 부채비율 70% 이상으로 회생가능성이 희박한 농가는 전체의 2.6%이었다. · 회생가능성이 희박한 농가들은 소득은 전국 평균에 비해 현저히 낮으나 소비수준은 오히려 높았다. 또 자산규모는 현저히 작았으나 부채는 매우 많아 재무구조가 극히 취약하였다. 회생가능성이 매우 희박한 것으로 분류된 농가의 평균 소득은 전국평균의 57.9%에 불과하나 소비는 105.5%으로 높고, 자산은 전국 평균의 71.9%인데 반해 부채는 525%나 되었다. · 회생가능성이 매우 희박한 농가(대안 1)의 호당 부채는 111,971천 원으로 전국 총계로는 2조 1,498억 원 정도로 추산된다. 또 회생가능성이 희박한 농가(대안 2)의 부채는 호당 99,613천 원으로 전국 총액은 33,151억 원으로 추산된다. 한국농촌경제연구원 농업부문 워크아웃 도입방향 A Study on a Workout Program for Farm Households in Korea KREI 보고서 Park, Seongjae Hwang, Euisik Kim, Taegon 농업부문 워크아웃