김정섭 2018-11-15T08:42:28Z 2018-11-15T08:42:28Z 2001-10-10 WRD-00293 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17537 지난 세기 후반 생산주의적 농업정책의 공과에 대한 비판과 국제환경 변화로 인한 농업생산에의 정부개입 축소 요구 등, 새로운 경향은 네덜란드 정부가 농식품부문에 어떤 역할을 수행해야 하는지를 되묻도록 자극했다. '위기감이 고조되고 있는 네덜란드 농식품복합체(agri-food complex)의 최근 상황을 타개해나가기 위해 정부는 어떤 역할을 수행해야 하는가'라는 물음에 대해, 네덜란드 농림부는 '자유시장경쟁의 확산이 정부개입의 필요성을 줄이는 것이 아니라, 오히려 공공적 이해를 보장하기 위한 더욱 크고 세심한 정부개입의 필요성을 증대시키고 있다'는 분석결과를 제시하고 있다. 여러 가지의 주제로 정리되고 있는 최근의 네덜란드 농정개혁 방향 중 '정부의 역할과 책임'에 관한 부분을 소개한다. 농정개혁을 시작하는 네덜란드 정부는 무엇보다도 식품안전성, 농촌환경 문제 등 공공적 이해가 첨예하게 걸려있는 영역에의 적극적인 개입과 그에 따른 제도의 쇄신을 당면한 개혁과제로 설정하고 있다. 1. 공공적 이해를 보호하는 정부 1.1. 정부의 역할 1970년대 이후로 비즈니스 집단과 국민들의 활동 범위는 상당히 확장되어 왔다. 그러나 정부의 개입은 확장되기보다는 좁혀져왔다. 국제화, 지역주의화, 정보기술의 등장, 이 모든 것들이 국민국가 정부의 역할을 변화시키는 데 기여했다. 1970년대까지만 해도 사회의 모습은 여전히 중앙집권적인 형태였지만, 지금은 정부 개입을 통한 관리가능성과 영향력 행사가 줄어들고 있다는 인식이 널리 퍼져있다. 그러나 동시에 사회의 지금 모습과 국민들로부터의 요구가 정치적 방침에 대한 더 큰 요구를 낳고 있다. 국민들은 투명하고 효과적인 정부를 요구하고 있다. 국가적, 국제적 네트워크에 투자하고 국내외의 관련 사회적 동향에 발맞추어 나가는 정부, 시민들의 이해를 보호하는데 구체적인 형태로 기여할 수 있는 정부에 대한 요구가 출현하고 있는 것이다. 정부 개입이 축소되고 있는 동시에 그와 맞물려 더욱 큰 개입을 요구하는 국민들과 정치인들이 존재한다는 역설은, 네덜란드 정부로 하여금 지금 당장 투명하고 가시적이며 확고한 태도를 유지할 것을 요구하는 것이다. 사회의 정체성과 적응능력에 대한 의심이 존재할 때, 그러한 의심들은 공공적이고 정치적인 논쟁거리를 형성하기 마련이다. 달리 말한다면, 불확실성과 애매함이 존재할 때 정부는 이를 은폐하려 해서는 안되며, 필요하다면 토론을 활성화시키도록 유도해야 한다는 것이다. 내각의 책무는 이러한 측면의 정부 역할과 긴밀한 관련이 있다. 결국 사회적 이슈를 해결함에 있어 정부 정책의 효과성이 결정적인 요인이 된다. 1.2. 정부의 책임 네덜란드 정부는 '정부가 개입하지 않을 경우에는 지켜질 수 없는 사회적 이익을 돌보는 일을 정부가 수행할 때 공공적 이해가 작용한다'고 주장하는 '정부정책에 대한 과학 위원회(Scientific Council for Government Policy)'의 최근 보고서, '공공적 이해의 보호(Safeguarding the Public Interest)'의 논리를 따르고 있다. 정부는 정책을 공공적 이해의 증진에 맞추어 조정해야 하는데, 공공적이거나 정치적인 고려가 그렇게 할 것을 요구하기 때문이다. 이러한 공공적 가치와 이해는 가공, 물류, 무역, 소매 등을 포함하는 넓은 의미의 농업 생산에 있어 중요한 역할을 수행한다. 정부는 지속적으로 그 공공적 책임을 기억하도록 요구받는다. 정부에 대한 소비자와 시민들의 접근은 알기 쉽고 직접적인 것이다. 사람들은 재해가 발생할 때 정부에 의지한다. 동시에 그들은 정부가 정책을 통해 공공적 가치를 실현할 것을 요구한다. 예를 들면, 동물 보건이나 후생에 대한 관심사, 환경의 질에 대한 관심사 등이 정부가 서 있어야 할 자리를 규정한다. 소비자들은 식품의 품질에 대해 정부가 완전한 보증을 할 것을 요구한다. 이는 식품의 기원이나 역사에 대한 정보나 표시에 대한 요구가 커지고 있음을 의미한다. 그리고 축산에 있어 국경개방이나 전자상거래가 지금 당장 긴급하게 금지된 재료들의 반입이나 사용을 효과적으로 감시하도록 요구하고 있다. 따라서 투명성의 문제는 이러한 부분에서 공공적 의제를 형성시키고 있다. 여기에서 역시 정부가 강력한 시장 행위자들에 대해 기준을 제시하고 소비자의 이익을 위해 투쟁할 것이 요구된다. 비즈니스 집단, 사회, 정부 간의 힘의 균형상태는 계속해서 변화하고 있다. 정부활동에 대한 지속적인 평가가 요구된다. 동시에 정책 수단들이 실제적으로 여전히 효과적인지에 대해 자문하지 않을 수 없다. 이러한 문제제기들은 규제적이고 규범을 규정하는 종류의 정책수단들뿐만 아니라 촉진적이고 활성화시키는 종류의 정책수단들에도 영향을 미친다. 식품생산이나 농촌공간과 관련된 정책분야에서 정부는 다음과 같은 책임들을 지고 있다. ○ 관련된 이슈들을 사회적 의제로 설정하고 공공적인 논의에 개방시키는 일 ○ 농식품복합체(agri-food complex)가 기능하는 식품의 품질, 환경, 자연, 경관, 동물 후생, 노동조건 등의 분야에서의 기준과 사회적 전제조건들을 규정하고 모니터링 하는 일. ○ 전문적이고도 기본적인 인프라 구조를 확립하고 교육이나 연구와 같은 집단적인 작업들의 수준을 보장하는 일. ○ 공공적 요구에 따라 혁신과 연구 및 개발(RD)을 관리하고 프로그래밍함으로써 농식품복합체가 제공하는 상품이나 서비스의 쇄신과 다양화를 촉진하는 일. ○ 효과적인 경쟁과 투명성을 보장하는 일. ○ 국제적인 제도와 틀 안에서 네덜란드 농식품복합체의 지반을 다지고 준비하는 일. 식품과 농촌환경에 대한 정부의 책임은 앞으로 수년 내에는 이론의 여지가 없게 될 것이다. 이 분야들의 공공적 이해와 가치는 자명하다. 그러나 바뀌어야 할 것은 그러한 책임이 설명되는 방식이다. 비록 정부가 그러한 관심사들(무엇)에 대한 최종적인 책임이 있다 하더라도, 그것이 정부가 그 최종적인 책임을 실질적으로 수행할 수 있는 방법(어떻게)의 문제에 대한 답을 자동적으로 제시해주는 것은 아니기 때문이다. '정부정책에 대한 과학위원회'의 견해에 따르면, 그러한 문제는 정부가 직접적으로 또는 제3자를 참여시키는 가운데 해결할 수 있는 성질의 것이다. 정부는 언제나 최종적인 책임을 진다. 그러나 '수행상의 책임'은 민간 또는 공공 조직에 아웃소싱할 수 있다. 중요한 것은 공공적 이해를 보호할 수 있는 가장 좋은 방법이 무엇인가를 찾는 것이다. 그 과정에 있어 '좋은 정부', 즉 민주적인 정당성, 법률적 확실성, 법 앞의 평등, 효과성과 효율성 등에 대한 요구를 지속적으로 검토해야 한다. 정부의 책임에 대한 규정과 수행은 주제와 상황에 따라 달라질 것이다. 1.3. 더 큰 시장이 더 작은 정부를 의미하는 것은 아니다. 정부가 식품이나 농촌환경과 관련하여 '더 큰 시장, 더 작은 정부'라는 구호를 따라서는 안 된다. 환경, 식품 안전성, 동물 후생, 노동자의 사회적 조건 등에 관해 시장의 영향력이 커진다고 해서, 정부의 책임이 자동적으로 소멸되는 것은 아니다. 최근의 여러 사건들을 통해서 볼 때, 식품안전성과 같은 분야에 긴밀한 정책적 개입이 필요하다는 주장은 참으로 타당하다. 정부는 이러한 정책 영역들에 대해 상당 정도의 '수행상의 책임'이 공공적 영역에 남겨져야 한다고 믿고 있다. 최소한 규제, 기준, 조건 등의 설정에 관해서는 그러하다. 여기에서 주된 관심사는 책임이나 위기 상황에서의 직접적인 개입의 범위와 관련하여 최적의 투명성을 보장하는 것이다. 이것이 농식품부문에 대한 정부개입의 중요성을 축소시키지 않는다. 오히려 정부의 개입이 필수적이다. 농식품부문이 정부의 요구를 충족시키기 위한 보장체계를 더욱 많이 조직할수록, 정부개입의 강도가 축소될 기회가 확대될 것이다. 농식품부문의 상품들이 공식적인 기준을 충족시키고 있음을 정부가 소비자들에게 보증할 수 있는 방법으로 생산과정을 조직하도록 보장해야 한다. 그리고 나서 정부는 이 생산과정들을 지속적으로 적절하게 점검해야 할 것이다. 기준, 조건, 규정, 감독, 검사 등의 수단들을 개발하는 방법은 해당 분야 행위자들의 행동유형에 대한 구체적인 통찰에 기초해야 한다. 이러한 점들이 정부가 어떻게 올바른 행동을 촉진시켜 체계가 지속가능하도록 만들 수 있는가라는 문제에 대한 열쇠가 된다. 그러나 정부는 또한 농식품부문의 각 하부부문들이 사회적으로 책임있는 경영이라는 고유의 책임을 수용하고 실천할 것을 기대하고 있다. 정부는 그 정책을 공중의 입장을 대변하는 방향으로 추진해나갈 것이다. 필요한 경우, 촉매제로써 기능하고 사회의 변화과정을 이끌게 될 것이다. 이는 (예를 들면, 바이오테크놀로지의 필요성이나 사용과 같은 문제에 대한) 공공적 토론의 방향을 정부가 제시해야 하고 시장이 작동하는 범위에서의 (검사나 감독의 체계를 포함하여) 사회적 틀을 규정해야 함을 의미한다. 2. 제도의 쇄신 : 새로운 형태를 지향하며 우리의 제도적 형태들 대부분은 '공급 경제'의 시대에 그 기원을 두고 있다. 그것들은 많은 수의 1차 생산자들과 저부가가치 상품이 존재하던 식량부족의 시대에 만들어진 것들이다. 생산사슬(production chain)은 사실상 협동조합이나 기타 조직의 형태로 조직화된 1차 생산자들에 의해 지배되고 있었다. 수출상품의 대부분을 원자재와 중간재가 차지하고 있었다. 제도들은 이러한 생산조건에 기반하고 있었던 것이다. 국제 정책 또한 이러한 틀 안에서 조직되었다. 많은 나라들에서 정부는 생산과정에 대해 상당부분 책임을 지고 있었다. 분명히 식량 안보나 식품 안전성에 대한 정부의 책임이 여전히 존재하기는 한다. 현재의 제도적 상황이 지니고 있는 또 다른 측면의 특징은, 정부가 이제는 책임지지 않는 공공적 의무와 책임을 짊어진 민간 조직들이 분명하게 규정되어왔다는 점이다. 이 스펙트럼의 다른 끝에는 준공공조직이 존재하는데, 이 조직들은 민간조직과 거의 구별되지 않는 방식으로 활동한다. 이러한 종류의 모호성이 애매하고 바람직하지 않은 중간의 회색지대를 만들어내고 있다. 조직들간의 연쇄적 관계가 변화하고 있으며 시장 조직에 대한 정부의 개입이 축소되고 있음은 분명하다. 정부의 책임범위를 명확히 하라는 요구가 자신의 이익을 증진시키려 하는 개별 기업들의 책임에 대한 요구와 함께 나란히 커지고 있다. 그러나 제도적 구조는 이러한 상황에 결코 적응하고 있지 못하다. 규모확대와 인수합병이 시장에서의 역학관계의 균형에 변화를 초래하고 있다. 국경의 중요성은 줄어들고 있으며, 기업들은 때로는 지구적으로 때로는 지역적으로(regionally) 활동하고 있다. '시장의 미래'에 대해 누가 어떤 전망을 지닐 수 있는지 자체가 의심스러운 상황이 되어가고 있다. 2010년까지 정부와 농식품부문은 기존의 제도적 구조를 전면적으로 조심스럽게 재검토해야 할 것이다. 제도적 구조의 변화에 대해 이야기할 때, 우산조직, 재단, 연구기관, 독립적인 행정단위, 법률적으로 규정된 산업조직 등과 같은 공식적 제도들의 변화만을 말하는 것은 아니다. 시장 내 여러 행위자들 간의 힘의 균형이나 합의에 있어서의 변화 또한 똑같이 중요한 문제다. 이러한 모든 분야에 영향력을 미치는 정부의 역할은 과소 평가되어서는 안된다. 국제 시장에의 적응과 사회적으로 책임있는 경영이라는 요구들에 대해 식품이나 환경과 관련된 제도적 메커니즘들이 적응해야 할 것이다. 이는 공공부문의 활동과 민간부문의 활동 사이에 분명한 구분을 하는 것으로부터 출발한다. 또한 체계의 혁신에 초점을 맞추어 농식품부문이 국제 시장의 수요를 충족시키고, 보건에 있어서 생생한 사회적 이해에 기여하고, 세계 식량 문제나 빈곤문제에도 기여할 수 있도록 해야 한다. 자료 : the Netherlands, Ministry of Agriculture, Nature Management and Fishery에서 (김정섭, jngspkim@terrami.org 지역아카데미) KREI 네덜란드 농정개혁 방향 (2) KREI 논문