김상현 2018-11-15T08:42:14Z 2018-11-15T08:42:14Z 2001-09-13 WRD-00268 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17512 1. 서론 농업과 식량생산을 관리하는데 있어서 미국과 EU의 규제방식 간에는 주요한 차이점을 찾아 볼 수 있다. 일반적으로 미국의 정책은 보다 공급측면에 중점을 두는 경향이 있는 반면에 EU의 정책은 소비자 관점에 초점을 맞추어 수요 측면에 중점을 두는 규제정책을 시행하고 있다. 따라서 미국의 주요 목표는 생산 효율성을 높이는 것이며, 생산유연성과 수출을 장려하도록 농업정책을 변화시킨다. 한편 EU에서는 제품이나 생산방식과 함께 품질측면에 중점을 두고 생산량을 감소시키는데 대해서 유인책(incentives)을 제공하도록 농정개혁을 추진한다. 또한 최근에 EU의 정책은 광우병(BSE) 위기의 여파로 식품안전성에 중점을 두어 식품안전성에 대한 소비자의 신뢰를 강화시키는 것을 기본 목표로 한 규제적인 정책으로 변화되었다. 하지만 이런 미국과 EU의 차이점은 양국의 기본적인 목표에 차이가 있다는 것을 의미하는 것은 아니다. 최고 수준의 소비자 안전성을 확보하는 방안을 모색하려는 두 국가의 목표는 기본적으로 유사하다. 규제조치들의 차이점은 개별 시장요인에 대한 각국의 대응책에서 찾아볼 수 있다. 미국과 EU에서 비유되고 대조될 수 있는 식량정책과 관련된 문제는 다음과 같다. 첫째, 소 성장호르몬1 (bovine somatotropin: BST)의 경우, 미국 정부는 승인과정에서 인체에 대한 우려가 전혀 없다고 언급하면서, 우유생산 증대를 위해서 호르몬 사용을 승인했다. 반면에 EU은 주로 동물 건강이나 후생에 심각한 악영향을 미칠 수 있다고 주장하는 대규모 소비자 저항에 따라서 BST를 승인하지 않았다. 둘째, 유전자변형생물체(genetically modified organisms: GMOs)의 경우, 미국에서는 GMOs가 생산량을 증대시키며 비용을 감소시키는데 기여하고, 이런 농산물의 수출수요가 급속히 증가할 것으로 예상됨에 따라서 GMOs 농산물을 적극 개발하고, 이를 상업용으로 이용하는데 박차를 가했다. 반면에 EU에서는 식품안정성과 환경보전에 대한 우려뿐만 아니라 GMOs로부터 확실한 혜택을 얻을 수 없다고 주장하는 소비자 저항으로 인해서 승인과정이 다소 더디게 진행되었다. 셋째, 사료항생물질과 관련된 것으로 최근까지 이에 대한 양 국가의 상황은 매우 유사하다. 미국에서는 항생물질의 사용으로부터 발생하는 장기효과에 대한 우려보다는 육류생산으로부터 발생하는 박테리아나 여러 독성물질을 제거하려는 욕구가 아직까지는 지배적이다. 그러나 인류건강의 장기효과에 대한 우려로 인해서 EU은 가축생산에 사용된 대다수 항생물질의 사용을 금지시키는 방향으로 움직이는 추세에 있다. 2. 미국과 EU 정책의 특징 미국과 EU의 소비자나 시민들간에 위해성을 인식하는데는 상당한 차이점이 있다. 일반적으로 미국 소비자들은 식품의약청(FDA)이나 농업부(USDA)와 같은 기존의 정부 승인기관을 상당히 신뢰하고 있다. 반면에 EU의 소비자들은 정부에 대한 신뢰성이 낮고, 식품안전에 대해서 미국 소비자들보다 더 위험 회피적(risk-averse)인 양상을 보이고 있다. 그러나 이러한 차이점은 최근에 더욱 두드러졌다. 최근에 발생한 광우병 사태는 식품안전과 관련하여 EU 전지역의 소비자 태도에 심각한 영향을 미쳤다. EU 소비자들은 규제 시스템의 실패로 인해서 이러한 광우병 사태가 발생한 것으로 간주했으며, 보다 중요한 것은 전염의 위기 가능성을 사전에 감지하지 못했다는 점에서 이번 위기사태가 과학의 실패인 것으로 간주했다. 따라서 EU에서는 새로운 기술을 적용하는 초기단계에서 소비자들간에 당연한 식품안전성이나 환경효과에 대한 우려들이 광우병 사태로 인해 더욱 악화되었다. 동물사료의 항생제 사용, 동물 성장촉진 호르몬 사용, 유전자변형 농산물(Genetically Modified Organisms: GMOs)처럼 다양한 분야로 확대되는 이번 우려에 대응하기 위해서 EU에서는 식품안전을 규제하는 새로운 접근방식을 도입했다. 이처럼 일련의 사태로 인해서 식품안전성 규제체계를 과학적 평가나 소비자보호 측면에서 철저히 점검하는 계기를 마련하였다. 그러므로 식품안전성 측면에서 미국과 벌이는 EU의 열띤 논쟁은 무역보다는 소비자나 사회적 우려와 연계되어 이루어지고 있다. EU의 정책은 국민으로 하여금 광우병 사태 이후에 적응하도록 돕는데 중점을 두고 있다. 또한 일련의 조치들은 유통경로의 투명성을 제고시키고, 신뢰할 수 있는 기관에 의해서 수행된 독자적인 과학적 평가를 다시 실시하는 데에 목표를 두고 있다. 뿐만 아니라 높은 수준의 소비자보호에 대한 요구나 이런 보호 수준이 충분하지 않을 때 불만에 대한 목소리가 높아지고 있다. 이런 맥락 내에서 EU에서는 지난 수년간 표시제(labeling)의 중요성이 부각되었다. 성분이나 가공 상태에 따라 식품에 나타내는 표시제는 소비자의 알권리를 주장하는 암스테르담 협약에 따라 실시되고 있다. 식품안전성 규정의 사전예방원칙과 결부된 이러한 철학은 소비자·사회·환경에 대한 모든 잠재적 위해성을 포함해서 승인되기 이전 잠재적 비용과 편익을 장기적인 관점에서 판단하도록 유도하고 있다. 이러한 EU의 체계가 과학적 판단을 기반으로 하기보다는 정치적 승인과정을 도입하도록 한다고 강조한 미국의 주장은 식품안전성 문제에 대한 의사결정과정에서 과학의 역할을 지나치게 단순화하는 것으로 보인다. 이런 과정에서 과학적 평가에 기초하여 위험요소에 가중치를 부여함에 따라서 특정 선호를 갖는 구체적인 사회의 분위기를 반영하며, 동일한 과학적 평가를 토대로 한 개별 선택에 따라서 사회간에 차이점이 발생하게 된다. 정책을 입안하는데 있어서 과학이 절대적인 믿음을 제공할 수 있다고 맹신하는 것은 과학의 본질적인 역할을 침해 할 뿐만 아니라 이러한 과학의 한계점을 더욱 확대시키는 것이다. 이런 견해가 반영된다면 EU에서 취해진 규제조치들은 무역을 저해하는 의도라기보다는 식품안전성에 대한 소비자들의 신뢰를 회복시키는데 필요한 단계로써 간주되기 시작할 것이다. 3. 시사점 농업생산과 식품안전성에 영향을 미치는 EU과 미국의 정책에는 여러 가지 차이점이 있다. 미국과 EU 모두 유사한 목적을 달성하기 위해서 노력하고 있는 반면에 이들 국가의 규제방식은 서로 상이하다. 미국은 최종재화를 규제하는데 중점을 두고 있으며, EU은 전체 생산공정을 규제하는 경향이 있다. 어떤 점에서는 이들 규제방법들은 소비자들과 정책입안자를 동시에 만족시키는 것이 무엇인지를 찾는데 관심을 모아야 한다. 새로운 생명공학과 지적재산권에 대한 민간/공공 연구가 중요한 것처럼 보다 광범위한 의사결정과정을 다루는 것이 중요할 것이다. 생명공학이 세계식량 부족을 극복하는데 중요하지만 민간/공공부문은 어떻게 생명공학이 적절히 보급되어야 하는지에 관해서 이해할 필요할 것이다. 따라서 잠재적 마찰에 대한 예시로써 차이점을 제시하는데 중점을 두기보다는 어떻게 농업부문 생명공학이 잠재적 편익을 증가시키도록 발전될 수 있는가에 관한 유용한 시사점을 도출할 수 있는 근거로써 이런 차이점을 조사할 수 있는 상황에 중점을 두어야 한다. 생명공학의 잠재력을 충분히 활용하고 공통 목적을 중심이 되도록 한다는 합의점에 도달하는 유일한 방법은 현재의 차이점을 이해하고 존중하는 것으로 보인다. 자료 : http://www.agbioforum.org/vol3no23/vol3no23ar3haniotis.htm에서 (김상현 ksh3615@krei.re.kr 국제농업연구실) BST란 소의 뇌하수체 후엽에서 분비되는 단백질 호르몬으로 성장 및 비유에 관계하는 호르몬으로서 최근엔 유전자 재조합 기술을 이용하여 인위적으로 다량 합성하여 가축에 이용됨. KREI 미국과 EU간 농업 및 식량생산 규제 비교 KREI 논문