김태곤 2018-11-15T08:40:42Z 2018-11-15T08:40:42Z 2001-02-28 WRD-00101 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17345 구주위원회 정책당국은 현재 시장지지제도 및 직접보상지불로 대표되는 농가소득정책으로 농가소득보험제도의 도입 등을 중심으로 한 공통농업정책(CAP)의 개혁을 제언하는 보고서를 준비하고 있다. 이와 같은 보험제도는 이미 미국과 캐나다에서 이미 실시되고 있지만 막대한 정부지출을 수반하는 등 문제도 적지 않다. EU는 직접보상지불과 시장지지제도를 폐지하고, 대신에 소득보험제도를 도입할 가능성이 높아지고 있다. 구주위원회 농업총국에서는 시장지지 규모가 축소되는 동시에, 보상지불의 감축 또는 폐지도 EU가 고려하여야 하는 현재, 새로운 소득 세이프티네트로서 소득보험이 최적이다라는 주장이 강해지고 있다. 40년에 달하는 공통농업정책(CAP)사상 가장 급진적인 내용의 하나가 될 수 있는 이와 같은 정책변화를 제언하는 보고서가 현재 구주위원회 정책 당국자에 의해 정리되고 있으며, 곧 구주위원회에 제출될 예정이다. 1. 농가보험의 정당화 농업부문이 기후나 질병 발생 등 불확실한 요소에 크게 좌우되는 것을 고려하면 농업부문을 대상으로 한 리스크보험지원제도의 도입은 타당한 조치이다. 또 농업부문은 긴 생산사이클에 능숙한 대응을 해야하며, 생산계획을 결정하는 데에 필요한 사전 시장관련 정보가 제한되어 있는 것이 특징이다. 현재 사회에서는 포괄적이고 많은 예산을 필요로 하는 보조금이나 시장조작 메커니즘보다도 소득보험에 대한 지원제도가 농업부문에 대한 각 가맹국의 개입조치를 종래 정당화하는 이유이었다. 미국 정부는 이미 이와 같은 제도를 도입하고 있으며, 이것을 통해서 이상기후 및 병해 발생, 시장가격 하락 등의 사태가 발생하였을 시에는 농가생활을 보호하고 있다. 한편, 이 제도는 보험회사의 보증형태이기는 하지만 국가 보조금적인 색채가 강한 것도 사실이다. 보험계리인이 ''위험도가 높다''라고 판단되는 농가소득의 경우, 국가 예산에서 보조가 없으면 이것을 책임지는 보험회사는 없다. EU가 어떠한 소득보험 지원시스템을 채용하였다고 해도 이 방식을 채택하지 않을 수 없는 것은 확실하다. 구주위원회는 이 소득보험제도를 도입함으로써 농업부문의 이익면에서 보아도 타당하고, 더욱이 WTO 농업협정에 부합하는 형태로 보상지불을 점차 축소해 간다는 방침이다. EU 역내 가격은 차기 농업협상이 끝날 때쯤에는 국제시장가격에 근접하겠지만, 가격이 폭락한 때에는 농가를 보호하는 대책 역시 필요하다는 것이다. 2. 농가소득 지지경비를 삭감 구주위원회 정책당국자들은 장래 국제시장가격 변동이 한층 심해질 것이라고 보고 있다. 그 경우 지지수준이 높아도 소득보험제도가 급부액이 고정되어 있는 현재의 직접보상지불제도보다도 EU의 지출을 대폭 줄일 수 있다는 것이다. 미국의 경우에서도 명백하듯이 소득보험지원제도를 채용하면, 시장가격이 하락하는 경우에만 재정부담이 무거워 진다. 이와는 대조적으로 현행 EU 농업정책에서는 국제시장이 어떠한 상황에 있더라도 EU는 고액의 재정지출이 불가피하다. 보험제도를 도입하는 경우, 가격이 높은 수준일 때에는 거의 재정지출이 없기 때문에 시장이 부진한 상황에 빠졌을 때 어느 정도 부담을 보충할 수 있다. 미국 정부의 추산에 의하면 리스크보증제도는 재정지출 2달러 당 19달러 상당의 보호효과를 얻을 수 있다고 한다. EU의 농가소득 리스크보증제도의 핵심은 농가의 리스크 경감과 손실관리 2가지로 볼 수 있다. 이 제도가 가지는 역할을 살펴보자. 3. 가격과 수량 보호 이 보증제도는 가격이 식부시에 예측한 가격을 하회한 경우 및 수량이 지역의 예측평균 수준에 달하지 못한 경우에 보험을 가입한 농가에게 보험금을 지불하는 제도이며, 민간 보험회사가 운영을 하지만 지급하는 보험금의 대부분을 EU가 자금을 보조하는 체제이다. 미국은 1996년 농업법이 시행된 이래, 농가소득보증제도의 이용이 눈에 띄게 증가했기 때문에 론레이트(가격지지융자제도)의 보조금이 농가소득에서 차지하는 비율이 대폭 축소되었다. 미국에서 실시되고 있는 보험제도는 소득보호제도(Income Protection, IP)와 작물수입제도(Crop Revenue Coverage, CRC), 수익보증제도(Revenue Assurnce, RA) 등 3종류이다. 가장 큰 리스크를 수반하는 IP가 미국 농무부 리스크관리국(Office of Risk Management)에 의한 개발, 운영되고 있다. CRC와 RA는 민간 보험회사에 의해 운영되고 있는 점이 주목할 만하다. 1996년 농업법과 동시에 도입된 IP제도는 작물의 예측생산자가격과 농가의 예측수량을 기초로 소득을 보증하는 제도이다. 결국 생산자가격에 농가의 실제 수량을 곱한 금액이 보증액을 하회하면 보험금이 지급된다. 보증가격이 시즌 초기의 예측가격을 기초로 결정되기 때문에, 수량이나 가격의 대폭적인 저하로 예상할 수 없는 소득감소에서 농가를 보호할 수 있다. 이 제도를 EU에 도입하는 경우, 구주위원회는 시장으로의 개입이나 영향을 가능한 한 억제할 것, 각 가맹국 정부가 관여하지 않고 민간 보험회사에 운영을 맡길 것, 소득의 장기적 감소에 대한 자금 원조나 보상조치로서는 이용하지 않을 것, 북유럽과 남유럽 모두 적용 가능하게 할 것 등을 제언할 것으로 생각된다. 구주위원회는 이러한 보증제도를 WTO 협정에 적합한 내용으로 하려는 의도이다. 그러나 국가보조금 성격이 있는 것은 피할 수 없기 때문에 이것은 어려운 작업이 될 것이라고 예상된다. 그러나 현재 보상지불제도의 존속을 호소하는 것보다도 소득보험지원을 새롭게 ''생산조정 직접지불''(Blue Box)의 대상으로 하는 편이 국제적으로 받아들이기 쉬운 점은 확실하다. 4. 과잉보상의 위험성 현재 정리되고 있는 보고서에 포함될 것으로 예상되는 제언 사항으로는 농가소득보증제도의 보증대상을 각 농가가 자력으로는 해결할 수 없는 부분에 한정할 것, 총수입의 보증대상을 작물만으로 하고 축산물을 제외할 것, 모든 가격지지정책이 폐지되고 ''실제 시가로 판매되고 있는 상품''만을 보증할 것 등으로 요약할 수 있다. 만약 EU 또는 가맹국 정부가 비용 제로로 하든지 상업기준의 비율로, 또는 양자를 조합해서 재보험을 실시하는 경우에는 보험회사가 인수한 리스크만을 재보험하는 제도로 할 필요가 있다. 적어도 구주위원회의 극히 포괄적인 제도가 아니면 농업각료이사회의 승인을 받기 어렵다라는 규정에 의하면 그렇다. 동방확대 후 다양한 지리적인 조건에 의해 형성된 다양한 농업시스템이 혼재되어있는 EU에서는 미국과 캐나다에 비해 농가소득보험제도의 확립은 대단히 어려운 작업이 될 것이다. 또 미국의 실례에서 민간보험회사에 이와 같은 제도를 실시하게 하기 위해서는 정부의 대폭적인 관여가 불가피하다는 것은 명백하다. 더욱이 보험업자와 재보험업자인 정부와 계약을 체결한 피보험자와의 결탁 방지는 북미보다도 구주에서 매우 큰 과제가 될 것이다. EU의 농가소득보험제도가 내포한 문제점은 이 외에도 대상 범위가 넓어지는 경향이 있어, 이것을 유지하기 위해서 많은 세금투입이 필요하게 될 가능성이 높다는 것을 들 수 있다. EU 가맹국 중에서는 이미 이 제도를 도입하고 있는 나라도 있다. 그 대상범위의 넓이는 각각 다르지만 재정지출액을 합계하면 연간 65억 유로에 달할 것으로 보고 있다. 농가소득 보험제도 대상범위가 가장 넓은 것은 1920년대부터 이것을 실시하고 있는 스페인이다. 스페인에서는 작물의 45%에 이 제도를 적용하고 있으며, 재보험 비용의 40∼45%를 정부가 부담하고 있다. 5. 캐나다 모델 현재, 구주위원회가 검토하고 있는 것은 캐나다 정부가 채택하고 있는 제도와 유사한 형태이다. 캐나다 정부가 1991년부터 도입한 것은 총수익보험제도(Gross Revenue Insurance, GRIP)이다. 이 제도는 스페인의 경우와 같이 정부가 재보험 비용을 상당액 부담하는 것으로 농가는 보험료의 33%만 지불하면 된다. 이 수입보증의 기본적인 담보범위는 각 농가의 장기적인 평균수량과 15년간의 물가슬라이드 방식의 평균가격을 기초로 결정하고 있다. 손해보상금은 농가 실수입과 목표수입과의 차액에서 작물보험에 가입하고 있는 경우에는 그 손실보상금액을 공제한 금액을 기초로 지불된다. 이 제도의 문제점은 담보범위 산정기준으로 15년간 평균가격을 사용하고 있는 것을 들 수 있다. 때문에 제도개시 시에 가격은 낮았지만, 보험금 지불액이 상당히 높은 수준으로 설정된 점이다. 또 보험료를 지역 평균수량을 기초로 결정하는 한편, 손해보상금 지불액을 각 농가의 수량을 기초로 결정하는 구조도 재정부담을 높이는 문제가 있다. 농가가 낮은 리스크에서 높은 리스크의 보험에 대체한 때의 경비도 보험제도가 부담한다. 이 보험제도를 EU 농업각료이사회에서 승인을 받을 가능성이 높은 내용으로 변경한 경우는 대상범위가 매우 넓어질 것이며, EU 예산에서 많은 자금투입이 불가피해진다. 또 현행 정책메커니즘에 의한 소득보호와 같은 효과를 가진 제도가 시장을 왜곡시키지 않을까 하는 의문을 금할 수 없다. 특히, 보조금적 요소를 최소한으로 한정한 소득보증제도로 하지 않으면 WTO 규정을 준수하는 것은 불가능하다. 그러나 이러한 내용의 제도를 확립할 수 있다고는 생각하기 어렵다. 큰 위험을 수반하기 때문에 정부의 대규모 지원이 없으면, 이와 같은 경우의 보험서비스를 민간 보험회사가 제공한다고는 생각하기 어려우며, 이 제도를 실제로 도입한 경우 높은 수준의 보조금 지급은 피할 수 없다. (資料：http：//www.maff.go.jp/soshiki/keizai/kokusai/kikaku/20001201에서) KREI EU 농가소득보험제도 도입검토 KREI 논문