김상현 2018-11-15T08:44:10Z 2018-11-15T08:44:10Z 2002-07-24 WRD-00468 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17712 캐나다의 중앙정부, 주 및 지방정부는 농업 및 농식품 산업과 협력하여, 21세기의 농업정책방향을 제시하는 새로운 정책수단을 개발하는데 관심을 기울이고 있다. 이러한 정부의 움직임은 캐나다가 향후 식품안전, 혁신, 환경 친화적인 생산 등과 관련된 부문에서 세계를 이끌어 나가는데 그 목적을 두고 있다. 최근 정부는 이러한 장기전망을 실현시키기 위해서 식품안전과 식품의 품질((food safety and food quality), 환경(environment), 과학 및 혁신(science and innovation), 재정비(renewal), 경영위험관리(business risk management) 등 5개 부문으로 구성된 농정의 기본방향(Agricultural Policy Framework, APF)에 대한 실행계획원칙에 합의했다. APF는 각 부문별 공동목표를 수립하는데 기반을 두어 개별 농업뿐만 아니라 국민들에게 엄청난 혜택을 가져다 줄 것이다. 이에 따라 정부는 향후 정책 접근수단을 개발하기 위해서 이해당사자들과 정책방향에 관해서 국가적인 차원에서 대화를 시작하고 있다. 여기서는 캐나다 농업부(Agriculture and Agri-Food Canada)가 발표한 APF의 내용을 간략히 소개한다. 1. 과제와 기회 캐나다의 농업 및 농식품 부문은 국민의 삶의 질을 향상시키는데 기여하는 바가 크다. 즉, GDP의 8%를 차지하고, 전체 경제활동과 관련한 농업의 비중이 14%에 달한다. 세계농업은 20세기 후반에 들어서면서 급진적인 변화를 경험했으며, 향후 그 변화속도는 더욱 가속화 될 것으로 내다보인다. 농산물가격은 생명공학기술의 발전과 생산성 증대와 함께, 지속적인 장기침체 국면에 들어섰다. 특히 최근 국가 간의 경쟁력이 심화되면서 이러한 감소추세는 계속될 것으로 내다보인다. 뿐만 아니라 미국과 유럽연합 등의 국내보조와 더불어, 국가 간의 경쟁력 심화현상은 정부보조 수준과는 상관없이 농산물가격을 더욱 하락시키는 요인으로 작용할 것이다. 가령, 유지종자 등 주요 농산물의 경우 생산비용이 낮은 국가들은 낮은 정부보조 수준에도 불구하고 생산을 더욱 확장하고, 국제시장에서 차지하는 비중을 더욱 확대하고 있다. 캐나다는 이러한 국제환경 속에서 성공하기 위해서 식품안전, 혁신, 환경 친화적인 생산 부문에서 세계 지도자로서의 국가 이미지를 각인시키도록 행동할 것을 요구하고 있다. 성공여부는 오늘날의 시장상황에 적응하고 이를 활용하는 정부와 산업의 잠재역량에 의해서 결정될 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위한 시도가 여러 분야에서 시도된 바 있지만 국가적인 차원에서 포괄적으로 수행되지는 못했다. APF를 완수하는데는 상당한 시간이 소요될지라도, 향후 캐나다는 누릴 수 있는 혜택과 기회를 포착 할 수 있도록 나아가는 것이 무엇보다도 중요하다. 또한 정부는 APF를 개발하고 이행한 경험을 살려 국제무역 협상에서 유리한 위치를 차지할 수 있도록 지원하는 것 또한 중요한 과제이다. 2. 정책수단 2001년 6월 연방, 주 및 지방 농업각료들은 농민들이 과학, 식품안전, 환경보전 부문의 현안들을 적절히 반영하고, 경쟁력을 확보하며, 기회를 잡을 수 있는 지원대책을 강구하였다. 이에 따라 각료들은 지원대책을 제공하기 위해서 포괄적인 종합된 농업정책 개발에 대한 논의를 하였다. 캐나다 정부의 농정목표는 생산자와 농식품 기업들이 성공기회를 포착하고, 난관을 헤쳐나갈 수 있도록 지원하기 위해서 경제·사회적 분위기를 조성하는 것이다. 농업각료들은 이러한 공동의 장기전망을 실현시키기 위해서 분야별 지원에 대한 실행원칙에 합의했다. 첫째, 정책 및 계획에 대한 접근방식은 산업 및 기타 이해당사자들의 지원으로 개발될 것이다. 둘째, 정부는 목표 달성과정에서 요구되는 융통성을 반영하여 혜택을 제공하는 공동목표를 수립할 것이다. 셋째, 정부는 국민들에게 진행과정을 꾸준히 보고할 것이다. 넷째, APF의 주요 예산은 장기적이고, 안정적으로 지원될 것이다. 3. 식품안전 및 식품의 품질 식품안전은 항상 소비자의 주요 관심대상이었지만, 식품위생과 관련하여 세계 전역에서 발생한 최근의 일련의 사태들은 경각심과 우려를 불러일으켰다. 뿐만 아니라 식품안전에 대한 관심이 고조되면서 소비자의 행동이 한층 신중해졌으며, 소비자의 요구사항 또한 다양해졌다. 대다수 공급자들은 소비자 요구에 부응하여 소비자들에게 제품에 관한 정보를 제공하는 시스템을 개발하고 있다. 동시에 이들 공급자들은 가격 할인 혜택을 통해서 새로운 시장을 개척하고, 소비자의 선호체계에 대한 연구를 통해서 틈새시장을 개발하고 있다. 캐나다는 APF를 통해서 모든 생산자들이 공유할 있는 목표를 수립함으로써 안전하고 고품질의 식량 생산가로서 국제적인 입지를 강화할 것이다. 이러한 공동목표는 첫째, 식품 위해요소를 감소시켜 사람들의 건강을 보호하고 둘째, 캐나다에서 판매되고 수출된 식품의 안전성과 품질에 대한 소비자 신뢰를 강화하며 셋째, 식품 안전과 품질에 관한 시장 요구에 부응하는 부문별 역량을 강화하는 것이다. 제안된 APF를 개발하기 위해서는 공동의 목표가 필요하다. 식품안전 및 식품의 품질과 관련해서 고려될 수 있는 목표로는 첫째, 세계적으로 통용되는 식품안전 및 품질관리 체계를 식품 산업 전반에 도입하고, 둘째, 질병이나 오염 발생에 대해 효과적으로 대처할 수 있는 능력을 배양하고, 소비자 선호와 상업적인 요건을 충족시키기 위해서 식품산업 전반에 사후추적 시스템을 개발하며, 셋째, 식품안전과 관리체계에 대한 정보를 정부간에 공유하는 것이다. 4. 환경 농업의 장기 번영은 자연환경과 지속적으로 공존할 수 있는 농업의 잠재역량에 따라 결정된다. 한편 최근 농업은 시장의 수요변화, 새로운 생산기술 개발, 보다 집약적인 대규모 영농경영으로의 전환 등 상당한 변화를 초래했다. 이러한 농업환경의 변화가 환경에 미치는 효과를 정확히 파악하기 힘들지만, 최근 연구에 따르면 양분 과다시용, 온실가스배출량 등 농업부문에서 파생되는 환경부하 요소들이 점차 증가하고 있는 것으로 나타났다. 동시에 이런 현안들에 대한 대중의 경각심과 관심이 점차 증가하고 있는 것 또한 사실이다. 캐나다는 농업을 포함해서 모든 경제부문이 각자의 본분을 다할 것으로 기대하고 있으며, 농민들 또한 환경보호에 대한 책임을 인식하여, 혁신적인 조치를 취하고 있다. 한편 캐나다는 모든 농가를 대상으로 한 종합대책을 통해서 구체적인 환경개선 성과를 달성하기 위해서 APF를 수립하고 있다. 이를 위해서 환경대책 수립방안이나 관리체계를 보다 효율적으로 활용하고 강화해야하고, 효율성과 성과를 증진시키며, 나아가 생산자들이 자신의 영농방식을 지속할 수 있도록 지원하는 정책이 강구되어야 한다. 또한 수질, 토질, 대기의 질과 함께, 생물다양성을 개선시키기 위해서는 농업과 환경간의 상호작용에 대한 이해를 도모하는 것이 매우 중요하다. 이를 위한 APF의 환경부문 공동목표는 다음과 같다. 첫째, 양분, 병원체, 농약에 의한 수질오염을 억제시키고, 둘째, 농업부문의 토양 건전성에 대한 위해요소와 토양침식을 감소시키며, 셋째, 생물다양성과 농업간의 불가분 관계를 명시하는 것이다. 5. 재정비 전통적으로 농업활동에 필요한 다양한 기술들은 세대와 세대간에 전해 내려온 산물이다. 또한 이런 영농기술들은 학습과정을 통해 보완될 수 있으며, 현재보다 과거에 보다 효과적으로 기여했다. 하지만 현재에 와서 보다 방대하고 복잡한 영농방식이 요구됨에 따라서 오늘날의 농민들은 끊임없이 혁신적인 기술과 영농방식들을 숙달하도록 요구받고 있다. 또한 농민들은 영농방식의 변화와 함께 금융 및 인적자원을 효율적으로 관리하고, 중장기 영농전략을 수립하기 위해서 보다 많은 노력을 기울이고 있다. 뿐만 아니라 농민들은 식품안전과 환경분야의 시장 수요증대에 대처하기 위해서 자신들만의 기술적인 관리기법을 갱신해 나가야 한다. 이러한 환경이 급속히 변화함에 따라서 대다수 영농기업들은 자본활용방법에 관한 결정 또한 과거와는 달리 재정비해야 한다. 재정비 분야와 관련된 APF 주요 목적은 신규농민 뿐만 아니라 기존 농민들이 현재의 상황이나 선택한 영농방식을 평가하고, 21세기 농업에서 요구하는 기술과 자원을 습득하도록 지원하는 것이다. 이를 위한 공동목표는 다음과 같다. 첫째, 신규농민들이 소비자 선호변화와 새로운 과학기술에 적응하여 농업경영에 필요한 기술과 지식을 습득할 수 있도록 지원하고, 둘째, 농민들이 영농에 필요한 기술을 끊임없이 갱신해 나갈 수 있도록 지원하며, 셋째, 농가소득을 보장할 수 있도록 농민들에게 전략적인 관리기술을 제공하고, 넷째, 농민들의 삶의 질을 증진시킬 수 있도록 다양한 선택권을 제공하는 것이다. 6. 과학과 혁신 과학 및 기술의 급속한 발전은 농업과 농식품 부문에 엄청난 변화를 가져왔을 뿐만 아니라 한편으로 기회를 제공하고 있다. 이에 따라 농업 및 농식품 부문에서 제약산업 전반에 이르는 개별 산업들이 통합되는 추세에 있다. 이러한 통합추세와 더불어 가속화된 연구개발 활동은 신제품과 새로운 영농기법을 창출하는 잠재역량을 발휘할 수 있다. 또한 농업 및 농식품 부문은 혁신 과정을 통해서 영농다각화에 의한 농가소득 증대에 기여하고, 재활용 자원에 대한 소비를 활성화시켜야 한다. 뿐만 아니라 환경문제를 반영한 식품안전에 대한 개선대책을 마련함으로써 사람들의 건강을 보호하는데 이바지해야 한다. 농업과 농식품 산업은 세계 지도자로서의 역량을 발휘하기 위해서 과학과 혁신 분야에서 선두를 유지해야 한다. APF는 환경보호와 식품안전뿐만 아니라 내국민에 대한 우선권을 강화하고, 경제기회를 창출하는 연구와 혁신적인 잠재역량을 발휘할 수 있도록 지원하고 있다. 이를 위해서 APF는 첫째, 환경, 식품안전, 식품의 품질, 재정비, 위험관리 분야의 개발과 연구를 지원하고 둘째, 혁신적인 농산물을 통해서 창출한 새로운 경제기회를 확보하도록 지원하며, 셋째, 시장·정책·과학 원칙 간, 연구기관 간, 농식품 산업 및 가공업체 간의 조정 및 공동연구 등을 지원하고 활성화시킨다는 공동목표를 수립하고 있다. 7. 경영위험관리 농민들은 자연재해(가뭄, 병해충), 국제무역협상, 급격한 가격변동 등과 같이 농가소득에 악영향을 미치는 다양한 위험에 노출되어 있다. 정부는 농가소득의 급격한 변동을 최소화시키는 정책을 통해서 농민들이 스스로 대처할 수 있도록 오랫동안 지원해왔다. 하지만 농민들이 직면하는 위험의 특성과 범위는 보다 복잡하고 다양해졌다. 오늘날 정부는 외래 병해충의 위협과 급속하게 퍼지는 질병에서부터 영농환경 및 식품안전과 관련된 사고에 이르기까지 농민을 보호하고 있다. 동시에 농민들은 급변하는 소비자의 선호변화와 국제경쟁력 심화 등 불리한 상황에 직면하고 있다. 이런 맥락에서 정부는 농민들에게 효율적인 지원 수단을 제공해야 한다. 이러한 효율적인 지원수단을 제공하기 위해서 연방, 주 및 지방정부는 공동 협력하여 불리한 환경에 속에서 농가 소득안정정책을 얼마나 효율적으로 수행하고 있는지를 평가하고 있다. 최근 평가에 의하면 소득안정정책이 농가의 소득을 안정화시키는데 상당한 효과를 거둔 것으로 나타났다. 하지만 현재의 환경 속에서 이러한 소득안정정책이 농가소득을 증대하는데 충분히 집중하지 못했다는 우려의 목소리 또한 높아지고 있다. APF는 또한 소득안전정책을 위험관리체계로 전화하는 것을 목표로 설정하고 있다. 이것은 농가의 소득 전망을 밝게 하면서 농가 소득증대에 중점을 둔 정책을 수립한다는 것을 의미한다. 뿐만 아니라, 농민들이 위험관리방식을 스스로 결정하고, 변화와 혁신을 통해서 농가의 활력을 증진하도록 촉구하는 포괄적인 위험관리방식을 취할 것이라는 것을 의미한다. 새로운 접근방식은 순소득안정계정(Net Income Stabilization Account, NISA), 캐나다농가소득계획(Canadian Farm Income Program, CFIP), 작물보험제도(Crop Insurance)과 CFIP의 소득재해 보상범위 등과 같은 현행 정책의 주요 장점들을 활용할 것이다. 동시에 이런 접근방식은 장기 대책을 수립하는 수단이 없고, 영농활동을 강화할 수 있는 민간부문의 수단과 사업전략 수립에 대한 유인책이 결여되어 있다는 현행 정책의 취약점을 극복해 나갈 것이다. 농민들은 때때로 자연적인 요소에 의해서 심각한 자산손실을 가져올 수 있다. 이런 손실은 정책이나 민간 보험기관에 의해서 부분적으로 보상받을 수 있지만, 농민들이 재기하는데는 상당한 시간이 필요하다. 이런 맥락에서 새로운 접근방식은 영농활동 중단으로 인한 소득손실 위험에 대한 보상범위를 융통성 있게 조정할 것이다. 경영위험관리대책(Business risk management programming)은 APF의 주요 기반이다. 농업정책을 구성하는 여러 요소, 새로운 과학을 적용한 영농다각화, 재정비를 통한 과학적 관리차원의 전략적 대책수립 등에 의해서 지원되는 식품안전 및 환경 관리방식이 신속히 채택되도록 강력히 촉구해야 한다. 8. 결론 캐나다 농업 및 농식품 부문의 중요성을 강조하기 위해서는 국가적 차원의 장기전망과 국민의 협조가 필요하다. 정부와 산업이 힘을 모아 APF에서 제시하는 정책들을 완수한다면, 캐나다는 세계 지도자로서의 명성을 얻게될 것이다. 또한 캐나다는 이를 위해서 안전한 친환경 농산물과 식품을 생산하고, 시장이 요구하는 다양한 품질기준을 달성하며, 투자자와 소비자들이 현재와 미래의 캐나다 역량을 신뢰할 수 있도록 끊임없이 노력해야 할 것이다. 각 분야에서 세계 지도자로서의 명성이 국제사회에 널리 알려지게 된다면, 캐나다는 이를 통해서 새로운 시장을 개척하고, 새로운 소비자들을 확보함으로써 농업 및 농식품 부문이 끊임없이 번영하고 성장할 수 있는 기반을 마련할 수 있을 것이다. 자료: http://www.agr.gc.ca/cb/apf/overview_e.html (김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 농정연구센터) KREI 캐나다, 21세기 농정 기본방향 제시 KREI 논문