김상현 2018-11-15T08:43:44Z 2018-11-15T08:43:44Z 2002-05-02 WRD-00423 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17667 미국 정부는 2001년 11월 28일 2002 회계연도 농업세출승인법(agriculture appropriation act)인 P.L. 107-76과 H.R. 2330을 승인했다. 이 법은 국제지원계획에 소요되는 64억 달러의 예산을 지원하기 위해서 11억 2,400억 달러를 제공한다. 2002년 2월 13일 상원은 새로운 농업법안(new farm bill) S.1731을 가결하였으며, 하원은 지난 2001년 10월 5일 신농업법안 H.R. 2646을 승인했다. 상하원안은 각각 회계연도 기준 2006년과 2011년까지 농산물수출 및 식량지원계획을 개정하고 재인가 할 수 있는 규정을 포함하고 있다. 1. 2002년도 농산물수출 전망 미국의 농산물수출은 농업뿐만 아니라 경제에 중요한 역할을 차지한다. 전체 수확면적에서 농산물 수출량이 차지하는 비중은 33.3% 이상 달하며, 특히 밀은 32%, 쌀은 42%, 콩은 33%, 옥수수는 16%, 면화는 26%에 달한다. 총 농산물생산액과 농가소득에서 수출이 차지하는 비중은 15%, 25%에 달한다. 또한 수출은 농업이외 부문에서 고용을 창출한다. 1998년 미국은 농산물수출을 통해 농업이외 부문에서 48만 8,000개의 일자리를 창출하는 등 총 80만 8,000개의 고용을 창출했다. 무역수지 적자 누적에도 불구하고, 미국 농산물 무역수지는 감소추세에 있지만 흑자를 기록했다. 미국은 거의 모든 주(state)에서 농산물을 수출하고 있고, 이를 통해서 고용, 소득, 농촌개발을 도모하고 있다. 1999년 미국 농산물 수출액 비중이 가장 높은 주는 캘리포니아, 아이오와, 네브래스카, 일리노이, 텍사스, 미네소타, 워싱턴, 인디아나, 위스콘신 순으로, 이들 지역의 농산물 총 수출액에서 차지하는 비중이 56%에 달했다. 또한 아칸소, 노스캐롤라이나, 오하이오, 플로리다, 미주리, 조지아, 사우스다코타 등은 각각 10억 달러 이상의 수출을 기록했다. 70년대 고도성장을 거듭한 이후, 1981년(이하 연도는 회계연도 기준임) 농산물 수출액이 438억 달러에 달했지만, 1986년에는 263억 달러로 40%나 감소했다. 1995년에는 다시 회복되어 농산물 수출액이 546억 달러에 달했으며, 1996년에는 600억 달러로 상승하였다. 그러나 1997년과 1998년에는 574억 달러, 537억 달러로 2년 연속 감소하였다. 이런 감소추세는 아시아 국가에서 발생한 경기침체와 금융혼란뿐만 아니라, 국제시장에서 곡물, 밀, 대두의 수출경쟁이 치열해진데 그 원인이 있었다. 이런 여파로 인해서 1999년 농산물 수출액은 다시 492억 달러로 감소하다가 2000년에 508억 달러로 증가하였다. USDA 보고에 따르면 2001년도 농산물 수출액은 528억 달러였으며, 2002년에는 전년대비 증가한 545억 달러에 달할 것으로 전망했다. 한편 USDA는 향후 세계 농산물 공급 증대, 세계경기 침체, 미국 달러화 강세 등이 예상됨에 따라 2002년도 전망치를 다소 하향조정 할 전망이다. 표 1 미국 농산물수출액 단위: 십억 달러 1997 1998 1999 2000 2001 2002 57.4 53.7 49.2 50.8 52.8 54.5 주：2002년은 전망치임. 자료：USDA 표 2 USDA의 해외활동지원 단위: 백만 달러 지원계획 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 수출진흥계획 (Export Enhancement Program) 339 5 0 2 1 2 478 478 유제품수출촉진계획 (Dairy Export Incentive Program) 140 20 121 110 145 77 34 42 시장접근계획 (Market Access Program) 110 90 90 90 90 90 90 90 해외시장개발계획 (Foreign Market Development Program) - - - - 28 28 28 28 CCC 수출신용보증 (CCC Export Credit Guarantees) 2,921 3,230 3,876 4,037 3,045 3,082 3,227 3,904 미 공법 제480호 식량지원 (P.L. 480 Food Aid) 1,286 1,207 1,054 1,154 1,796 1,076 1,107 999 1949년 미 농업법 제416(b)항⑴ (Section 416(b)) 4 84 2 0.5 428 504 565 - 발전을 위한 국제식량지원계획 (Food for Progress) 146 84 91 111 101 121 94 90 해외농업청 (Foreign Agricultural Service) 159 167 191 181 178 200 183 207 총계 5,105 4,887 4,425 5,790 6,271 5,310 6,390 5,838 주：⑴은 선임(ocean freight)과 국내 유통비용을 포함. 자료：USDA 미국의 농산물수출 전략은 고부가가치 농산물을 집중적으로 육성하는 방향으로 추진되었으며, 2001년도 농산물 총 수출액에서 고부가가치 농산물이 차지하는 비중은 65%에 달했다. 미국 농산물수출을 결정하는 주요 변수로는 소득, 인구증가, 해외시장에서의 소비자선호와 기호, 미국과 해외의 공급 및 가격과 환율, 무역협정, 가격과 공급에 영향을 미치는 국내 농업정책, 농산물수출 및 식량지원계획 등인 것으로 분석되고 있다. 2. 농산물수출 및 식량지원계획 1996년 농업법(FAIR Act)의 무역조항은 직접수출보조(Direct export subsidies), 수출촉진계획(Export Promotion Programs), 수출신용보증(Export Credit Guarantees), 해외식량원조(foreign Food Aids)와 같은 수출 및 식량지원계획을 개정하고 승인했다. 이러한 수출 및 식량지원계획은 주로 USDA의 해외농업청(Foreign Agricultural Service, FAS)에서 지원한다. 2002년 USDA는 농업세출승인법을 통해 58억 달러가 소요되는 해외활동과 관련된 계획을 지원하는데 11억 2,400만 달러를 승인했다. 나머지 47억 달러 정도는 주로 USDA의 해외활동과 관련된 신용계획에 지원될 것이다. 특히 신용계획의 경우 행정비와 융자보조금은 예산권의 승인을 통해 지원되며, 더욱이 수출보조, 수출시장개발, 식량지원계획에 필요한 재원은 정부지출금에서 직접 충당되기보다는 USDA의 상품신용공사(Commodity Credit Corporation, CCC)를 통해 충당된다. 2.1. 수출보조 1996년 농업법은 수출진흥계획(Export Enhancement Program, EEP)과 유제품수출촉진계획(Dairy Export Incentive Program, DEIP)을 통해서 농산물에 대한 직접수출보조를 승인했다. 과거 면실유와 해바라기유를 대상으로 한 수출보조계획은 사실상 농업법에 의해서 폐지되었다. 하지만 이들 품목에 대한 수출은 EEP에 의해서 보조를 받을 수 있다. 2.1.1. 수출진흥계획(EEP) 1985년 농업부장관은 상품신용공사설립법(Commodity Credit Corporation Charter Act)과 식량안보법(Food Security Act, P.L. 99-198)에 따라 EEP를 최초 수립하였으며, 농산물수출이 감소하고 국내 곡물 비축량이 증가하는 악순환이 그듭됨에 따라 이 계획을 시행하였다. 1980년대 초 수출이 감소한데는 여러 가지 요소가 작용하였다. 1981년 농업법에 의해서 높게 책정된 품목별 융자단가(commodity loan rate)와 과대 평가된 환율은 미국 농산물의 가격 경쟁력을 상실케 했고, 세계 경기침체는 미국 농산물에 대한 소비를 위축시켰으며, 더욱이 농업보조정책으로 경쟁력을 확보한 유럽연합(EU) 등 해외 농산물이 미국 내 시장을 잠식했다. EEP는 국제 농산물시장에서 경쟁국의 불공정한 무역관행에 대응하여 미국 농산물수출을 확대하는 정책이다. 미국 농업부는 상품신용공사를 통해서 수출업자에게 상품증명서나 현금을 장려금(bonus) 형태로 제공하여 미국산 농산물이 해외시장에서 국내 시장가격보다 낮은 수준에서 판매하도록 지원함으로써 농산물수출을 증대시키기 위한 것이다. 과거 대다수 EEP 장려금은 밀 판매를 지원하기 위해서 사용되어 왔다. 1995년 EEP 판매액에서 차지하는 비중은 밀이 72%, 밀가루가 8%, 가금류가 6%를 차지했고 다음으로 달걀, 사료곡물, 돼지고기, 보리, 맥아, 쌀 등이 차지했다. 대다수 농산물 수출업자들이 장려금을 받았지만 1985년 이후 전체 장려금의 50% 이상을 3개 수출기업이 차지했으며, 이는 70억 달러에 달하고 있다. EEP 보조의 주요 수혜국으로는 러시아, 이집트, 알제리, 중국 등이다. 미국은 1994년 우루과이라운드 농업협정(Uruguay Round Agreement on Agriculture, URAA)에 따라 농산물 수출보조금을 감축하는데 동의했다. URAA는 1995-2001년 6년 동안 수출보조금에 대한 지출과 보조물량을 각각 36%, 21% 감축하도록 규정하고 있다. UR협정을 이행하는 법률은 EEP를 2001년 동안 재인가 하고, EEP가 불공정 무역관행에 적절히 대처하고, 수출시장을 개척하는데 이용되도록 규정한다. 1996년 농업법은 EEP에서 허용한 자금 이용한도를 1996년에 3억 5,000만 달러, 1997년에 2억 5,000만 달러, 1998년에 5억 달러, 1999년에 5억 5,000만 달러, 2000년에 5억 7,900만 달러, 2001년과 2002년에 4억 7,800만 달러로 규정하고 있다. 이는 1996-1999년 동안 농업협정에서 허용하는 지원 금액에도 미치지 못하는 수준이지만, 그 이후 허용한도가 확대되었다. 또한 1996년 농업법은 1996년 초에 농업부장관으로 하여금 중간 농산물 판매를 보조하기 위해서 매년 EEP 기금을 1억 달러까지 증액할 수 있는 재량권을 부여하고 있다. 1995년도 EEP 장려금(bonuses)은 3억 3,900만 달러에 달했다. 1996년에 EEP 장려금 가운데 500만 달러가 지불되었으나 1997년에는 전혀 지불되지 않았다. 또한 1998년 EEP 장려금은 200만 달러에 달하며, 1999년 EEP 판매에 대한 지출은 100만 달러에 달했다. 2000년에 EEP 장려금 가운데 200만 달러가 냉동 가금육에 대해 지불되었다. 2001년 동안 EEP 장려금 가운데 700만 달러가 지불되었으며, 2000년(회계연도 기준) 정부 예산안에 따르면 EEP 지출을 위해서 4억 7,800만 달러를 제안했지만 최근까지 지출된 장려금은 없다. USDA는 EEP 기금 지원을 요구하는 주요 농산물 판매단체의 압력에도 불구하고 1995년 이후 EEP 기금과 범위를 제한해왔다. USDA는 현행 세계경제 속에서 EEP를 활용하는 것이 밀이나 다른 농산물의 가격을 더욱 하락시킬 것이라는 경제적 판단에 따라 EEP의 활용을 자제해 왔다. 2001년 10월 5일 하원에서 통과된 농업법(H.R.2646)은 2011년까지 EEP를 재인가 했으며, 상원의 농업법(S.1731) 또한 2006년까지 5년 동안 EEP를 재인가 했다. 또한 이 상원 농업법안은 수출경쟁국이 환율조작을 통해서 불공정 무역관행을 일삼고 있음을 언급하고 있다. EEP는 1985년에 시작된 이후 끊임없는 논쟁의 대상이었다. 대다수 사람들은 경제적 효율성을 근거로 반대하고 있으며, 수출보조금처럼 EEP도 무역을 왜곡하고 원활한 시장기능을 방해한다고 주장한다. 반면에 일부 사람들은 유럽연합과 같은 수출경쟁국들이 수출보조금을 사용하는 한 미국도 수출보조금을 이용할 수 있도록 대비해야 한다고 지적하고 있다. EEP의 효과성에 관한 연구에 따르면, EEP가 폐지될 경우 밀수출이 다소 감소할 것이며, 이에 따라 EEP가 증가할수록 밀수출은 증가할 것으로 분석하고 있다. 반면 다른 연구에 따르면, EEP에 따라 보조받는 밀수출은 옥수수와 같이 보조를 받지 않는 농산물수출을 감소시키는 것으로 보고되고 있다. 일부 비평가들은 EEP 보조가 개별 농산물이나 국가별 시장을 대상으로 해야하는데 의문을 제기하고 있으며, 또 다른 일부 비평가들은 급격히 성장하는 아시아나 라틴 아메리카 시장을 겨냥하여 고부가가치 농산물을 대상으로 EEP를 시행해야 한다고 주장한다. 수출보조금은 현재 진행중인 WTO 농산물 무역협상의 주요 의제이다. 미국은 수출보조금이 폐지되어야 한다고 주장하는 반면, EU는 수출보조금의 완전한 폐지에 반대하고 있지만, WTO 농업협정 의제에 수출신용이나 식량원조의 포함여부에 따라서 수출보조 감축에 관해 협상할 의향이 있음을 제안했다. 2.1.2. 유제품수출촉진계획(Dairy Export Incentive Program, DEIP) DEIP는 미국 유제품 수출을 지원하기 위해서 1985년 농업법에 따라 수립되었다. 이 계획의 목적은 유럽연합을 포함한 외국의 보조금 지급에 따라 국내에 파급되는 역효과를 방지하기 위함이었다. DEIP 장려금은 초기에 상품신용공사가 소유하는 유제품의 판매액이나 상품증명서의 형태로 지불되었으며, 현재는 현금으로 지불되고 있다. EEP와 마찬가지로 USDA는 DEIP 시행대상 국가와 이들 국가에 대한 유제품의 판매액을 발표한다. 이에 근거하여 수출업자들은 임시 판매액과 판매단가를 보조하는 장려금의 수준을 협상한다. UR 보조금 감축약속은 DEIP에도 적용된다. UR은 2001년 동안 DEIP를 승인했다. 1996년 농업법은 2002년까지 DEIP 권한을 확대했고 USDA로 하여금 UR 협상 감축약속에 준해서 유제품 수출량을 최대화하도록 규정했다. DEIP의 지원수준은 2000년에 7,800만 달러, 2001년에 800만 달러에 달했다. 2002년도 정부 예산안에 따르면 DEIP 시행에 따라 6,100만 달러가 소요될 것으로 내다보고 있다. 이런 최근의 DEIP 지원수준은 UR 농업협정의 이행약속에 따라 제약을 받고 있다. 한편 하원법안(H.R.2646)은 2001년까지, 상원법안(S.1731)은 2006년까지 DEIP를 재인가 했다. 현행 농업법(FAIR Act)은 유제품 수출보조에 대한 개별 승인을 지속함으로써 유제품에 대한 수출보조계획을 지원하고 있다. 2.2. 시장촉진 USDA는 목표 지향적 수출지원계획(Targeted Export Assistance Program, TEA)을 이어받은 이전의 시장촉진계획(Market Promotion Program, MPP)인 시장접근계획(Market Access Program, MAP)과 협력자계획(Cooperator Program)이라 불리는 해외시장개발계획(Foreign Market Development Program, FMDP)을 시행하고 있다. 2.2.1. 시장접근계획(MAP) 1985년의 목표 지향적 수출지원계획(Targeted Export Assistance Program, TEA)은 미국 수출업자를 대상으로 외국의 불공정거래로 인해 발생한 시장손실을 보상하기 위해서 시행되었다. 반면 MPP 혹은 MAP는 보다 광범위한 계획으로 미국의 해외 수출시장을 개발하는 것이 주목적이다. MAP는 주로 부가가치가 높은 농산물을 대상으로 하며, 농산물에 대한 홍보, 소비자 판촉, 시장조사, 기술지원 무역서비스 등의 활동을 지원한다. 비영리조직과 민간기업들은 USDA에 마케팅 활동에 대한 제안서를 제출해야 한다. 비영리조직은 자체적으로 활동을 전개할 수 있으며, 이런 활동을 수행하는 회원기업에게 기금을 지원할 수 있다. 사업활동이 완료된 이후 FAS는 기업이나 단체에 사업활동에 소요된 비용의 일부를 보상한다. 보통 MAP 기금의 60%는 불특정 품목의 상표를 대상으로 하는 포괄적인 홍보(generic promotion)에 지원되며, 나머지 40%는 특정 기업 품목의 상표판촉에 지원된다. 1996년 농업법(FAIR Act)은 2002년까지 MAP를 승인했으며, 1996-2002년도 예산한도를 연간 9,000만 달러로 책정하고 있다. 또한 농업법은 MAP 지원 수혜자의 대상을 제한하고 있다. 국내 영리기업(non foreign for profit company)은 해외에서 만들어진 품목을 판촉하기 위해서 MAP 기금을 받을 수 있다. 미국 소기업경영체(Small business Administration)의 소기업 분류에 속한 기업들은 특정 품목의 상표를 판촉하기 위해서 직접 MAP 보조를 받을 수 있다. 1998년 초 USDA는 특정 품목의 상표를 판촉하기 위해서 MAP 기금이 협동조합(cooperatives)이나 소기업에 배정될 수 있다고 발표했다. MAP는 EEP처럼 의회의 세출승인에 의해서 매년 제공되지 않지만 세출 승인안에는 계획에 소요될 수 있는 지원액이 책정되는 경우가 있다. 1999년 농업 세출승인법에는 MAP 지원기금에 어떤 제한도 두지 않았지만, 밍크 품목의 수출을 지원하는데 MAP 지출을 금지했다. 또한 MAP는 1993년 이후 담배수출을 지원하는데 사용될 수 없다. MAP는 지난 2000년과 2001년에 예산삭감의 주요 대상이었으며, USDA는 2002년 MAP 기금에 9,000만 달러를 배정했다. 2002년에 통과된 하원 농업법안(H.R. 2646)은 2002년 2억 달러에서 매년 1억 1,000만 달러씩 증액하고 2011년까지 MAP를 재인가 한다. 또한 상원 농업법안(S. 1731)은 2006년까지 총 MAP 기금을 1억 9,000만 달러로 증액하고, 2006년까지 재인가 한다. 2.2.2. 해외시장개발계획(FMDP) 혹은 협력자계획(Cooperator Program) 1955년에 시작된 FMDP의 주요 목적은 소비자판촉, 기술지원, 무역서비스, 시장조사와 같은 활동을 전개함으로써 장기적으로 수출시장을 확대하기 위함이다. 이러한 측면에서 FMDP는 MAP와 유사한 측면이 있다. MAP처럼 협력자계획을 시행함으로써 소요되는 사업계획 지원자금은 정부와 사업체가 공동으로 부담하며, 정부는 사업계획이 완료된 이후 산업단체에 비용의 일부를 보상한다. 또한 MAP처럼 협력자계획도 UR 농업협정 감축약속에서 제외된다. 하지만 소비재나 특정 상표의 품목에 중점을 두는 MAP와는 달리 협력자계획은 벌크(bulk) 품목에 보다 중점을 두고 있다. 2000년 이전 FMDP는 FAS 세출의 일부로 지원되었다. 1996년 농업법은 2002년 동안 이 계획을 재인가 하는 권한을 갖고 있다. 2000년에 USDA는 FMDP에 소요되는 자금 지원을 상품신용공사(CCC)의 자유재량적 기금 지원방식에서 강제적인 기금 지원방식으로 전환시켰다. 2001년도 FMDP 자금은 2,800만 달러가 배정되었으며, 2002년 자금도 2001년과 비슷한 수준이 될 것으로 정부는 내다보고 있다. 한편 하원법안(H.R. 2646)은 2011년까지 FMDP를 재인가 하여 매년 3,500만 달러씩 증액하며, 상원법안(S. 1731)은 2006년까지 FMDP를 재인가 하고, 2004년까지 매년 4,250만 달러씩 증액한다. 2.3. 수출신용보증(Export Credit Guarantees) USDA가 주관하는 수출보증계획은 농산물수출을 지원하기 위해서 1978년 농산물거래법(Agricultural Trade Act)에 의거해 최초로 수립된 이후 1996년 농업법(FAIR Act)에서 재인가 되었다. 이 계획에 따라서 미국 민간금융기관은 대미 농산물 수입국에게 시장 이자율 수준에서 자금을 대출하고, 융자상환을 보증한다. 이런 융자상환을 보증하는데 있어서 미 정부 특히 상품신용공사는 채무국의 채무불이행에 따른 위험을 감수해야 한다. 수출신용보증계획(ECGP)은 미국 농산물을 수입하고자 하는 국가를 대상으로 6개월-3년 이내의 단기신용보증인 GSM-102와 3-10년까지의 중장기신용보증인 GSM-103이 있으며, FAS에서 관리한다. 미국 농산물을 수입하고자 하는 국가는 미국 내 금융기관으로부터 융자를 제공받고, 상품신용공사로부터 지급보증을 받는다. 해외 채무국이 융자상환을 이행하지 않을 경우 국내 금융기관들은 상품신용공사를 상대로 상환청구소송을 제기하며, 이에 따라 상품신용공사는 채무를 떠맡게 된다. 과거 수출신용보증계획에 따라 가장 큰 혜택을 받은 국가로는 멕시코, 한국, 이라크, 알제리, 구 소련 등이었다. 그러나 이라크는 외교상의 문제로 인해 그리고 구 소련 공화국은 미국 농산물수출시장으로써의 상업적인 중요성이 사라져 이 계획에서 제외되었다. 이런 계획에 따른 지급보증은 다양한 품목의 농산물을 수출하는데 기여했으며, 특히 밀, 밀가루, 유지종자, 사료곡물, 면화 등의 수출에 상당한 도움이 되었다. 상품신용공사는 단기 신용보증인 GSM-102 하에서 공급자신용보증(supplier credit guarantees)과 시설지원자금보증(facilities financing guarantees)을 지원하도록 보증액을 확대할 수 있도록 허용하고 있다. 공급자신용보증의 경우 상품신용공사는 미국 내 공급업자에 의해 판매된 미국산 농산물을 구매하는 해외 수입업자를 대상으로 지급보증을 서게 되며, 신용대출 상환에 대한 책임은 궁극적으로 해외 수입업자가 지게 된다. 이런 신용보증의 유효기간은 180일까지이며, 주로 고부가가치 농산물의 판매를 촉진하는데 유용한 것으로 기대된다. 시설지원자금보증은 단기신용보증인 GSM-102에 의거해 실시되며, 상품신용공사는 농산물 수출증대에 장애가 되는 요인을 제거함으로써 농산물 KREI 미국 2002년도 농산물수출 지원계획 KREI 논문