황명철 2018-11-15T08:43:48Z 2018-11-15T08:43:48Z 2002-05-10 WRD-00429 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17673 1. CTE 제도의 의미와 도입배경 1.1. CTE 제도의 의미 CTE 제도를 이해하기 위해서는 어휘의 뜻을 살펴볼 필요가 있다. 원어는 "contract territorial d'exploitation"로 프랑스 농림부 영어판 홍보자료에서는 CTE를 "Land Management Contract(LMC)"로 표기하고 있는 데 '토지관리계약'이라고 직역할 수 있다. 일본 '프랑스 농업기본법 연구회'에서는 '99년 11월 CTE를 '경영에 관한 국토계약'이라고 번역했다. "territorial"을 '국토'로 번역하느냐 '지방' 또는 '지역'으로 하느냐에 대해 많은 논란이 있었다. 여기서 '국토'란 프랑스의 전 국토를 의미하는 것이 아니라, 개별 농업경영의 외부환경을 형성하는 작은 지역으로서의 '토지 혹은 공간'을 의미하는 것이다. 즉 CTE란 '농업경영에 의한 국토(지역공간)의 보전·관리를 위한 계약'이라고 할 수 있으며, 국내에서는 CTE를 '국토경영계약'이라고 번역하고 있다. 1.2. CTE 제도와 프랑스 '신농업기본법' CTE 제도는 1999년 7월에 제정된 프랑스 '신농업기본법'에 의하여 창설되었다. 신농업기본법은 다원적 기능, 지속적 발전, 국토정비를 농정의 기본이념으로 하고 있다. 다원적 기능은 경제적·환경적·사회적 기능을 포함한다고 명기하고 있다. CTE 제도는 이러한 신 농업기본법의 정신을 구현하는 정책수단이라고 할 수 있다. 1.3. 신 농업기본법의 중점 추진과제 ① 청년 농업인의 창업, 가족 농업경영체의 지속적 유지, 고용증진 ② 농업인의 생산조건, 생활수준 개선, 사회보장 강화 ③ 농업인의 최저 은퇴연금 보장 및 향상 ④ 수요자 요구를 충족하는 안전하고 다양한 농산물 생산 ⑤ 개도국 농업지원과 해외 식량원조 확대 ⑥ 프랑스농업 및 식품산업의 수출경쟁력 강화 ⑦ 생산자 및 가공·유통업자에 의한 시장의 경제조직 강화 ⑧ 에너지원 비식량작물 이용증진 ⑨ 지역의 잠재력을 살리는 생산방식 도입으로 산지 활성화 ⑩ 산악지역의 농업활동 여건 개선 ⑪ 자연자원 및 생물의 다양성 보전, 경관의 유지 ⑫ 농촌 거주자를 위한 공익적 활동 ⑬ 농산물의 품질 및 표시에 관한 정책의 추진·강화 ⑭ 동물의 복지증진을 위한 농학·가축위생분야의 시험연구 강화 ⑮ 농촌지역의 농업인과 비 농업인 간 균형 있는 공존 형성 1.4. CTE 제도의 도입 배경 CTE 제도를 도입하게된 배경에는 크게 네 가지가 있다. 첫째는 WTO체제에 대응한 허용보조정책을 확대하는 것이다. WTO체제 출범이후 기존의 가격지지 정책을 축소하고 '허용보조정책(Green Box)'을 확대할 필요성이 있다. CTE 제도는 환경보호와 고용창출 등 농업·농촌의 다원적 기능과 농축산물의 고부가가치화에 대한 지원을 주 내용으로 한다. 둘째, 농민의 책임의식 및 권리를 강화하는 것이다. 기존의 가격을 지지하는 소득보상제도의 경우, 경영현황에 대한 서류만 잘 작성하여 제출하면 보상금을 받을 수 있었다. 반면에 CTE 제도는 생산활동을 통하여 국민적 요구를 충족시키는 서비스를 제공할 수 있는 농업경영 계획과 구상을 요구한다. 개별 농업경영체가 국가와 계약을 맺음으로써 계약을 준수해야 할 의무를 강화하고 동시에 보조금을 받을 수 있는 권리도 확보했다. 셋째, 지방농정을 활성화하는 것이다. CTE 제도의 경우 경영활성화, 환경 및 국토보전에 대한 계약항목을 95개의 도(道, 데파트망)1 단위에서 지역별로 설계하도록 한다. 지역별로 설계된 계약내용은 중앙행정기관, 지방자치단체, 농업단체, 소비자단체, 환경보호단체, 상공인단체의 대표들로 구성되는 농업지도위원회(CDOA)에서 승인을 받도록 한다. 따라서 CTE 제도의 표준계약은 도별로 서로 다르다. 넷째, 보조금 정책을 개선하는 것이다. 기존의 농업환경 보전 관련 각종 보조금을 CTE 제도 하나로 통합 정리하여 보조금정책을 단순화 했다. 또한 규모가 클수록 보조금 지급률이 낮아지는 '체감제도'를 도입하여 대규모 경영체로 보조금이 집중되는 문제점을 개선했다. 2. CTE 제도의 개요와 내용 2.1. CTE 개념과 약속사항 CTE 계약내용은 '경제 및 고용'에 관한 부분과 '환경 및 국토'에 관한 부분으로 구성되어 있다. '경제 및 고용' 증진에 관한 계약사항은 농업경영의 부가가치 창출 및 고용의 촉진이 주요 내용이다. 그리고 '환경 및 국토' 보전에 관한 계약사항은 농업의 다원적 기능 증진에 대한 보조를 주 내용으로 한다. CTE가 성립하기 위해서는 다음과 같은 요건이 필요하다. 첫째, '경제 및 고용'과 '환경 및 국토' 관련 2가지 계약항목을 모두 포함해야 한다. 둘째, 경영자가 CTE를 신청하기 위해서는, 경영의 장단점을 분석하고, 계획의 실천 가능성을 판단하기 위한 경영진단을 실시하여 농업경영이 목표로 하는 경영구상을 제출해야 한다. CTE의 지원 방식인 보조금은 자연환경보전에 대한 연차 지급금과 품질향상 및 경영다각화를 위해 필요한 경영투자에 대한 보조금으로 구성된다. 보조금 지원은 약속한 사항 각각에 대해 이루어지며 재원은 EU 농촌진흥규칙에 따라서 EU재정과 공동으로 부담한다. 지원수준은 약속사항을 이행함으로써 발생하는 소득감소 및 추가비용의 일부를 보전한다. '환경·국토'관련 지원은 경영규모가 대규모일수록 체감하는 방법을 적용한다. 2.2. CTE 제도의 특징 2.2.1. CTE 제도는 프랑스법과 EU법 쌍방에 의하여 성립 CTE는 프랑스 정부와 개별경영체 사이의 계약제도이며 계약의 목적, 약속사항 및 조건은 프랑스 법령의 규제를 받는다. 한편 프랑스 농업법은 EU 농업법을 만족할 때, 비로소 유효성을 가질 수 있다. CTE 제도의 요체인 '표준계약은' EU위원회가 승인한 '농촌진흥계획'의 기본방침에 따라 도지사가 정한다. 또, '농촌진흥계획'은 'EU농촌진흥규칙'의 적용을 받는다. 2.2.2. 지역의사를 존중하는 표준계약 및 표준시책 결정 과정 CTE 표준계약은 위로부터 EU 농업진흥규칙의 규제를 받지만, 동시에 구체적인 내용은 지역 단위에서 추진되어 위로 올라가는 체계도 함께 가지고 있다. 이는 법령에 의해 농림부 지침으로 정해져 있다. 2.2.3. 집단사업 추진 중시 CTE 제도의 또 다른 특징은 특정 구역 및 부문에서 다양한 조직·단체가 지역진흥계획을 구상하고 구체적인 실천사항을 작성하도록 하여 CTE 사업의 지역화를 도모하고 있다는 점이다. CTE 계약은 국가와 개별경영체 사이에 체결되지만, 지역적 집단사업 추진으로 지역공동사업 참여와 같은 효과를 내도록 한다. 개별경영체는 자신이 속한 지역 및 조직에서 집단사업 시책메뉴를 선택하여 국가와 CTE 계약을 맺고 집단사업에 참여할 수 있다. 2001년 3월 현재 989건의 집단사업이 접수되어, 잠재적으로 참여할 수 있는 농가 수는 8만 4천호 정도로 추산되고 있다. 집단사업 추진에서 정한 시책에 따라 CTE 계약을 맺는 경영체에 대해서는 보조금 지급률 및 연차 지급금을 10% 포인트를 가산해서 집단사업 참여에 대한 유인을 제공하고 있다. 지역별로 일관된 집단사업을 추진하는 것이 환경 및 국토보전에 효율적이므로 국가에서는 개별농가의 집단사업 추진에 적극 참여할 것을 권장하는 것이다. 2.2.4. 집단사업 추진주체 ('99 농림부령) 집단사업 주체는 도, 소 농업지역, 시·군, 읍·면 연합체, 유역, 생산·정비 조합 구역, 협동조합 구역, 작목별 산지 등 8가지이다. 2.3. CTE 제도의 내용 2.3.1. 표준계약, 표준시책, 계약명세서 표준계약(contrats types)은 경영체가 선택할 수 있는 여러 가지 표준시책(mesures types)으로 구성된다. 각 표준시책은 한 가지 행위(action) 혹은 동일한 목적을 달성하기 위한 여러 가지 행위의 집합으로 이루어진다. 계약명세(cahiers de charges)는 표준시책 및 그것을 구성하는 행위 각각에 대하여 그 목적, 취해야 할 수단, 달성해야 할 성과, 약속이행에 대한 보조금 지원, 약속 불이행시의 상환방법, 시책 및 행위에 대한 평가기준 등을 규정하고 있다. 표준계약, 표준시책 및 계약명세는 '도 농업지도위원회(CDOA)'의 의견을 청취하여 지사가 결정한다. 2.3.2. CTE 계약 체결 자격 CTE 계약을 체결할 수 있는 자는 프랑스 혹은 EU가입국 국적을 가지고 계약에 서명하는 시점에서 21세 이상, 56세 미만인 경영자이다. 단, 56세 이상 60세 미만으로 신규창업 및 후계농업인에 경영이양을 약속하는 경우는 CTE지원을 받을 수 있다. 또한 CTE 지원대상이 되는 경영계획 수행에 필요한 직업지식 및 능력을 가지고 있음을 보증할 수 있어야 한다. 그리고 CTE 계약일 이전 3년 간 자연보호, 환경·수질보호, 노동 관련 등 계약 대상 내용과 관련한 위법사실이 없어야한다. 법인경영체의 자격은 법인 자본금의 50%이상을 법인구성 경영자가 보유해야한다. 2.3.3. CTE 계약서에 기재되어야 할 사항 CTE 계약서에 기재되는 사항은 경영체 현황, '경제·고용' 및 '환경·국토' 두 가지 부분에 대한 경영자의 상세한 약속사항 등이다. 여기에는 계약에서 정하는 행위와 도에서 적용하는 표준계약과의 관련성, 당해 경영체의 계획과 당해 지역에서 집단적으로 추진하는 사업과의 연관성 등을 기재한다. 또한 당해 계획의 사회적 효과, 특히 고용의 유지, 발전에 대한 영향도 기재되는 데, 계약자는 계약서명 후 2년 이상 자가노동력 수, 상근노동자 수 및 계절노동자의 연간 노동시간을 유지할 것을 약속해야 한다. 계약에 규정된 행위는 EU농촌진흥규칙(제 40조)에 따라 EU의 재정지원을 받을 수 있는 여러 가지 조건을 충족해야 한다. 2.3.4. 계약안의 작성·승인업무 위탁 도지사는 CTE 서류 작성 및 심사업무를 협약을 통해 농업단체에 위탁할 수 있다. CTE는 사무절차가 까다롭고 행정비용이 많이 들지만, 도 농정당국은 승인단체인 '도 농업회의소' 및 '도 농업구조정비협회'를 활용하여 비용절감을 꾀하고 있는 것이다. 2.3.5. 보조금 지불 보조금 지불은 '농업경영구조정비전국센터(CNASEA)'가 책임지고 있다. CTE의 보조금은 'EU농촌진흥규칙'을 충족해야한다. 2.3.6. 계약기간 중 경영자의 의무 경영자는 약속한 사항을 계약기간 동안 준수해야 하며, 매년 1월 1일 경영관련 세금 및 사회보장제도의 의무 분담금 완납증명서를 도지사에 제출해야 한다. 그리고 CTE 활동과 관련하여 법규를 위반하지 않아야 한다. 2.3.7. 계약기간 계약기간은 5년이며 계약기간 종료후 신규 계약을 체결 할 수 있다. 2.3.8. 계약의 변경 CTE 계약은 변경할 수 있는 데 실질적인 계약의 수정이 필요할 경우(약속내용 및 면적의 변경), 변경안을 도 농업지도위원회(CDOA)에 사전 제출하여 승인을 얻어야 한다. 2.3.9. 약속 위반시의 제재 CTE 계약자가 약속의 일부를 지키지 않거나 허위로 신고한 경우, 계약에서 정한 보조금을 EU위원회규칙(제48조)에 의거 지급정지, 감액 또는 취소할 수 있다. 계약의 중요한 부분이 지켜지지 않은 경우에 도지사는 도 농업지도위원회(CDOA)의 의견에 따라 당해 CTE를 해제할 수 있다. 2.3.10. 경영이양의 경우 계약기간 중에 경영체 전부를 다른 사람에 양도하는 경우 계약에 대한 변경증서를 작성하고 경영체를 인수한 사람은 CTE 계약을 승계할 수 있다. 또한 경영체 일부만을 이양하는 경우는 CTE 계약의 일부분에 대하여만 승계할 수 있다. 2.3.11. CTE 계약 관리 CTE에서 정한 약속을 제대로 이행하고 있는지를 확인하기 위한 확인작업은 일선 행정기관 혹은 '농업경영구조정비전국센터(CNASEA)'가 실시한다. 확인작업은 서류검사 및 현지 확인을 한다. 2.4. CTE 계약자에 대한 국가 지원 2.4.1. 일반적인 사항 CTE 계약자에 대한 국가의 지원은 CTE재정기금(FFCTE)으로 지급되는 데 EU재정과 공동으로 부담한다. CTE 제도의 지원대상은 '경제·고용 관련' 및 '환경·국토 관련' 2개 부문에서 약속한 각각의 시책이다. 2.4.2. 경제·고용 관련 지원 (농림부령 2조) 농림부령 2조에 의한 경제·고용 관련 지원은 농업소득의 개선에 기여하는 경영투자에 대해서 이루어진다. 경영계획의 준비과정에 필요한 시간 및 비용, 소득 및 생활·노동·생산조건의 개선을 위한 경영투자, 고품질 농산물의 판매 및 농업활동의 다양화 등에 대한 지원을 한다. 지원 방법은 CTE 경영계획 준비 및 경영계획 실행에 필요한 초기 자금으로 1만 프랑(1,524유로)을 계약과 동시에 지급할 수 있도록 하고 잔금은 투자 및 지출계획 이행 후 필요한 서류를 제출 받아 지급한다. 여러 해에 걸친 계획의 경우, 보조금 지급은 매년 계약 월의 1일에 지급한다. 조건불리지역 및 청년 농업인은 우대 지원하고 있다. '경제·고용 관련' 총 보조금은 투자 및 지출 총액의 30%를 한도로 지원하나, 조건불리지역에 대하여는 40%를 한도로 하며 청년 농업인에 대하여 5% 포인트를 가산, 일반지역은 35%, 조건불리지역은 45%를 한도로 한다. 고용증가에 대한 추가지원도 있는 데 계약기간 중 약속사항을 이행하면서 고용증가가 예상될 경우 보조금비율을 10% 포인트 가산하여 지원한다. 56세에서 60세까지의 경영자가 신규창업농에 토지, 건물 및 가축 등 경영을 이양하기로 약속한 경우 EU농촌진흥규칙 제 10∼12조에 따라 '조기은퇴 지원금'을 지급한다. 지원금 상한은 연간 7만 프랑이며 조건불리지역에 대하여는 7만 5천 프랑까지 지원이 가능하다. 2.4.3. 환경·국토 관련 지원 환경·국토 관련 지원은 매년 지급하는 '연차 지급금'과 투자재원을 일시적으로 지원하는 '투자 보조금'으로 나뉜다. (1) 연차 지급금 (농림부령 3조 1항) '연차 지급금'의 지원대상 시책은 EU농촌진흥규칙 제 6장 관련 '농업환경시책', EU농촌진흥규칙 제 8장 제 32조 제 1항 제 2호에 따른 '산림 내 방화지대 유지' 등이다. 보조금은 매년 지급하는 방식이며 보조금 지원 한도는 표준시책별로 약속이행에 따른 소득감소 및 추가경비의 20%이다. 소득감소 및 추가경비의 계산 기준은 시책이 실시되는 당해 지역의 관행적인 농법에 상당하는 기준치를 비교대상으로 한다. 여러 가지 시책을 조합하여 실행하는 데 대한 보조금은 조합한 시책으로 인한 소득감소 및 추가비용을 기준으로 지급한다. 대규모 경영으로 CTE 보조금이 집중되는 것을 억제하고 규모 계층간 공평성을 확보하기 위한 조치로 경영규모에 대한 보조금의 체감(遞減)제도를 도입하고 있다. 이는 일정규모 이상에 대한 '환경·국토 관련' 보조금은 규모계층별로 미리 정한 체감률을 곱하여 지원하는 것이다. 단, 유기농업 관련 지원은 대상 외로 한다. 매년 지급되는 총 보조금은 CTE 약속면적에 대하여 규모계층별로 계산한 금액을 합친 것이다. 단, 제2, 3계층에서 신규고용이 있는 경우 15% 포인트를 가산하여 적용한다. (2) 투자 보조금 (농림부령 3조 2항) EU농촌진흥규칙 제 9장 및 농림부령 3조 2항과 관련한 농촌자원의 보호·보전, 수자원 관리, 농업경영에서 농업과 관련한 환경보호 및 동물복지의 개선 등에 대해서는 투자보조금을 지원한다. 일반지역의 지원한도는 지출 금액의 30% 이내지만 조건불리지역은 40% 이내이다. 청년 농업인에 대하여는 15% 포인트를 가산하여 일반지역 45%, 조건불리지역 55%를 한도로 한다. 또한, 계약기간 중에 신규고용이 예상 될 경우 10% 포인트를 가산하여 지원한다. 2.4.4. 지급 보조금 총액 한도 보조금 총액 한도는 10만 프랑이다. 그러나 조기은퇴 희망 농가에 대해서는 한도를 초과하여 지원이 가능하다. 여러 농가가 합쳐서 '공동 농업경영체(GAEC)'를 형성하는 경우는 합병하기 전 농가 수만큼 곱하여 산정 한다. 3. CTE 제도의 추진사례 3.1. '바랑(Bas-Rhin)'도의 표준계약 사례 바랑도에서는 지역, 작목별로 A∼G까지 7종류의 표준계약을 설정했다. 표준계약 중에는 '환경·국토 관련' 및 '경영·고용 관련' 각각에 대하여 필수항목과 선택항목이 있다. 개별농업경영체는 지역과 작목을 고려, 7종류의 표준계약 중 한 가지를 선택하여 국가와 CTE를 체결할 수 있다. 3.2. 축산업의 CTE 사례 (론알프주(州)의 비육우 경영) 경영면적은 110㏊인 데 이 중에서 유기농법 면적은 105㏊ (곡물 15㏊, 초지 90㏊)이며 조건불리지역에 해당된다. 경영목표는 직거래 판매로 비육우의 부가가치를 제고하고 배우자의 취농을 유지하는 것이다. 5년간 보조금 총액은 (5×31,440프랑) + 108,863프랑 = 266,063프랑(한화 약 5,700만원)이다. 3.3. 밭 농업의 CTE 사례 경영면적은 150㏊이며 노동력은 2명이다. 가을파종으로 80㏊를 경작하고 겨울철 노는 땅은 70㏊이다. 경영목표는 수질과 야생동물보호 등 환경보전이 우선이며 농산물 품질제고, 현 노동력 고용유지 등이다. 5년간 보조금 총액은 (5×36,890프랑) + 75,000프랑 = 259,450프랑 (한화 약 4,900만원)이다. 4. CTE 제도의 실적과 과제 2004년까지 15만건 계약을 목표로 하고 있다. 1999년 11월 17일 CTE 시행이후 계약건수는 2000년 11월 2,047건에서 2001년 11월 6,900건으로 증가하고 있다. 그러나 2001년 11월 현재 목표 달성율은 9.2%(6,900건 / 75,000건)에 불과하다. CTE 계약의 목표달성이 떨어지는 이유로는 제도의 내용과 신청절차가 복잡하여 농업인이 제대로 이해하기가 어렵고 심사 및 승인 절차가 복잡하여 행정비용 부담이 있으며 계약기간 중 계약내용 변경에 대한 제약이 엄격하다는 점을 들 수 있다. 현재 이를 보완하기 위해 절차를 간소화하는 작업을 진행하고 있다. 5. 시사점 CTE 제도는 WTO체제에 대응하여 감축대상보조정책을 허용보조정책(Green Box)으로 전환해 나가는 프랑스 농정대책의 일환이라고 할 수 있다. CTE 제도의 가장 큰 특징은 국가지원 대상을 농업경영에 관련되는 '경제·고용', 농업의 다원적 기능에 대한 '환경·국토' 등 2개 부문으로 나누고 각 부문의 다양한 공익적 활동에 대한 가치를 인정하고 이에 대한 보상을 실시한다는 점이다. '경제·고용'부문에서는 고용 및 노동력 유지, 품질제고와 안전한 농산물 생산, 동물복지 증진 등에 필요한 투자를 지원한다. 한편 '환경·국토' 부문에서는 수자원보전, 토양오염방지, 공기 청정화, 생물의 다양성유지, 경관 및 문화자산 보존, 자연적 위험관리 등 농업의 다원적 기능 증진 활동에 대해 지원하고 있다. 다양한 보조금을 하나의 틀로 묶고, 계약제도를 통하여 보조금지급에 대한 정당성을 명확히 함으로써 사업추진에 대한 국민적 합의도출을 용이하게 하고 있다. 또한, 사업 추진계획을 중앙정부가 획일적으로 결정하는 것이 아니라 지자체(도 단위)가 지역여건에 맞추어 여러 가지 시책을 설계하고, 농가는 자신의 입장에서 실천하기 쉬운 시책을 선택함으로써 지역농정을 활성화하는 데 큰 역할을 하고 있다. 그리고 국가와 개별 경영체간에 계약제도를 도입함으로써 농가의 준수의무를 강화하는 한편, 정부지원을 받을 수 있는 정당한 권리도 확보하고 있다. 우리나라도 프랑스의 CTE 사례를 적극 참고하여 지역여건과 개별농가의 특성에 따라 다양한 형태의 정부지원이 가능한 종합적인 직접지불제도를 도입함으로써 도하개발아젠다(DDA) 차기 WTO협상이후를 대비하고 농업·농촌의 활성화를 도모할 수 있을 것이다. 우리나라는 최근 '친환경농업 직접지불제', '경영이양 직접지불제', '논농업 직접지불제' 등을 도입하여 시행 중이나 각각의 제도가 개별적으로 도입됨으로써 내용이 상충되고 중복으로 지원된다는 논란이 발생하고 있다. 농가의 종합적인 경영계획에 따라 정부지원을 하는 CTE 제도와 같은 형태로 직접지불제도를 개선한다면 이러한 중복지원 논란을 방지할 수 있을 것이다. 또한, 농업의 다원적 기능을 고려하고 농가경영개선에 기여할 수 있는 다양한 형태의 보조금을 지원함에 있어서 WTO 체제에 맞는 근거를 마련하는 데도 프랑스의 CTE 제도는 좋은 참고가 될 수 있을 것이다. 정부가 도입을 검토중인 '밭농업 직접지불제' 또는 '조건불리지역 직접지불제'의 경우 중앙정부의 획일적인 추진방식을 지양하고 CTE제도와 같이 지역농업실정이 반영되도록 제도를 도입할 필요가 있다. 자료：農政調査委員會, 「フランスにおける國土契約制度(CTE)の實態に關する調査」(2001.3) 등에서 (황명철 hwangmc@hitel.net 02-397-7088 농협조사부) 1) 프랑스 행정구역 단위는 꼼뮨(commune)〈데빠트망(department)〈레지옹(region)으로 구분, 우리나라의 도(道)단위에 해당하는 것이 데빠트망이다. KREI 프랑스의 국토경영계약(CTE) 제도 KREI 논문