김상현 2018-11-15T08:43:02Z 2018-11-15T08:43:02Z 2002-01-19 WRD-00352 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17596 1. 요약 정부의 농가지원, 영양, 농산물 교역 및 식량원조, 환경보전, 금융, 유통, 농촌개발 및 연구 등과 관련된 정책들은 다양한 개별 법률에 근거하여 시행된다. 이들 법률들은 농업법(farm bill)을 통해서 새롭게 개정되고 주기적으로 평가를 받는다. 최근의 농업법은 1996년 FAIR(the Federal Agriculture Improvement and Reform Act, P.L.104-127)로 대다수 규정들이 2002년에 소멸된다. 여러 차례의 분야별 토론과 개정을 거쳐, 2001년 10월 5일 하원(the House)은 농업위원회(Agriculture Committee)에서 제출된 시책에 근거해 2011년까지 시행될 농업법(H.R. 2646)을 승인했다. 한편, 2001년 11월 15일 상원(the Senate) 농업위원회는 2006년까지 시행될 농업법(S. 1731)을 승인했다. 상원 농업위원회에서 상정된 상원안(Senate bill)은 상원 본회의 심의과정을 거쳐 수정될 가능성이 있다. 세부내용이나 지원수준이 서로 다르지만, 상·하원법안은 모두 직접지불(fixed payments), 목표가격(target price)과 연계된 새로운 반순환소득보조(counter-cyclical assistance), 곡물, 면화, 유지종자를 대상으로 한 마케팅론(marketing loan)과 같은 품목별 지원정책을 수립하고 있다. 두 법안은 어느 정도 수정을 거쳐, 낙농이나 설탕 부문에 대한 지원(상원의 낙농 부문에 대한 새로운 직접지불 도입)을 확대하고, 주요 작물에 대한 보조계획을 수립함으로써 땅콩 할당제(quotas)를 폐지할 것이다. 또한, 두 법안은 환경보전계획 지출을 확대하고, 농업수출 및 식량보조계획을 재인가 할 것이며, 연구·영양(식량지원조치)·신용·농촌개발 부문의 활동 등을 보완하고 수정할 것이다. 미국 의회 재무국(Congressional Budegt Office, CBO)의 추정에 의하면, 하원안(House bill)에 따른 정책시행으로 정부 예산지출이 향후 10년 동안 735억 달러가 추가로 요구되며, 이 중에서 488억 달러는 농가의 품목별 지원계획에 지출되고, 158억 달러는 환경보전계획에 지출될 전망이다. 또한 상원안에 따른 정책시행으로 정부예산이 향후 10년 동안 734억 달러(2002-06년 5년 동안 409억 달러)가 추가로 요구되며, 이 중에서 농가의 품목별 지원계획에 432억 달러(5년 동안 263억 달러)가 지출되고, 환경보전계획에 205억 달러(5년 동안 84억 달러)가 지출될 전망이다. 2. 논의 과정 상원 농업위원회는 2001년 10월 31일 차기 농업법 제정을 위한 작업에 착수하여 11월 15일 2002-06년 동안 시행될 법안을 승인했다. 상정된 위원회의 법안(S. 1731)은 상원 본회의에서 여러 차례 심의과정을 거쳐 수정될 것이다. 이에 앞서 하원은 2001년 10월 5일 차기 농업법(H.R. 2646)을 승인했다. 주로 하원 농업위원회에서 상정된 시책(H. Rept. 107-191)에 근거한 이 법안은 향후 2002-11년 동안 시행될 주요 농업 및 식량계획 등과 관련된 정책사항들을 포함할 것이다. 초기에 보고된 법안의 기본 방향에는 큰 변화나 차이 없이 상당 부분 그대로 결정되었다. 3. 주요 내용 농업지원, 식량원조, 농산물 무역, 유통, 농촌개발 부문 관련 정책들은 다양한 개별 법률에 의해서 적용을 받는다. 이들 법률들이 독자적인 법으로써 간주되고 시행될지라도, 농업법을 통해서 주기적으로 평가받고 개정되며 갱신된다. 가장 최근의 농업법은 1996년 FAIR로서 이의 대다수 규정들의 효력이 2002년에 소멸된다. 모든 농업법은 중앙정부가 농업생산자들에게 제공하는 지원 수준 및 방법뿐만 아니라 농가소득이나 품목별 가격지지정책 등에 관한 주요 내용을 담고 있다. 또한 농업법은 농산물 무역, 해외 식량원조, 환경보전, 국내 식량지원조치(food stamp), 농업신용, 농촌개발, 농촌 연구 및 교육 부문 등에 관한 내용을 담고 있다. 3.1. 예산 및 무역제약 3.1.1. 정부예산 대부분의 법률처럼 농업법은 정부의 예산제약 내에서 운용된다. 농업 관련 법률을 개정함으로써 2002-11년(회계연도 기준) 동안 발생되는 비용을 충당하기 위해서 지난 2001년 5월 의회는 735억 달러의 추가예산을 확보하기로 결의했다. CBO의 추정에 따르면 하원안에 소요되는 직접경비는 10년 동안 총 4,150억 달러에 달하고, 이 중에서 735억 달러가 새롭게 추가된 경비에 해당한다. 또한 농가 품목별 지원계획에 735억 달러 가운데 488억 달러가 지출되고, 환경보전계획에 158억 달러가 지출될 예정이다. 한편 식량지원(food stamp)이나 영양지원계획에 소요되는 직접경비는 4,150억 달러 가운데 2,491억 달러가 지출될 예정이다. 또한 CBO의 추정에 따르면, 상원안에 소요되는 직접경비는 10년 동안 총 4,130억 달러에 달하고, 이 중에서 734억 달러(2002-06년 5년 동안 409억 달러)가 새롭게 추가된 경비에 해당한다. 또한 농가 품목별 지원계획에 734억 달러 가운데 432억 달러(5년 동안 263억 달러)가 지출되고, 환경보전계획에 205억 달러가 지출될 예정이다. 한편 식량지원(food stamp)이나 영양지원계획에 소요되는 직접경비는 4,130억 달러 가운데 2,525억 달러가 지출될 예정이다. 3.1.2. 무역 UR 농업협정(The multilateral Uruguay Round Agreement of Agriculture, URAA)은 미국이 감축대상 국내보조(amber box)와 같이 생산과 무역을 왜곡할 가능성이 큰 국내 농업보조에 연간 191억 달러만을 지출하도록 구속력을 부여하고 있다. URAA는 어떤 정책이 시장을 왜곡하는지 혹은 어떤 정책이 (예산)지출 항목에서 제외되는지의 여부를 결정하는 규범을 규정하고 있다. 한편 상·하원 위원회 법안은 WTO 규정 내에서 농업부 장관이 계속적인 농업지원계획에 대한 지출을 보장하도록 승인하는 규정을 포함하고 있다. 4. 관련 규정 4.1. 농가소득 및 품목별 가격지지 정부는 1996년 농업법을 통해 농업정책을 개정했다. 농산물시장전환법(the Agricultural Market Transition Act, AMTA)은 밀, 사료곡물, 면화, 쌀을 대상으로 생산에 근거한 부족불제도(deficiency payments)를 고정금액의 생산자율직불제(production flexibility contract payment, PFCP)로 대체했다. 이런 직불제는 시장가격이나 현행 식부의향(planting choice)과 상관없이 일률적으로 시행되였다. AMTA는 품목별 지원계획에 참여한 경험이 있는 생산자를 대상으로 향후 7년 동안 PFCP에 소요되는 360억 달러의 예산을 승인했다. 또한 AMTA는 계약 품목, 대두, 유지종자, 특정 면화를 대상으로 유통지원 융자제의 가격보장을 계속 유지했다. 이런 경기변동에 따른 반순환소득직불제도(counter-cyclical program)는 특정 품목의 미상환 융자단가와 낮은 시장가격의 차액을 지불한다. 미국 농업부(USDA)에 따르면 마케팅론이나 융자부족불제에 필요한 상품신용공사(CCC)의 예산이 회계연도 2001년에 640억달러, 2002년에 560억 달러가 소요될 것으로 예상했다. AMTA는 상품신용공사의 융자액이나 수입 할당량을 통해서 운용되는 설탕이나 땅콩에 대해 시장가격지지제도를 계속 유지했다. 또한 1996년 농업법은 낙농 부문 가격지지제도를 폐지하기로 계획했지만 의회는 계속해서 유지했다. 지속적인 농산물 가격하락에 따라, 재해와 무관한 농가 소득보조 명목으로 대규모 특별 긴급 농가지원대책(ad hoc emergency farm aid package)에 이미 AMTA가 승인한 예산액 이상인 대략 230억 달러의 예산이 소요되었다. 이 중에서 약 180억 달러는 PFCP에 지원되었으며, 나머지 대부분은 특별 보조금 명목으로 대두, 땅콩, 담배, 우유, 꿀, 양모, 염소털(mohair) 생산자에게 지원되었다. 대다수 정책입안자나 농업단체들은 특별법(ad hoc laws)에 의한 임시대책 보다는 향후 경기변동에 따른 반순환소득지불제도를 지원할 수 있는 보다 확실한 대책을 강구하도록 정책변화를 촉구하고 있다. 4.1.1. 생산자율직불제도(Product Flexibility Contract Payment) 대다수 생산자 단체들은 끊임없이 매년 PFCP와 같이 일시불 총액(lump sum) 보조금을 요구한다. 일부 생산자들은 PFCP 대상 품목을 대두를 포함해서 가능하다면 최근에 긴급지원법(emergency assistance laws)에 따라 직불제의 혜택을 받은 담배, 땅콩, 우유, 양모, 염소털, 사과 등으로 확대할 것을 요구하고 있다. 한편 이런 직불제는 토지가격이나 지대에 쉽게 악용될 수 있다는 일부 우려의 목소리가 있다. 상·하원 위원회 법안은 PFCP의 개념과 유사한 직불제를 계속 유지할 것이다. 4.1.2. 반순환소득지원(Counter-Cyclical Assistance) 최근 마케팅론보다 폭넓은 혜택이 제공되는 새로운 경기조정적 소득지원계획에 대한 관심이 증대하고 있다. 두 정책들은 세부적으로 상이한 제안을 하고 있지만, 농산물 가격이나 농가소득이 감소할 경우 현행법에서 제공되는 것 이상으로 지원한다는 목표를 공유하고 있다. 가령, 2001년초 21세기 생산농업위원회(the Commission on 21st Century Production Agriculture)는 PFCP 대상 작물의 수입이 기준연도에 비해 일정 비율 감소할 경우 추가소득지불(Supplemental Income Support)을 권고했으며, 일부는 보다 목표 지향적인 반순환소득보조(counter-cyclical aid)를 요청했다. 미국농업연합회(the American Farm Bureau Federation)에 따르면 이 보조는 특정 PFCP 대상 작물에 대한 주(州)의 조수익이 최근 평년 수준보다 하락할 경우 지불되어야 한다고 권고했다. 상·하원 위원회 법안에는 개별 품목에 대해서 부셸(혹은 파운드) 당 목표가격을 지불하는 새로운 형태의 반순환소득지불을 포함시키고 있다. 4.1.3. 마케팅론 지원(Marketing Loan Assistance) 융자부족불제(loan deficiency payments, LDPs)뿐만 아니라 마케팅론에 대한 지원이 계속 확대되고 있다. 하지만 일부 단체들은 융자단가(loan rates)의 증가를 요청하는가 하면, 다른 단체들은 대두(현행 PFCP 대상 품목이 아님)와 유사한 수준으로 상승시키도록 현행 융자단가를 재조정(re-balancing)할 것을 요청했다. 현행 비대상 품목(과일, 채소, 우유, 담배)이나 현행 특별법에 따라서 일시적으로 지원되는 품목 등으로 확대되어야 하는지의 여부는 논의중이다. 상·하원 위원회 법안은 작물, 면화, 유지종자, 양모, 양털, 꿀을 대상으로 한 마케팅론을 계속 규정하고 있다. 상원은 완두콩(peas), 렌즈콩(lentils), 병아리콩(chickpeas) 등으로 대상을 확대하고 있다. 4.1.4. 공급 관리(Supply Management) 대다수 주요 농민단체들은 생산규제나 공급관리 수단이 다시 사용되는 것을 반대하고 있다. 하지만 전국농민연맹(National Farmers Union)이나 전국농민단체(National Farmers Organization)는 생산면적을 감소시킴에 따라 융자단가가 증가하는 작물의 자율 휴경조치(set-asides)와 가격이 하락했을 때 증가할 때까지 작물을 저장하는 농민들에게 보조하는 품목별 비축계획(commodity reserve programs)을 반대했다. 상·하원 위원회 법안에는 이런 정책수단을 다시 도입하지 않고 있다. 4.1.5. 가격지지 품목(Price-Supported Commodities) 담배, 땅콩, 설탕, 우유 등을 대상으로 하는 지지계획은 시장가격보다 높은 농가판매가격(farm price)을 유지하고 있다. 국내 식용목적으로 재배된 담배나 땅콩의 경우 비상환융자(nonrecourse loans)나 유통쿼테제가 적용되고, 설탕의 경우 가격을 지지하고 수입을 조절하기 위해서 관세율쿼터제가 활용된다. 우유가격지지제도는 특정 가격하에서 농업부(USDA)의 유제품 직접구매, 우유 유통명령제(milk marketing orders), 수입유제품에 대한 고율관세 등을 통해서 유지된다. 현재 WTO는 이런 정책들이 생산 및 무역을 왜곡시키는 것으로 간주하기 때문에 이런 정책의 유지·수정·제거 여부가 국회에서 논의중에 있다. 이들 제도들이 농가소득을 유지하는데 효과적임을 주장하는 의견이 있는가 하면, 가격을 지지하는 보완적 대체적 수단으로써 직접지불을 주장하는 의견이 대두되고 있다. 상·하원 위원회 법안에서는 설탕이나 낙농 지원계획을 계속 유지하고 있으며, 곡물이나 면화 지원계획과 유사한 기능을 할 수 있도록 땅콩 지원계획을 수정하고 있다. 또한 상원 위원회 법안은 낙농제품에 대해서 새로운 반순환소득지불제를 도입했다. 4.1.6. 환경 직접지불(Green Payments) 생산품목 기준이 아니라 토지·수질·대기질·야생서식지 등을 보호하거나 농촌활력(amenity)을 제공하는 영농기법을 도입하는 농민이나 농가를 대상으로 보조하는 환경직불제(green payments)를 도입함으로써 농가소득이 향상될 수 있다는 의견이 제기되고 있다. 4.1.7. 위험관리(Risk management) 특정 품목생산과 연계된 모든 지원을 단계적으로 감축하고 대신에 농민들로 하여금 다양한 위험관리 수단을 활용하도록 유도하는 지원계획을 도입하자는 의견이 제시되고 있다. 현재 정부에서 보조하는 위험관리는 작물보험제도(crop insurance program)를 통해서 이루어지고 있다. 농가수입보험(whole farm revenue insurance), 소득안정화계정(income stabilization accounts), 선물시장(futures markets) 및 기타 옵션 등을 활용할 수 있는 포괄적인 접근방식이 필요하다는 주장도 제기되고 있다. 4.1.8. 하원법안(House Bill) 하원법안(H.R.2646)은 곡물, 면화, 유지종자에 대해 다음과 같은 규정을 포함하고 있다. ⑴ 연간 개인당 5만달러로 제한된 고정된 생산중립적 직불제(fixed, decoupled payments)와 '농산물 평균시장가격 + 고정된 생산중립적 직불'의 합계와 목표가격과의 차액을 보상하며, 연간 개인당 7만5천 달러로 제한된 새로운 반순환부족불제(counter-cyclical deficiency payments)를 실시함. ⑵ LDPs뿐만 아니라 현행단가 수준에서 마케팅론을 유지하고, 연간 상한 지불액을 15만 달러로 제한함. 고정된 생산중립적 직불이나 반순환소득지불은 각 농가의 AMTA 기준 혹은 갱신된 계약면적, AMTA 작물 수확량의 85%에 대하여 실시함. ⑶ 과일이나 채소를 제외한 품목에 대해 생산자율직불제를 지속함. 톤당 36달러의 고정된 생산중립적 직불, 톤당 480달러의 목표가격, 톤당 350달러의 융자단가를 따르는 새로운 땅콩 지원계획은 기타 작물의 지지계획과 유사하다. 또한 자산가치 손실분을 보전하기 위해서 톤당 200달러(연간 파운드 당 10센트)를 보상하는 유통쿼터제는 폐지될 것이다. 설탕의 경우 파운드 당 18센트가 지원되며, 유통회비(marketing assessment)의 제거, 융자확대 등 약간 수정된 형태로 지원될 것이다. 유제품(dairy)의 경우 백 파운드(cwt) 당 9.9달러의 현행 지원수준을 계속 유지할 것이다. 마케팅론과 LDPs는 상품 양모에 대해 파운드 당 1$, 중품 양모에 대해 파운드 당 40센트, 염소털에 대해 파운드 당 4.2달러, 꿀에 대해 파운드 당 60센트를 지원한다. 4.1.9. 상원법안(Senate Bill) 2002-06년 동안 적용되는 상원법안은 곡물, 면화, 유지종자에 대해 다음과 같은 규정을 포함하고 있다. ⑴ 생산중립적 직불제 및 '농산물 평균시장가격 + 고정된 생산중립적 직불'의 합계와 목표가격과의 차액을 보상하는 새로운 반순환소득지불제를 실시함. 이들 제도의 개인 당 연간 상한을 10만 달러로 제한함. ⑵ LDPs뿐만 아니라 하원법안보다 높은 수준의 융자단가에서 마케팅론을 유지하고, 연간 상한 지불액을 15만 달러로 제한함. 고정된 생산중립적 직접지불과 반순환소득지불제는 각 농가의 현행 AMTA 기준 계약면적과 작물 수확량이나 갱신된 계약면적과 수확량의 100%에 대해서 실시함. ⑶ 과일과 채소를 제외한 품목에 대해 생산자율직불제를 유지함. 땅콩 지원계획은 심의중에 있는 하원법안과 유사하지만 융자단가나 목표가격이 더욱 높은 수준이다. 설탕지원은 하원법안처럼 유지될 것이다. 유제품의 경우 현행 지원수준인 백 파운드 당 9.9달러를 유지하겠지만, 우유의 기준가격이 백 파운드 당 14.25 달러 이하로 하락할 경우 경기조정적 부족불제의 특성이 추가될 것이다. 마케팅론과 LDPs는 상품 양모, 중품 양모, 염소털, 꿀에 대해 각각 파운드 당 1달러, 40센트, 2달러, 60센트, 한편 건조콩, 렌즈콩, 큰병아리콩, 작은병아리콩에 대해 각각 백 파운드 당 6.78달러, 12.79달러, 17.44달러, 8.1달러를 지원한다. 또한 상원법안은 회계연도 기준 2002년과 2003년에 매년 1억 달러, 2004년에 2억 2,000만 달러, 2005년에 1억 4,000만 달러, 2006년에 2억 달러에 달하는 상품신용공사의 기금을 이용하여 특용작물을 수매할 수 있도록 규정하고 있다. 기타 비특용 작물의 수매에 매년 3,000만 달러의 추가예산이 소요될 것이다. 상원법안은 새로운 항목들을 도입하였으며, 농가소득이나 품목별 지원 규모가 더욱 증가할 것으로 전망된다. CBO의 추정에 따르면 향후 10년 동안 하원 법안의 품목별 지원 정책을 시행하는데 소요되는 추가비용이 488억 달러에 이른다. 따라서 농업법 시행에 따른 품목별 총 지출은 거의 1,200억 달러에 달할 것이다. 표 1 상·하원 법안의 융자단가, 직접지불단가, 목표가격 비교 작물 융자단가 직접지불단가 목표가격1) H.R. 26462) S. 1731 H.R. 2646 S.17313) H.R. 2646 S. 1731 2002/03 2004/05 2006 밀 ($/부셸) 2.58 3.00 0.53 0.45 0.225 0.113 4.04 3.45 옥수수 ($/부셸) 1.89 2.08 0.30 0.27 0.135 0.068 2.78 2.35 수수 ($/부셸) 1.89 2.08 0.36 0.31/0.27 0.135 0.068 2.64 2.35 보리 ($/부셸) 1.65 2.00 0.25 0.20 0.10 0.05 2.39 2.20 귀리 ($/부셸) 1.21 1.50 0.025 0.05 0.025 0.013 1.47 1.55 면화 ($/파운드) 0.5192 0.55 0.0667 0.13 0.065 0.0325 0.736 0.68 쌀 ($/백파운드) 6.50 6.85 2.35 2.45 1.225 0.6125 10.82 9.30 대두 ($/부셸) 4.92 5.20 0.42 0.55 0.275 0.138 5.86 5.75 유지종자 ($/파운드) 0.087 0.095 0.007 0.01 0.005 0.0025 0.1036 0.105 땅콩 ($/톤) 350 400 36 36 480 520 상품양모 ($/파운드) 1.00 1.00 (표 1 계속) 작물 융자단가 직접지불단가 목표가격1)</T KREI 미국 2002년 농업법 제정 동향 KREI 논문