김정섭 2018-11-15T08:42:19Z 2018-11-15T08:42:19Z 2001-09-24 WRD-00278 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17522 WTO 무역협상 과정에서 검토할 필요가 있는 주제 중 하나가 '지속가능한 개발'의 문제이다. WTO 무역협상의 결과에 따라 당사국들은 농업정책을 변화시켜야 할 상황이 발생할 수 있다. 그와 같은 정책 변화는 농촌의 환경, 사회, 경제 등 제 측면에 많은 영향을 미칠 것이다. 농업정책은 단순히 하나의 산업부문에만 국한되는 공공적 개입이 아니기 때문이다. EU 집행위원회는 이러한 관점에서 WTO 무역협상이 지속가능한 개발에 어떤 영향을 미치게 될 것인지를 분석한 바 있다. 지속가능성 영향 평가(Sustainability Impact Assessment, SIA)라는 다소 생소한 이 분석은, WTO 협상을 국제무역 수지 문제의 차원에서만 보는 것이 아니라 그 파급효과를 폭넓게 바라보는 시야를 견지하고 있다. 그만큼 분석의 방법 또한 새로운 실험이기도 하다. 여기에서는 EU가 WTO 협상에 임하면서 지속가능한 개발이라는 관점에서 어떤 예상과 대비를 갖추고 있는지를 알 수 있는 평가 결과와 함께 분석 방법을 소개한다1). 1. 지속가능성 영향평가 방법 지속가능성 영향 평가는 상대적으로 새로운 개념이다. 따라서 확립된 방법론이 없으며, 특히 국제무역 정책과 관련해서는 실행해 본 경험도 거의 없다. EU가 WTO 무역협상의 시작에 임박하여 실시한 지속가능성 영향 평가는 방법론적 측면에서 먼저 해결해야 할 많은 과제들을 안고 있었다. 첫째로는, 지리적 범위의 문제, 다루어야 할 정책 영역의 문제, 무역협상에서 다루게 될 의제가 무엇인지가 상당히 불확실함으로 인해 발생하는 문제들을 들 수 있다. 두 번째로는, 세부 영역들 - 경제, 사회, 환경 - 에 대한 평가방법이 잘 개발되어 있지 않은 상태이며, 그것을 적용해 본 실제 경험도 일천하다는 점이다. 마지막으로는, 하나의 지속가능성 영향 평가틀 안에서 서로 다른 여러 영역의 전문적인 세부 평가 방법들을 종합할 수 있는 방법이 확립되어 있지 않다는 점이다. 그와 같은 어려움들이 있음에도, EU는 국제무역협상과 지속가능한 개발의 관계를 체계적으로 분석하고 진단하기 위한 평가틀을 개발하였다. 그 주된 논리는 무역협상의 의제로 제안된 내용들이 합의에 이르러 실천되거나 그렇지 않을 경우 지속가능한 개발에 영향을 미치게 될 주요 인과관계의 흐름을 추적하는 것에 초점을 맞추고 있다. 이 분석에서 핵심적인 역할을 했던 정보의 종류는 다음과 같이 네 가지로 분류될 수 있다. (1) WTO ① 농업협정의 변화 ② 서비스 분야 무역에 관한 일반협정의 변화 ③ 국제적 투자에 관한 다자간 규정 발전 ④ 경쟁에 관한 다자간 규정 발전 ⑤ 무역 촉진에 관한 조치들 ⑥ 비농업 상품에 대한 관세 관련 조치들 ⑦ 다자간 환경협정이나 기타 환경정책들에 따라 취해지는 무역 관련 조치들과 WTO 규정간의 관계 명료화 ⑧ 지적재산권 협정(TRIPs)의 변화 ⑨ 각국 정부가 직접 개입하는 정책이나 활동의 분야에서 시장접근을 개선하기 위한 조치들 ⑩ 무역의 기술적 장벽(Technical Barrier to Trade, TBT)에 관한 조치들 ⑪ 무역보호수단들(반덤핑, 보조금, 세이프가드관련 협정)의 활용수단들 ⑫ 보건 관련 조치들 ⑬ 농촌개발 관련 조치들 ⑭ 무역이나 노동기준에 관한 다양한 이슈들 ⑮ 저개발 국가의 상품, 투명성, WTO와 기타 국제기구들 간의 정책의 일치성, 분쟁해결 메커니즘, 전자상거래 등에 관한 다양한 이슈들 (2) WTO 무역협상에 대한 세 가지 정책 시나리오(기본 시나리오, 무역자유화 시나리오, 중간 시나리오). 기본 시나리오는 관련 조치들에 대해 어떤 합의도 이루어지지 않을 경우를 말한다. 무역자유화 시나리오는 더욱 크고 빠른 속도의 무역 자유화가 진행되고 사회적, 환경적 역영향에 대한 기존의 완충수단에 변화를 꾀하는 것이 매우 제약될 것이라고 가정되는 상황을 말한다. 중간 시나리오는 유럽 연합이 협상에 임하는 초기 입장을 말한다. (3) 평가를 수행할 4가지의 국가집단(EU, 개발도상국, 저개발국가, 세계) (4) 경제개발, 사회개발, 자원·환경의 질에 대해 균형을 갖춘 지속가능성 지표 목록과 해석에 활용될 일련의 유의성 판단기준. 장기적인 영향을 평가하는 경우에는 여기에 추가적인 사항들을 덧붙일 수도 있을 것이다. ① 지표 ○ 평균 실질 소득, 순 고정 자본 정보, 고용 ○ 평등 및 빈곤, 건강, 교육, 성평등 ○ 환경의 질(대기, 수질, 토양), 생물학적 다양성, 기타 자연자원재고 ② 유의성 판단 기준 ○ 기존의 경제, 사회, 환경적 압력의 정도 ○ 기본 조건의 변화 방향 ○ 변화의 자연적, 지리적 범위와 기간 ○ 완충 정책수단들을 수행할 수 있는 법률적, 제도적 역량 위와 같은 정보들을 토대로 다음과 같은 4가지 주요 단계를 거쳐 지속가능성 영향 평가가 이루어졌다. (1) 스크린 : 지속가능성 영향 평가를 필요로 하는 조치들을 결정. (2) 평가 범위 확정 : 각 분야에 적절한 지속가능성 영향 평가 범위 설정 (3) 지속가능성에 대한 사전 영향 평가 : 지속가능한 개발에 대해 잠재적으로 의미가 있을 것으로 판단되는 긍정적, 부정적 효과들 규명 (4) 완충 및 강화 분석 : 무역협상이 지속가능한 개발에 미치게 될 전반적인 영향을 완화하거나 강화시킬 수 있는 개선사항에 대한 제언 2. 사전 영향 평가 결과 '중간 시나리오'와 '무역자유화 시나리오'에 따라 얻어진 지속가능성에 대한 사전영향평가 결과는 '기본 시나리오'의 상황과 비교되었다. 그 주요 내용들을 요약하면 다음과 같다. 2.1. 유럽 연합의 경우 '중간 시나리오'에 따르면, 대부분의 개별 정책수단들이 가져올 경제적 영향은 긍정적일 것으로 나타났다. 그러나 많은 경우에 '얻는 자'와 '잃는 자'(예를 들면, 소비자와 생산자)가 동시에 존재한다. 그리고 농업과 서비스업의 두 부문에서 그러한 '얻는 자'와 '잃는 자'를 분리하여 규명할 중요한 필요성이 있음이 나타났다. 사회적 영향과 환경적 영향은 잠재적으로 유의한 것으로, 정확하게는 검토되었던 15개의 조치(정책수단)들 가운데 최소 절반 이상이 유의한 것으로 나타났다. 많은 경우에 사회적, 환경적 영향은 긍정적인 동시에 부정적인 측면도 있는 것으로 나타났다. 이는 사회 집단이나 국가들마다 상이하게 영향을 받거나, 그러한 영향이 시간이 지남에 따라 변화할 가능성이 있기 때문이다. (유럽연합의 초기 협상 목표에 근접하고 있는 상황인) 중간 정책 시나리오에 따르면, 대부분의 개별 영향들은 큰 의미를 지니지는 않을 것 같다. 대부분 긍정적이지만, 특히 사회적, 환경적 영향의 측면에서는 특정 사회-경제 집단이나 특정 기간 사이에 부정적인 영향을 동반할 것으로 나타났다. '자유화 시나리오'에 따르면, 대부분의 경제적 영향들이 의미가 있으며 장기적인 관점에서 긍정적일 것으로 (그리고 이들 중 어떤 것들은 장기적인 관점에서 볼 때 '중간 시나리오'의 경우보다 더욱 크게 긍정적일 것으로) 나타났다. 그러나 어떤 것들은 부정적이거나 중단기 관점에서 별 의미가 없을 수도 있는데, 이는 변화과정에 들어가는 조정 비용 때문이다. 사회적, 경제적 영향 평가의 경우 긍정적인 결과와 부정적인 결과가 동시에 존재할 것이다. 그러나 전반적으로 '중간 시나리오'의 경우보다 덜 만족스러운 결과가 예상된다. 그 이유는 두 가지로 요약된다. 하나는 '중간 시나리오'에는 포함되었던 사회적, 환경적 세이프가드가 '자유화 시나리오'에서는 부재한다는 점이며, 다른 하나는 조정기간에 사회적, 환경적 비용이 더욱 크게 소요될 것이기 때문이다. 2.2. 개발도상국과 저개발 국가의 경우 이 두 국가 집단들 간에는 개별 조치들이 가져올 영향에 있어 상당한 다양성이 존재할 것이다. 그러나 이 분석의 목적만을 생각할 때는 이 두 국가 집단들을 한 부류로 묶어서 파악해도 될 만큼 유사한 수준의 영향을 받게 될 것이다. '중간 시나리오'에 따르면, 경제적 영향들은 대부분 의미가 있을 것이다. 아주 많은 경우에, 그 영향들은 어떤 국가들에게는 긍정적으로 작용할 것이다. 그러나 경제 구조나 시장 변화에의 적응능력, 정책 조건에 따라서는 유럽 연합 국가들보다 더 큰 정도로 경제적 후생의 손실을 경험할 가능성이 있는 국가들이나 사회-경제적 집단들이 존재한다. 이러한 잠재적으로 부정적인 요소들의 범위는 개별 조치들의 구체적인 세부내용이나 타이밍에 따라 달라진다. 개별 조치들의 사회적 영향 또한 대부분 의미 있는 것으로 나타났다. 많은 경우에 국가나 사회 경제 집단들에게 미치는 사회적 영향이 부정적일 것으로 나타났다. 이는 경제적 후생의 증대를 경험하지 못한 국가들에서 더욱 그러할 것이며, 소득 분배에 있어 상당한 변화가 예상되는 곳에서 더욱 그러할 것이다. 개별 조치들에 대한 환경적 영향 또한 형태상으로는 사회적 영향의 경우와 유사하지만 반드시 동일한 것은 아니다. 사회경제적 집단이나 국가에 특수한 맥락에 따라서 상당한 정도의 '얻는 자'와 '잃는 자'의 차이가 나타날 것으로 예상된다. 이것이 어느 정도는 예상되는 경제적, 사회적 영향의 변화를 반영하는 것이지만, 해당 국가의 기존 환경적 압력이나 그러한 압력을 다룰 수 있는 법률적, 제도적 역량에도 영향받을 것이다. '자유화 시나리오'에 따르면, 이들 두 국가 그룹들에 대한 경제적 영향은 더욱 복잡하고 다양하다. 더운 빠른 속도의 무역 자유화는 상당히 강화된 지지수단들을 동반하지 않을 경우에는, 특히 중단기적 차원에서 국가들 간의 더욱 첨예한 분할과 경제적 후생에 있어서 사회집단들간의 '얻는 자'와 '잃는 자'의 격차를 크게 만들 것이다. 장기적인 관점에서 시장이 더욱 효율적으로 변화할 것이라고 가정한다면, 추가적인 경제적 후생 증진이 이들 국가 그룹들 전체적으로 있을 수도 있다. 그러나 이들 국가나 사회적 그룹들이 이러한 후생증진을 어느 정도까지 나누어 누리게 될지, 또는 더욱 근본적으로는 얼마나 많은 수의 국가들이 과거보다 더욱 가깝게 지속가능성을 지향하는 과도기적 국면에 접근하게 될지를 예상하는 것은 매우 어려운 일이다. 사회적, 환경적 영향들의 대부분은 특히 전환기에 의미가 있을 것으로 나타났다. 부정적인 영향들을 경험하게 될 것으로 보인다. 이러한 사회적, 환경적 영향들이 지니는 상대적인 중요성은 이것들이 이들 국가들에서의 경제적 후생이나 사회적, 환경적 결과에 있어 나타나게 될 큰 편차들을 반영한다는 점에 있다. 한편, 이는 또한 '중간 시나리오'의 구성요소인 환경보호에 있어서의 역량 강화나 사회개발에 관한 제안들이 '자유화 시나리오'에는 없는 때문이기도 하다. 개발도상국들이 높은 수준의 경제적 효율성과 추가적인 경제적 후생 증대를 이뤄낼 능력을 가지고 전환기 과정을 빠져 나온다면, 이는 얼마간의 긍정적인 사회적, 환경적 영향에도 반영될 수 있을 것이다. 3. 무역협상의 지속가능성에 대한 영향과 수단 3.1. 원칙 지속가능성에 대한 영향을 완화시키는 수단(Mitigating Measures)과 강화시키는 수단(Enhancing Measures)들은 무역 협정의 목표에 대해 내적인 일관성과 유관성을 확보해야만 한다. 이러한 점을 염두에 둔다면, 약화 또는 강화 수단을 선택하고 그에 따라 실행함에 있어 따라야 할 많은 수의 일반원칙을 다음과 같이 도출할 수 있다. 3.1.1. 지속가능한 개발 WTO 창설 협정 서문은 지속가능한 개발이라는 목표와 부합하는 무역 자유화를 성취하기 위한 노력을 하는 조직을 꾸미도록 규정하고 있다. 이는 그와 동일한 고려가 무역 자유화가 가져다 줄 경제적, 사회적, 환경적 영향이나 규정의 변화에도 적용되어야 함을 함의하는 것이다. 그리고 지속가능한 개발은 WTO의 모든 작업 속에서 주류화되어야 한다. 3.1.2. 법률적 조화 WTO의 다자간 규정과 규칙은 경제적, 사회적, 환경적 영역에 있어 통용되는 국내 법령이나 여타의 국제적 규정들과 가능한 한 조화를 이루어야 한다. 3.1.3. 개발에 대한 관심 WTO 창설 협정 서문은 또한 개발 목표와 일치하는 무역 자유화를 추구하도록 규정하고 있다. 이러한 필요는 특히 기존의 조건이 지속가능한 개발에 있어 최소한의 수준이거나 그 이하인 저개발 국가의 경우에 자명한 것이다. 3.1.4. 정책 공조 무역관련 분야와 기타 정책 분야 사이의 상호작용에 대한 검토를 토대로 한 국제기구간 공조를 통해 완화수단이나 강화수단의 효과성을 증진시킬 수 있다. 3.2. 완화 수단과 강화 수단의 목록 무역협정에 포함되도록 제안된 각각의 조치들과 관련하여 발생할 수 있는 여러 부정적인 영향들을 완화시키고 긍정적인 영향들을 강화시킬 수 있는 수단들이 광범위하게 존재한다. 그것들을 대략적으로 분류해보면 다음과 같다. ○ 경제적 후생을 감소시키거나 소득을 증가시키는, 기타 형태의 불평등을 감소시키거나 증가시키는, 환경의 질에 대한 압력을 집중시키거나 자연자원의 남용을 부채질하는 무역관련 실천들을 제거하거나 수정하는 수단 ○ 경제적 효율성을 증대시킴으로써 후생을 증진시키는 수단들, 생산의 완전한 사회적 비용에 더욱 가깝게 가격을 설정하는 수단들, 자원을 절약하고 오염통제를 더욱 효과적으로 수행하도록 촉진하는 국가 상황에 따라 적절한 기술적 변화를 촉진하는 수단들, 시장 시스템이 이러한 과제들을 아직은 효과적으로 수행할 수 없는 곳에서 환경적, 사회적 보호를 위한 법률 조항을 강화시키는 수단들, 경제적 효율성이나 환경보존을 저해하는 것으로 알려진 메커니즘들과 분리된(decoupled) 수단들을 활용하여 빈곤이나 소득 불평등의 문제를 해결하는 수단 자료 : EU Commission, DG for Trade에서 (김정섭, jngspkim@terrami.org 지역아카데미) 이 글은 복잡하고 방대한 계량분석을 토대로 진행되었던 160여 페이지에 달하는 EU의 지속가능성 영향평가 내용의 방법론과 결론만을 압축적으로 요약한 것이다. 구체적인 수치 데이터들과 내용들이 제시되지 않아 미흡한 감이 있다. 상세한 자료는 필자에게 문의하거나 EU 집행위원회 문건들을 인터넷에서 검색하여 찾아볼 수 있다. KREI EU의 지속가능성 영향평가 KREI 논문