김상현 2018-11-15T08:44:01Z 2018-11-15T08:44:01Z 2002-06-17 WRD-00451 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17695 1. 직접지불(direct payment, DP) 1.1. 주요 변화 2002년 농업법은 생산자율직접지불(production flexbility contract(PFC) payment) 혹은 AMTA 직접지불을 대체한 고정직접지불(Fixed direct payment)을 규정하고 있으며, 밀, 옥수수, 보리, 수수, 귀리, 면화, 쌀에 대한 지불단가(payment rate)를 고정시켰다. 한편 대두, 기타 유지종자, 땅콩 등은 2002년 농업법에서 새롭게 도입한 규정에 따라 적용된다. 1.2. 관련 규정 농민과 해당 토지소유주들은 새로운 규정에 따라 매년 고정직접지불을 받게 된다. 농민들이 받을 수 있는 직접지불 보조금액은 해당 기준 작물에 대한 지불단가, 지불단수(payment yield), 기준면적의 85%에 해당하는 지불면적(payment acre)에 의해서 결정된다. 농민들은 정책 대상 작물인 밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀, 면화, 대두, 유지종자, 땅콩 등에 대한 직접지불을 받기 위해서는 2002-07년 동안 협약을 체결해야 한다. 또한 2002년 농업법은 농민들에게 다음과 같이 기준면적을 조정할 수 있도록 선택권을 부여하고 있다. 첫째, 기준면적이 가용 경지면적을 초과하지 않는 한도 내에서 2002년도 PFC 직접지불 대상이 될 수 있는 품목의 계약면적에 1998-01년(작물연도 기준) 동안의 유지종자 평균 재배면적을 추가한 면적을 기준면적으로 선택하거나, 둘째 4년 동안의 평균 재배면적을 반영한 면적에, 1998-01년(작물연도 기준) 동안 기후조건 악화로 인해서 경작하지 못한 재배면적을 추가하여 기준면적을 조정할 수 있다. 개별 농민들이 생산중립 고정직접지불(fixed decoupled payment)이나 가격보전직접지불(counter-cyclical payment) 대상 품목을 신청하기 위해서는 두 선택권 중에서 하나를 반드시 선택해야 한다. 땅콩에 대한 기준면적은 총 기준면적이 가용 농경지 면적을 초과하는 경우 개별적으로 결정될 수 있다. 보조금은 기준면적의 85%에 달하는 지불면적을 대상으로 지급된다. 2002년 농업법은 농민들이 재배할 작물을 선택하는데 있어서 상당한 융통성을 부여하고 있다. 참여하는 농민들은 과일이나 채소를 제외한 작물을 전체 농경지에 재배할 수 있도록 허용하고 있다. 농경지는 농업용도로 활용되어야 하며, 농민들은 환경보전 및 습지보전 규정을 준수해야 한다. 2002년 농업법은 과거 PFC 직접지불 대상 작물에 대한 지불단수를 종전 그대로 유지시키고 있다. 가령, 보조계획에 추가된 대두나 기타 유지종자의 지불단수는 1998-01년 동안 농가의 평균단수에 1981-85년 동안의 전국 평균단수를 곱한 값을 1998-01년 동안 전국 평균단수로 나누어 산정한다. 표 1 직접지불 단가 단위: 달러 품목 밀 (부셸) 옥수수 (부셸) 수수 (부셸) 보리 (부셸) 귀리 (부셸) 면화 (파운드) 쌀 (부셸) 대두 (부셸) 유지종자 (파운드) 땅콩 (톤) 단가 0.52 0.28 0.35 0.24 0.024 0.0667 2.35 0.44 0.008 36.00 자료: ERS/USDA 한편 2002년 농업법은 직접지불 보조금 상한을 해당 작물연도에 개인당 4만 달러로 제한하고 있으며, 3경영체 규정(three-entity rule)을 종전 그대로 유지하고 있다. 3경영체 규정에 따라, 2002년 농업법은 해당 농민에게 첫 번째 경영체에서는 보조금 상한 전액을 보조하고, 이 농민이 관여하는 두 번째와 세 번째 경영체에서는 보조금 상한의 50%까지 보조하게 된다. 또한 3년 평균 총소득이 250만 달러 이상인 농민들은 총소득 대비 농업소득의 비중이 75% 미만일 경우 직접지불 대상에서 제외된다. 1.3. 경제적 의미 고정직접지불은 특정 작물의 생산과 작물의 가격 및 생산액과 연계되지 않는다. 즉, 재배할 작물을 자율적으로 선택하게 함으로써 농민들이 고정직접지불 대상 작물을 생산하도록 제약하지 않는다. 농민들은 특정 작물에 구애받지 않고 예상 시장가격이나 가변 생산비용에 근거하여 재배할 작물을 결정하게 된다. 고정직접지불의 경제효과는 1996년 농업법상의 PFC 직접지불 효과와 유사하다. 고정직접지불은 농가소득을 증가시킨다. PFC 직접지불은 농가소득을 증가시키고 투자를 활성화시키기 때문에 어느 정도 작물생산을 증가시키도록 유도했다. 하지만 농민들에게 2002년 기준 지불면적을 1996년 수준으로부터 조정할 수 있는 선택권을 부여하고, 새로운 작물이 농가소득안정계획에 새로이 추가되었기 때문에, 농민들은 향후 지불면적을 보다 확대할 수 있다는 기대에 따라 과거 생산경력을 유지시키기 위해서 계속해서 농산물을 확장하여 생산하도록 유도될 수 있다. 하지만 과거 PFC 직접지불에서처럼 고정직접지불의 생산효과는 매우 미미할 것이다. 2. 가격보전직접지불(counter-cyclical payments) 2.1. 주요 변화 가격보전직접지불은 2002년 농업법에 새로이 추가된 농가소득 안정정책이다. 이 정책은 1998-01년 동안 시행된 특별 시장손실지불(market loss assistance payment)을 개선하여 농민들에게 경기조정적 농가소득 안전대책을 제공하도록 개발된 제도이다. 이러한 가격보전직접지불은 현재 생산수준과는 상관없이 과거 생산경력에 근거하여 보조된다. 2.2. 관련 규정 농민들은 실효가격(effective price)이 목표가격보다 낮을 경우 가격보전직접지불을 보조받을 수 있다. 가격보전직접지불 보조금액은 지불단가(payment rate), 지불면적(payment acre), 지불단수(payment yield)에 의해서 정해지며, 계산식은 다음과 같다. 지불단가 = 목표가격 - 직접지불단가 - 시장가격(단, 시장가격융자단가) = 목표가격 - 직접지불단가 - 융자단가(단, 시장가격융자단가) 가격보전직접지불 보조금액 = [(기준면적)×0.85]×지불단수×지불단가 농민들은 정책대상 작물(밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀, 면화, 대두, 유지종자, 땅콩)을 대상으로 보조금을 받기 위해서 등록기간 내에 2002-07년 동안 협약에 가입하고, 기준면적이나 지불단수를 결정하는 방법을 선택해야 한다. 한편 농민들이 선택할 수 있는 기준면적 결정방식은 앞에서 언급한 직접지불 방식과 동일하며, 농민들이 가격보전직접지불 대상 품목을 신청하기 위해서는 두 선택권 가운데 하나를 반드시 결정해야 한다. 땅콩에 대한 기준면적은 총 기준면적이 가용 농경지 면적을 초과하지 않는 한도 내에서 개별적으로 결정될 수 있다. 지불면적은 모든 대상 작물에 대한 기준면적의 85% 수준에서 결정된다. 앞에서 언급한 직접지불의 경우와 마찬가지로 재배할 작물을 선택하는데 있어서 농민들에게 융통성을 충분히 부여하고 있으며, 참여하는 농민들은 과일이나 채소를 제외한 작물을 전체 농경지에 재배할 수 있도록 허용하고 있다. 또한 농경지는 농업용도로 활용되어야 하며, 농민들은 환경보전 및 습지보전 규정을 준수해야 한다. 2002년 농업법은 농민들에게 가격보전직접지불 대상 작물에 대한 지불단수의 결정방식을 선택할 수 있도록 규정하고 있다. 농민들이 선택할 수 있는 지불단수 결정방식은 첫째, 현행 정책 지불단수 이용방법, 둘째 1998-01년 동안 농가의 평균단수와 정책 지불단수간의 차액의 70%를 정책 지불단수에 합산하여 단수를 조정하는 방법, 셋째 1998-01년 평균 단수의 93.5%를 정책 지불단수로 결정하는 방법 등이다. 표 2 품목별 목표가격 단위: 달러 2002-03년 2004-07년 밀(부셸) 옥수수(부셸) 수수(부셸) 보리(부셸) 귀리(부셸) 면화(파운드) 쌀(백파운드) 대두(부셸) 유지종자(파운드) 땅콩(톤) 3.86 2.60 2.54 2.21 1.40 0.724 10.50 5.80 0.098 495.00 3.92 2.63 2.57 2.24 1.44 0.724 10.50 5.80 0.101 495.00 자료: USDA ERS 2002년 농업법은 가격보전직접지불의 보조금 상한을 작물연도 마다 개인당 6만 5,000달러로 제한하고 있으며, 앞에서 언급한 직접지불과 마찬가지로 3경영체 규정을 그대로 유지하고 있다. 3경영체 규정에 따라, 2002년 농업법은 해당 농민에게 첫 번째 경영체에서는 보조금 상한 전액을 보조하고, 이 농민이 관여하는 두 번째와 세 번째 경영체에서는 보조금 상한의 50%까지 보조하게 된다. 또한 3년 평균 총소득이 250만 달러 이상인 농민들은 총소득 대비 농업소득의 비중이 75% 미만일 경우 직접지불 대상에서 제외된다. 2.3. 경제적 의미 가격보전직접지불은 시장가격이 목표가격보다 낮을 경우 농가의 소득을 보조하고 안정시키는 정책이다. 가격보전직접지불이 제공하는 혜택을 분배하는 기준은 향후 혜택 분배방식에 대한 농민들의 기대에 영향을 미칠 수 있다. 과거 생산수준과 연계된 직접지불은 향후 혜택이 과거의 생산수준과 연계하여 제공될 것이라는 기대를 형성시킨다. 그럼으로써 이런 기대는 현재의 생산수준 결정에 영향을 미칠 수 있다. 가령, 향후 농가지원정책이 직접지불의 근거인 기준면적을 조정하도록 허용할 것으로 기대할 경우 농민들은 과거에 재배하고 보조받은 작물을 다른 작물로 전환시키는데 매우 소극적일 수 있다. 대신에 농민들은 정책대상 작물에 대한 영농경력을 쌓으려는 동기가 생길 수 있고 그럼으로써 시장가격의 신호에 따라 반응하지 않을 수 있다. 만일 농민들이 향후 농가지원법령이 지불단수를 조정하도록 허용할 것이라고 예상할 경우, 현행 단수에 영향을 미치는 농경지 이외의 투입재 사용에 영향을 미칠 수 있다. 뿐만 아니라 가격보전직접지불이 현행 시장가격에 바탕을 두고 있기 때문에 농민들은 이런 직접지불을 위험을 감축시키는 소득안정장치로써 간주할 수 있다. 농민들이 시장신호에 충분히 반응하지 않고 대신에 향후 정책이 제공하는 예상 혜택이나 정책변화에 의해 과장된 시장신호에 반응하기 때문에 기준면적이나 지불단수를 조정하는 경우 경제적 생산효율성은 감소한다. 그럼에도 불구하고 생산에 대한 가격보전직접지불의 효과는 미미할 것으로 내다보인다. 3. 마케팅론(Marketing Loan) 및 융자부족불(Loan Deficiency Payment, LDP) 3.1. 주요 변화 마케팅론 규정은 땅콩, 양모, 모헤어(mohair), 꿀을 대상으로 추가되었다. 밀, 사료곡물, 면화 대상 융자단가(loan rate)는 과거 법정 최대수준으로 상향조정된 반면에 대두, 유지종자 대상 융자단가는 과거 법정 최대수준으로 하향조정 되었다. 3.2. 관련 규정 농업지원청(Farm Service Agency, FSA)은 상품신용공사(Commodity Credit Corporation, CCC)를 통해서 밀, 쌀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 면화, 유지종자, 땅콩, 모헤어, 양모, 꿀, 병아리콩(chickpea), 렌즈콩(lentils) 등을 대상으로 한 마케팅론 규정과 함께 농산물 담보융자계획(commodity loan program)을 시행하는 기관이다. 해당 품목을 생산하는 농민들은 농산물 담보융자계획을 통해서 생산물을 융자의 담보로 맡기고 생산단위당 특정품목별 융자단가 수준에 따라 정부융자를 보조받을 수 있다. 농민들은 해당 품목을 수확한 이후에 융자금의 전액 또는 일부를 지원 받을 수 있다. 농산물 담보융자계획이 제시하는 상환방법은 다음과 같다. 첫째, 이자비용(1% 추가된 상품신용공사의 재무성에 대한 대출이자비용)을 추가한 융자단가 수준을 적용하여 상환하는 방법, 둘째, 융자 만기일에 상품신용공사에 계약작물을 현물로 상환하는 방법, 셋째, 대체 융자상환단가(repayment rate) 수준을 적용하여 상환하는 방법 등이 있다. 또한 융자지원계획은 융자부족불을 통해서 직접적으로 지원될 수 있다. 시장가격이 융자단가보다 낮을 경우 농민들은 보다 낮은 융자상환단가로 농산물 융자금을 상환할 수 있다. 마케팅론 상환단가는 밀, 사료곡물, 유지종자를 대상으로 한 군 공시가격(posted county price, PCP)과 쌀, 면화를 대상으로 한 국제시장가격에 근거하여 결정된다. 정부는 격주로 산출되는 유지종자 이외에 다른 품목의 PCP를 매일 산출하여 공시한다. 또한 면화와 쌀에 대한 국제시장가격은 격주로 발표된다. PCP나 국제시장가격이 보다 낮은 수준에서 융자금을 상환할 경우, 농민들은 융자단가와 융자상환단가간의 차액인 마케팅론 수익(marketing loan gain)을 얻을 수 있을 뿐만 아니라 융자금에 대해 발생한 이자수입도 얻을 수 있다. 농민들은 시장가격이 품목별 융자단가보다 낮을 때 융자부족불(LDP)을 통해서 마케팅론의 지원을 받을 수 있다. 또한 담보융자금을 대출받아 상환하지 않고도 농민들은 LDP를 통해서 마케팅론의 지원을 받을 수 있다. LDP의 융자단가는 군 공시가격이나 국제시장가격을 초과하는 수준에서 결정되며, 이는 마케팅론 수익과 동일하다. 일부 농산물을 대상으로 LDP 보조를 받고 있는 농민들은 이 농산물을 다른 마케팅론이나 LDP의 담보로써 활용할 수 없다. 표 3 품목별 마케팅론 융자단가 단위: 달러 2004-03년 2004-07년 밀(부셸) 옥수수(부셸) 수수(부셸) 보리(부셸) 귀리(부셸) 면화(파운드) 쌀(백파운드) 대두(부셸) 유지종자(파운드) 땅콩(톤) 등급 양모(graded wool) 등급외 양모(nongraded wool) 모헤어 꿀 병아리콩 렌즈콩 건조콩 2.80 1.98 1.98 1.88 1.35 0.52 6.50 5.00 0.096 355.00 1.00 0.40 4.20 0.60 7.56 11.94 6.33 2.75 1.95 1.95 1.85 1.33 0.52 6.50 5.00 0.093 355.00 1.00 0.40 4.20 0.60 7.43 11.72 6.22 자료: USDA ERS 가축 대상 초지에 밀, 보리, 귀리, 라이밀(triticale) 등을 재배하는 농민들은 융자부족불 대신에 사료작물 직접지불(graze-out payment)을 보조받게 된다. 이때 보조금액은 품목별 직접지불계획 상의 지불단수에 초지면적을 곱하여 결정한다. 라이밀에 대한 LDP는 해당 농가의 밀에 대한 지불단가와 지불단수를 활용하여 결정하며, 만일 해당농가에 대한 밀 단수에 관한 자료가 없을 경우 비교가능 한 밀 재배농가의 단수를 활용하여 결정한다. 2002년 농업법은 마케팅론 수익이나 LDP의 지불 상한을 해당 작물연도에 개인 당 7만 5,000달러로 제한하고 있으며, 3경영체 규정을 그대로 유지하고 있다. 3경영체 규정에 따라, 2002년 농업법은 해당 농민에게 첫 번째 경영체에서는 보조금 상한 전액을 보조하고, 이 농민이 관여하는 두 번째와 세 번째 경영체에서는 보조금 상한의 50%까지 보조하게 된다. 또한 3년 평균 총소득이 250만 달러 이상인 농민들은 총소득 대비 농업소득의 비중이 75% 미만일 경우 직접지불 대상에서 제외된다. 농민들은 밀, 사료곡물, 유지종자를 대상으로 한 군 공시가격 수준이나, 쌀, 면화를 대상으로 한 국제가격 수준에서 증서제도(commodity certificate)를 활용할 수 있다. 또한 농민들이 상품신용공사의 농산물 담보융자를 신청할 때 담보물로써 증서를 활용할 수 있다. 보조금 지급상한 설정에 의해서 제약을 받는 농민들은 이런 규정에 따라서 낮은 융자 상환단가로부터 많은 혜택을 받고 있다. 3.3. 경제적 의미 농산물 가격이 해당 품목의 융자단가보다 낮을 경우 농민들은 융자지원계획을 이용하여 시장수입을 증가시킬 수 있다. 농업부(USDA)의 경제연구소(ERS)는 "Analysis of the U.S. Commodity Loan Program with Marketing Loan Provisions"이란 보고서에서 특정 품목에 대해 예상되는 절대적 또는 상대적 마케팅론 혜택의 중요성에 따라 마케팅론의 효과가 매년 변화하고 있는 것으로 분석하고 있다. 시장가격이 낮을 경우 마케팅론은 농민들로 하여금 특정 작물을 생산하도록 동기를 부여할 수 있다. 1999-01년에 대략 5억 달러에서 8억 달러이상 달하는 마케팅론의 혜택에 따라서, 8개 주요 작물에 대한 총 식부면적이 매년 2-4백만 에이커 정도씩 증가하는 것으로 추정되었다. 상호 품목간의 공급효과는 마케팅론의 혜택뿐만 아니라 상대 수익률에 따라 반응하여 나타나지만, 경쟁 품목간의 경지면적 변화를 초래할 수 있다. 이에 따라 결국 특정 연도에 특정 작물의 생산량이 감소하는 결과가 생길 수 있다. 대다수 효과들은 마케팅론의 혜택이 제공되는 해당 연도에 발생하며, 마케팅론을 지원하지 않아도 될 만큼 시장가격이 상승하는 다음 연도에는 이런 효과가 거의 발생하지 않게 된다. 2002년 농업법은 융자단가를 밀, 사료곡물을 대상으로 상향조정한 반면, 유지종자, 대두를 대상으로는 하향조정하고 있다. 이처럼 융자단가가 조정됨에 따라서 1996년 농업법상의 융자단가와 비교하여 시장가격이 낮은 수준일 경우 밀이나 사료곡물에 대한 농민들의 재배의향이 과거보다 더 높아질 것이다. 자료: USDA ERS (김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 농정연구센터) KREI 미국 2002년 농업법의 소득안전망제도 KREI 논문