임정빈 2018-11-15T08:41:23Z 2018-11-15T08:41:23Z 2001-06-18 WRD-00179 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17423 1. 회의개요 새로운 WTO농업협상은 UR 협상에 따라 도출된 농업협정문 제20조에 근거하여 포괄적 의제를 함께 다루는 뉴라운드의 출범과 상관 없이 2000년부터 공식적으로 시작되었다. UR협상 당시 선진국의 협정이행이 끝나는 2000년부터 협상 재개가 합의된 농산물 협상은 2000년 3월 개최된 WTO 농업위원회 제1차 특별회의를 통해 시작되었으며 여기서 합의된 일정에 따라 2001년 3월에 개최된 7차 특별회의를 끝으로 각국이 WTO에 제출한 제안서 검토를 목적으로 한 제1단계 협상을 마무리하고, 이번 5월21일∼23일간 개최된 제8차 특별회의를 통해 다시 제2단계 협상을 시작하였다. 금번 회의에서는 제1단계 WTO 농업협상을 중간 평가하는 회의의 성격으로 지난달 3월 개최된 7차 특별회의에서 합의한 제2단계 협상계획대로 TRQ 관리방법, 관세, 감축대상보조 등 3개 의제에 대해 논의가 이루어 졌다. 한편, 지난 1년여 동안 진행된 1단계 농업협상에서는 협상 목표 및 방법에 대한 각국 제안서를 검토하는 작업이었다. 앞으로 개최될 2단계 협상에서는 1단계 협상에서 개진된 주요 의제별로 구체적이고 기술적인 협상이 이루어질 예정이었다. 그러나 금번 회의로 시작된 제2단계협상에서는 당초 의제별로 상당히 구체적이고 기술적인 논의가 진행될 것이라는 예상과 달리 구체적 논의를 위한 시간부족, 공산품 등 포괄적 의제를 함께 다루는 뉴라운드 출범과 연계시도 등 여러 이유로 인해 WTO 회원국들이 자국의 입장을 반복하거나 명확히 하는 선에서 논의를 진행하였다. 다만, 호주, EU, 스위스가 관심 있는 의제에 대한 자국 입장을 제시하는 문건을 제출하여 논의를 주도하였으며, 쿠바 등 14개 개도국은 공동으로 개도국우대에 대한 문건을 추가적으로 제출하였으며, 일본은 지금까지 제출된 각국의 협상제안서에 대한 의문사항을 질문목록 형식으로 제출하면서 각국의 의도를 명확히 하고자 시도하였다. 다음에 개최될 비공식회의는 예정대로 7월 23일에서 27일간 개최키로 하고, 앞서 결정된 10개의 초기의제 이외에 지리적 표시, 허용보조, Blue Box, 특별긴급관세, 환경, 식량원조, 소비자에 대한 정보제공과 표시, 분야별 접근 등을 추가적으로 논의대상 의제로 확정하였으며, 이번에 논의된 의제는 추후 적절한 시기에 다시 논의키로 하고 종료하였다. 새로운 농업협상의 골격마련을 위한 제 2단계 협상은 금번 회의이외에 앞으로 남아 있은 다섯 번의 특별회의를 통해 계속될 예정이다. 또한 제 2단계 협상진전에 대한 평가 및 검토는 2002년 3월에 개최되는 공식회의를 통해 이루어질 예정이다. 앞으로 1년간 WTO 제2단계 농업협상에서 논의될 협상의제로 확정된 것은 19개로서 다음과 같다. ⑴ 5월 특별회의 의제(이미 논의 종료) ○ 관세할당제와 수입관리방식, 관세, 감축대상보조 ⑵ 7월 특별회의 의제 ○ 수출보조, 수출신용, 국영무역, 수출제한, 식량안보, 식품안전 ⑶ 9월 이후 의제 ○ 농촌개발, 지리적 표시제, 허용보조, 생산제한하 직접지불, 특별긴급관세제도, 환경, 개도국에 대한 시장접근특혜조치, 식량원조, 소비자 정보와 농산물 표시, 부문별자유화 이번 제2단계 농업협상 추진을 위한 농업위원회 제8차 특별회의에서 케언즈그룹, EU, 개도국그룹은 자국의 입장을 적극적으로 제시하고 구체화하려고 노력하였다. 반면에, 미국은 소극적으로 제안서에서 제시한 기본입장을 원론적으로 재확인하는 선에서 대응하고 있는데, 이는 미국 농업부와 USTR의 고위직 인선이 아직 마무리되지 않아 적극적인 움직임을 보일 수 없었기 때문으로 판단된다. 특히, 케언즈 그룹은 "공산품과 농산물의 동등취급(Equal Footing)" 등의 과격한 주장을 다소 피하는 것으로 관측되는 반면, EU는 다른 수입국들과 일정한 거리를 유지하며 독자적인 노선을 추구할 전망으로, 식량안보 등의 이슈에서 다른 수입국과 입장 차이를 보이고 있다. 그러나 앞으로의 의제별 협상진행은 당초의 예상과는 달리 심도 있는 기술적인 논의는 진행되지 않고 각국이 기존의 입장을 명확히 하는 선에서 진행될 것으로 전망된다. 한편 이번 회의에서는 지난 특별회의에서 결정된 10개의 초기의제 이외에 지리적 표시, 허용보조, Blue Box, 특별긴급관세, 환경, 식량원조, 소비자에 대한 정보제공과 표시, 분야별 접근 등을 추가적으로 논의대상 의제로 확정하였으며, 이번에 논의된 의제는 추후 적절한 시기에 다시 논의키로 하였다. 오는 7월에 개최되는 특별회의에서는 수출보조, 수출신용, 국영무역 등 예정된 의제가 논의될 것과 앞으로 WTO 농업협상은 논의의 범위와 대상이 계속 확대될 것으로 예상되는 가운데, 오는 11월 개최될 제4차 각료회의를 통한 신다자간협상(New Round) 출범 문제가 맞물려 있어 독자적인 협상진전에는 한계가 있을 것으로 예상된다. 2. 주요 의제별 논의결과 2.1. TRQ 관리방법 UR 농산물 협정의 예외 없는 관세화 원칙에 따라 각국이 비관세 조치로 보호하던 모든 품목을 원칙적으로 관세쿼터(Tariff Quota, TRQ)의 방식으로 개방하게 되었다. 그러나 농산물 수출국들은 수입허가제, 국영무역 등 다양한 시장접근물량관리 방식을 통한 정부의 시장개입 및 관리무역 등의 성행으로 UR 이후 시장개방의 이행결과는 기대에 못 미치는 것으로 평가하고 있었다. 특히, 미국, 호주 등 수출국들은 각국의 다양한 시장접근물량 관리 방법이 잠재적으로 수입제한적으로 사용되고 있다고 주장하고 이에 대한 규범정립과 시장접근 물량의 실질적 확대를 보장하기 위한 방안 마련을 주장하였다. 이에 반해 한국, 일본을 비롯한 수입국들은 원칙적으로 UR 이후 TRQ 제도는 수출국의 대수입국 시장접근에 상당한 기여를 하였으며, TRQ관리방법은 각국의 시장여건과 품목의 특성에 따라 다양한 형태를 띌 수밖에 없으므로, 각국의 상황을 반영할 수 있도록 신축성이 인정되어야 한다는 주장을 폈다. 따라서 TRQ 관리와 관련된 별도의 규범을 제정할 것이 아니라 기존의 관련 WTO 규범 하에서 투명성을 높여 나가면 충분하다는 입장을 표명하였다. 이번 회의에서 TRQ 관리방법과 관련한 수출입국간 주요 논쟁사항은 다음과 같다: TRQ 수입허가의 배분방법, TRQ 수입허가의 시기별 배분, TRQ 수입허가의 유효기간, 수입업자별 TRQ 물량의 제한, TRQ의 재배분, TRQ 수입허가에 사용에 영향을 미치는 조건 부과, 국영무역기업과 생산자단체·협회에 의한 TRQ 관리 또는 배분, 낮은 TRQ 수입이행률, 개도국 수출업자의 TRQ에 대한 접근 원활화, 사전 예고 및 공고 등 투명성 요건 한편, 스위스(쿼타공매제), EU(TRQ 관리방법 전반), 호주(TRQ 관리방법의 기준), 일본(TRQ 관련 질문)등은 추가적인 문서제출을 통해 TRQ 관리방법에 대한 자국의 경험이나 TRQ 관리에 있어 투명성 확보를 위한 일반적인 원칙에 대한 의견을 제시하였으며, 특히 이과정에서 스위스가 제시한 쿼타공매제에 대해 논의가 집중되었다. 우리나라와 노르웨이는 TRQ 제도가 농산물 교역확대에 크게 기여해 왔음을 전제하고, 각국에서 활용하고 있는 다양한 관리방법은 각각 장단점이 있으며 각국의 시장여건과 품목특성이 반영된 결과이므로, 이를 제약하는 엄격하고 획일적인 규범 제정은 바람직하지 않음을 강조하고, 특히 공매제도는 경쟁적 시장조건 조성, 무차별성, 투명성, 예측가능성 등의 측면에서 바람직한 제도라는 견해를 표명하였다. 비슷한 취지로 일본은 국제적으로 다양한 TRQ 관리방법이 쓰이고 있다고 설명하면서 TRQ관리방법마다 각각의 배경과 장단점을 갖고 있으며 관리방법은 각국의 상황에 따라 신축적으로 선택할 수 있어야 한다고 강조하였다. 특히 스위스는 쿼타공매제는 자국의 사용경험에 비추어 볼 때, 투명하고 수입이행률이 높은 제도로서, WTO 규범에 합치하는 제도임을 강조하였다. EU는 현행 WTO 농업협정문에는 TRQ 관리방법에 대한 명확한 규범이 존재하지 않아 TRQ 수입이행률에 부정적 영향을 미치는 등 문제가 있기 때문에 TRQ 할당방식에 대한 규정의 명확화가 필요하다는 의견을 제시하였다. 한편, 케언즈 그룹의 중심국가인 호주는 TRQ 관리방법에 대한 규율 개발을 위한 기본원칙으로서 실행가능성, 예측가능성, 투명성, 상업적 고려, MFN 원칙, 부가조건의 비무역제한성을 제시하고, 수입권공매제는 추가적인 부과금을 발생시키므로 GATT 2조(양허표)에 위배될 수 있음을 지적하며 TRQ 관리방식에 대한 규율 강화를 주장하였다. 미국은 단일한 최적의 TRQ 관리방법이 존재하는 것은 아니지만, 이것이 무역왜곡적인 조치 사용에 대한 변명이 되어서는 안 되며, 공매는 시장지향적이라는 장점이 있는 반면에 실제로는 이행률이 낮았고, 위장된 무역제한으로 사용될 가능성이 있으며, 공매납입금은 관세부담을 늘리는 것과 같은 효과가 있을 수 있음을 들어 이에 대한 투명성 있는 규율확립을 주장하였다. 호주 및 미국과 같은 취지로 캐나다는 TRQ 관리방법이 수출입업자의 상업적 의사결정에 부정적 영향을 미쳐서는 안 되며, 특히 TRQ 배분에 있어 배분규모, 수입시기 등이 수입제한적으로 결정되어서는 안 됨을 강조하였다. 뉴질랜드도 TRQ 관리에 있어 정부개입은 최소화되어야 하고 TRQ 제도는 단일관세체제(tariff-only regime)로 이행하기 위한 과도기적인 조치로서 수입허가절차협정 및 GATT 1994 등 TRQ 관리와 관련된 기존 규정을 바탕으로 명확한 규범을 마련해야 한다는 견해를 피력하였다. 인도 등 개도국들은 TRQ 관리방식을 단순화하고 투명성을 높여야 하며, TRQ 배분에 있어 개도국에 대한 특별한 고려가 필요함을 주장하면서, 특히 인도 등 규모가 큰 개도국은 TRQ를 국별로 배분하지 말고 MFN 원칙에 따라 배분할 것을 요구한 반면, 소규모 섬나라 개도국들은 소규모·원격지 공급국들의 이해도 반영되어야 함을 주장하여 개도국별로 자신이 처한 상황에 따라 상이한 견해를 피력하였다. 2.2. 관세 농산물 수출국들은 지난 UR 협상이행과정에서 많은 국가들이 자국의 민감한 품목에 대해 고율관세를 부과하고 있을 뿐만 아니라 복잡한 관세제도를 운용함으로써 UR 농업협상의 원활한 이행을 통한 시장접근의 확대에 어려움이 있다는 인식 하에 대폭적인 관세인하 및 관세체제의 단순화 방안을 강력히 요구하고 있다. UR 관세화 이행에 의해 새로이 설정된 농산물 관세는 선진국과 수출국의 경우에도 200% 이상인 품목이 많이 있는 실정이며, 특히 국가와 품목간에 나타나는 관세불균형(Tariff imbalance) 혹은 관세격차(Tariff dispersion) 및 가공도에 따른 누진관세(Tariff escalation)체제는 농산물 교역 확대의 커다란 장애 요인이라는 판단이다. 그러나 농산물 수입국들은 이러한 농산물에 대한 고율관세 및 관세격차문제는 비관세장벽을 관세화로 이행함으로써 나타나는 자연적인 현상으로 지금까지 공산품분야를 중심으로 지속적으로 이루어진 다자간 무역협상을 통해 점진적으로 해결해 나가야 한다는 주장을 펴고 있다. 이번 회의에서 관세와 관련된 수출입국간 주요논쟁 사항은 다음과 같다. 관세감축방식으로서 공식에 의한 접근과 공식에 의하지 않는 접근, 관세제도의 단순화 및 투명성 제고, 분야별 혹은 품목별 관세인하 방식의 도입 등 보완적 접근, 관세감축에 있어 개도국 우대, 자발적 관세인하에 대한 특혜(Credit) 인정 등이다. 우선 농산물 수출국들은 품목별 관세 감축의 신축성을 보장하고 있는 UR방식은 수축국의 이익확보에 기본적으로 미흡하다는 판단아래 보다 실질적인 시장접근 개선을 위해 공식에 의한 대폭적 관세감축과 시장접근물량 확대방안 마련을 주장하고 있다. 특히 호주는 품목별 관세감축의 신축성을 보장하는 기존 UR방식은 현행 국제적으로 만연하고 있는 관세격차·고율관세·가공단계에 따른 관세상승 문제 해결에 어려움이 많기 때문에 보다 실질적인 시장접근 개선을 위해 일정률 관세인하 방식(flat cut)과 관세조화방식, TRQ물량의 대폭적인 확대, 개도국우대를 결합한 혼합방식(Cocktail approach)을 도입해야 한다고 주장하면서 논의를 주도하였다. 미국은 농산물의 관세율이 전반적으로 높고 국가간 관세격차가 상당히 크므로 관세를 상당수준 감축하고 국가간 관세격차를 줄여야 한다는 전제하에 모든 품목을 대상으로 조화시키기 위해 공식에 의한 감축을 기본으로 하고 R/O방식과 분야별 접근을 혼합하는 방법이 바람직하다는 의견을 제시하였다. 캐나다는 높은 관세, 중간 수준의 관세, 낮은 관세로 구분하여 감축률을 달리하는 복합공식(multiple formula)에 의한 접근을 기본으로 하고 분야별 접근 등을 통해 보완하는 방법이 바람직하다고 주장하였다. 이에 반해, 한국, 일본, EU, 노르웨이, 스위스 등 농산물 수입국들은 관세감축이나 시장접근기회의 확대 등 시장개방의 폭과 방식은 각국의 여건과 농업이 갖는 다원적 기능 등을 고려하여 모든 회원국이 수용할 수 있는 범위에서 신축적이고 점진적으로 이루어져야 한다는 견해를 표명하였다. 우리나라는 모든 문제를 동시에 해결할 수 있는 유일한 대안은 현실적으로 존재하지 않는다는 점, 농산물 관세문제를 공산품과 똑같이 접근해서는 안 된다는 점, 단기간 내에 급속한 관세감축안의 비현실성을 지적하고, 관세감축은 기존 UR 방식의 기본 틀을 유지하면서 점진적으로 추진되어야 한다고 하였다. 일본은 농업의 다원적 기능의 발휘를 위해서는 일정 수준의 농업활동을 유지해야 하고 이를 위해 적절한 정부개입이 필요한데, 관세는 시장접근 분야에서 인정되는 유일한 합법적인 개입수단이므로 소비·생산상황, 수요, 협상의 역사 등을 감안한 신축적인 접근이 필요하다는 전제 하에 국가간 관세수준을 비슷하게 만들자는 제안이나 분야별접근에 반대의사를 표명하였다. EU는 관세감축 측면에서 단순하고 포괄적이며, 다양한 상황을 고려할 수 있을 뿐만 아니라 정치적으로도 합의하기 쉬운 UR방식이 현실적이고 바람직하다는 주장과 함께 비종가세의 종가세 전환 주장은 협상을 복잡하게 할 것이라는 의견을 제시하였다. 노르웨이는 NTC와 다양한 형태의 농업의 공존을 위해 일정 수준의 국내생산 유지가 필요하며, 생산여건이 불리한 나라 입장에서는 혼합방식과 같은 대폭적인 관세인하는 수용하는 데 어려움이 있다고 강조하였다. 한편, 체코, 헝가리 등 이행경제국가들은 UR방식은 신축성이 있고 개혁과정의 계속이라는 측면에서 바람직하며, 관세감축에 있어 이행경제국가의 특수상황이 고려되어야 함을 주장하였다. 또한 인도 등 개도국들은 관세인하 문제는 국내보조, 수출경쟁 분야의 감축약속과 연계하여 검토되어야 하며, 개도국들의 수출 관심품목에 대한 시장접근기회를 대폭 개선해야 한다는 의견을 피력하였다. 더욱이 특혜관세에 의존하고 있는 섬나라개도국 등은 특혜폭의 유지 필요성을 강조하였고, 일부 개도국은 개도국에 대해 관세감축의무를 면제하거나 이미 양허된 관세의 조정을 허용하는 등 개도국에 대한 특별한 신축성 부여를 요구하였다. 2.3. 감축대상보조 국내보조 분야에서는 허용보조(Green Box) 기준의 재검토, 감축대상보조(Amber Box)의 감축폭 및 감축방식, 그리고 생산제한 직접지불(Blue Box)의 폐지여부 등이 협상쟁점이 되고 있는 데, 이번 회의에서는 감축대상 국내보조에 초점을 맞추고 논의가 전개되었으며, 그 주요 논의 의제는 다음과 같다. 즉 감축 방식으로서 품목별 감축 대 총액 기준 감축, 최소허용보조(de minimis)를 포함하여 현행 보조수준 계산방법, 과도한 인플레이션 반영문제 등이다. 우선, 국내보조의 감축과 관련하여 농산물 수출국들은 현행 국내보조 총액기준 AMS 감축방식은 품목간 보조의 융통성을 발휘할 수 있기 때문에 종종 특정 품목에 보조금을 집중시킬 수 있기 때문에 생산과 무역을 왜곡시킬 수 있는 여지가 크므로 품목별로 대폭적인 감축약속이 이행되어야 함을 주장하고 있다. 이에 반해 농산물 수입국들은 국내보조 감축의 신축성 확보와 국내 농업에 미치는 부정적 영향을 최소화한다는 차원에서 수출국이 주장하는 품목별 감축방식과 대폭적인 국내보조 감축에 반대하고 있다. 케언즈 그룹의 리더격인 호주는 감축약속의 우회방지를 위한 규율 강화, 무역왜곡적인 국내보조(Amber 및 Blue 포함)의 상당수준 감축을 통한 철폐, 품목을 기준으로 보조 수준이 높을수록 많이 감축하는 공식 도입, 최소허용보조의 재검토 등을 제기하였다. 미국은 국내보조금 계산은 AMS에 의해 충분히 할 수 있으므로 보조상당측정치(EMS)는 불필요하고, 인플레이션 반영 문제는 농업협정에 있는 규정으로 충분하며, 부(-)의 AMS는 0으로 처리하는 것이 당연하다는 의견을 피력하였다. 특히 미국은 감축방식과 감축폭과 관련하여 그들이 협상제안서에서 이미 언급한 Amber Box와 Blue Box는 각국의 농업총생산액에서 차지하는 비중이 일정하게 되도록 감축하자고 주장하였다. 캐나다는 선진국의 최소허용보조 수준을 인하하고, 허용보조의 기본요건인 무역비왜곡성(Non-trade-dstorting)의 의미를 명확히 하여 규범의 우회를 막고, 모든 형태의 보조금에 상한을 설정하자고 주장하였다. 뉴질랜드는 AMS 계산에 있어 적용대상물량(eligible production)의 의미를 총생산량으로 명확히 하는 등 계산방법의 투명성을 높이고, '과도한' 인플레이션을 정확히 정의해야 한다는 의견을 제시하였다. 한편, 우리나라는 인플레이션의 영향을 적절히 반영하지 못하고 있는 현행 감축방식의 문제점과 이를 위한 새로운 장치 마련 필요성을 지적하고, 국내보조 감축의 신축성을 인정하면서 농업개혁을 일관성있게 추진하기 위한 최소허용보조(de-minimis) 유지 및 총액기준 감축 필요성을 강조하였다. EU는 총액기준 감축, 시장가격과 연계된 보조에 대한 규율 강화, 품목불특정 AMS에 대한 규율 강화, 선진국의 최소허용보조 수준 인하 등 농산물 수출국들의 주장에 동조하는듯한 발언을 하였으나 Blue Box는 무역왜곡이 적어 허용보조에 가까운 조치로서 지속적인 감축면제가 요구되며, 총액기준 감축은 보조금의 증가를 억제해야 한다는 필요성과 정책결정상 회원국의 재량의 필요성을 잘 조화시킨 조치임을 강조하였다. 일본은 농업개혁의 원만한 추진을 위해 현행 보조금분류체계를 유지해야 하고, 감축과정에서 UR협상 결과의 이행경험과 NTC를 고려해야 하며, 총액을 기준으로 한 점진적인 감축이 바람직하다는 견해를 제시하였다. 노르웨이는 국내보조 감축을 국내시장 판매를 목표로 한 품목과 수출시장을 겨냥한 품목에 대한 것으로 이분하여 후자는 보다 엄격한 감축규범을 적용해야 함을 주장하였다. 체코, 헝가리 등 동구권 국가들은 국내보조금 감축에 있어 시장경제로의 이행단계에 있는 국가가 직면하고 있는 어려움을 감안하여 융통성을 부여하여야 하며, 특히, 투자보조·투입재보조·이자율보조 등이 허용되어야 하고, 이행경제에 대해서는 최소허용보조 수준을 인상해 줄 것을 요구하였다. 한편 인도 등 개도국들은 현행 농업협정상 국내보조 규범은 개도국에게는 불리하고 선진국에게 유리하고 개도국에게 불리하며, 향후 협상에서는 개도국에게 더 많은 신축성을 부여하고, 선진국의 무역왜곡적인 보조금은 대폭 감축하여 궁극적으로는 최소허용보조 수준 이내로 감축해야 할 것이라고 주장하였다. 3. 향후 전망 제2단계 농업협상 추진을 위한 농업위원회 특별회의 제1차 비공식회의에서 케언즈 그룹, EU, 개도국그룹은 자국의 입장을 적극적으로 제시하고 구체화하려고 노력하고 있는 반면, 미국은 소극적으로 제안서에서 제시한 기본입장을 원론적으로 재확인하는 선에서 대응하고 있으며, 미국 농업부와 USTR의 고위직 인선이 마무리된 후에야 적극적인 움직임을 보일 것으로 예상된다. 케언즈 그룹은 "공산품과 농산물의 동등취급(Equal Footing)" 등의 과격한 주장을 다소 피하는 것으로 관측되는 반면, EU는 다른 수입국들과 일정한 거리를 유지하며 독자적인 노선을 추구할 전망으로, 식량안보 등의 이슈에서 다른 수입국과 입장 차이를 보이고 있다. 그러나 앞으로의 의제별 협상진행은 당초의 예상과는 달리 심도 있는 기술적인 논의는 진행되지 않고 각국이 기존의 입장을 명확히 하는 선에서 진행될 것으로 전망된다. (임정빈 jeongbin@krei.re.kr 국제농업연구실) KREI 제8차 WTO 농업위원회 특별회의 논의동향 KREI 논문