장철수 2018-11-15T08:44:29Z 2018-11-15T08:44:29Z 2002-09-26 WRD-00503 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17747 1. 임산물 무역 중국이 WTO 가입준비를 한지 15년 만에 WTO에 가입함에 따라 미래 중국의 임업발전과 임업정책은 모두 WTO 체제하에 놓이게 되었고 이러한 역사적 사건이 중국의 임업발전에 미치는 영향과 중국이 취해야 할 대책마련을 위한 연구를 하지 않을 수 없게 되었다. 중국의 WTO 가입은 중국이 개방의 정도를 한 단계 더 확대한다는 것을 의미하며, 모든 기업이 시장 경쟁에서 일정한 상황에 직면하게 될 것이다. 첫째, 국내시장의 개방 확대는 필연적인 가격 상승을 초래, 둘째, 현행 관세는 장차 낮게 조정, 셋째, 비관세장벽은 장차 철폐, 넷째, 직접적인 무역보조도 폐지될 것이다. 중국은 숲이 적은 국가이기 때문에 몇 년 전 노임구(老林區)가 출현하는 등 자원위기가 다시 발생함으로써 당과 국가가 생태환경 건설을 전례 없이 중시하였다. 이에 따라 외국자원을 도입하고 국내자원을 보호하기 위하여 1997년 합판 관세율을 20%→15%로 하향 조정하였고, 단판도 12%→5%, 파티클보드와 섬유판도 22%→18%로 하향 조정하였다. 그리고 1999년 1월부터 원목과 제재목에 대해서는 이미 무관세를 실시하고 임산물 독과점 경영 상황은 다시는 존재하지 않으며 사회각계에서도 벌써 그 무역에 참여하고 있는 실정이다. 비관세장벽 측면에서는 로진(rosin)에 대해 실시하고 있는 허가증을 취소할 것을 제외하고는 중국의 생물다양성을 보호하기 위한 기타 허가제도는 여전히 장기 보류할 것이며, 중국 정부는 과거부터 현재까지 임산물 수출보조를 실시한 적이 없어 대외 개방이 임업에 미칠 국외 충격은 기본적으로 지나갔으며 새롭고 보다 큰 충격은 없을 것으로 보인다. 더욱이 언급할 가치가 있는 것은 WTO 가입 후 외국 목재의 국내 수입이 더욱 활발해질 것이며, 이는 국내 삼림자원 보호와 생태환경 개선에 유리하며 중국의 생태임업 발전 조건을 더욱 좋게 만들 것으로 전망된다. 2. 임업 관리 WTO 가입은 정부와 기업에게는 모두 하나의 큰 충격으로 받아들여지는데 상대적으로는 정부 임업관리자에 대한 충격이 더욱 클 것으로 생각되는데 이것은 각급 임업주관 부문의 오래되고 습관화된 관리체계가 만약 WTO 가입 적응기간인 이 몇 년간 근본적인 변혁을 이루지 못하면 곧 전체 중국임업에 악영향을 미치게 될 것이다. 중국임업이 국제경쟁에 참여하여 우위를 차지하려면 중국의 임업경영자는 반드시 국제상의 임업경영자와 동일한 출발선상에 위치하여야 하는데 중국 정부는 임업부문 6대 프로젝트를 국가계획에 포함시켰고 삼림생태보상제도도 이미 시행에 들어갔다. 현 시점에서 보면, 중국의 임업 발전을 위한 자연 조건이 나쁜 것도 아니고 자금도 부족하지 않으나 오직 부족한 것은 정책, 체제 및 제도조건이며 이에 따라 중국의 임업경영자는 국제상의 임업경영자에 비해 극히 불평등한 지위에 있는 셈이다. 과거에는 목재가 우선이고 생태환경 보호는 경시하였으나, 지금은 반대로 생태환경 보호를 중시하고 임업산업 발전에 필요한 여건 조성에 소홀한 실정인데 그 원인은 첫째, 임업 개혁이 심각한 정체 상태에 빠져있다는 점이다. 예를 들면, 지금도 여전히 목재생산계획을 임업주관기관이 하달하는 즉 위로부터 아래로 전달하는 방식의 관리가 이루어지고 있는데 현재의 목재생산계획은 과거 계획경제시기보다 더 상세할 뿐만 아니라 상명하복식 계획보다도 더 강경한 실정이다. 둘째, 중국 삼림자원의 부족을 들 수 있다. 전국의 각계 각층에서 생태환경에 대한 목소리가 날로 높아지고 있어 생태환경 보호를 위해서는 임업생산경영자의 많은 경제활동에 대하여 제약을 가하지 않을 수 없는 상황이며, 생태환경 보호는 필수적이기는 하지만 문제는 임업경제 발전과 생태환경 보호를 어떻게 잘 조화시켜 임업기업의 생산경영활동을 생태환경에도 해를 끼치지 않으면서 동시에 국내외 시장경쟁 참여시 필수적으로 구비해야할 기본조건을 갖추도록 하느냐 하는 것이다. 현재의 임업정책과 관리제도는 이러한 점을 제대로 고려하지 못하고 있다는 것이며, 중요한 것은 정책적 사고의 방향이 삼림에 대하여 어떠한 기능 분석도 추진하지 못하고 있다는 점이다. 다른 생태 지역과 다른 기능을 지닌 삼림에 대하여 동일한 관리제도와 방법을 실시함으로써 통제하지 말아야 할 것에 대해서도 통제하게되어 그 결과 관리하고 통제해야할 것은 역량이 분산되어 통제할 수 없게 되고, 관리하지 말아야 할 것은 지나친 통제로 인해 경영의 활성화가 이루어지고 있지 않다. 중국 정부는 삼림생태편익보상제도를 수립하였으며, 금년에 처음으로 10억 위안의 보조자금을 생태림 생산경영자에게 보조하였는데 이것은 삼림법에서 규정하는 임종의 구분을 실행하는 것이라 말할 수 있는 것으로 생태림 건설의 책임을 정부로 이전하고 기업과 기타 임업경영자는 오직 상품림 경영만 책임지도록 하는 것이다. 이렇게 되면 상품임업기업과 생산경영자는 진정한 임업경영주체가 되어 시장경쟁에 참여할 수 있는 희망을 가질 수 있고 모든 중국의 임업경영자는 한 차례 해방이라고 느낄 것이다. 지금의 장애는, 정부 임업관리자의 관념상에서 그들은 여전히 습관적으로 중국의 삼림을 모두 동일한 '林'으로 보는 것인데 그들의 말, 정책, 공포한 임업관리제도 역시 여전히 임종을 구분하지 않고 있어 이는 결국 상품림 생산경영자의 손발을 묶는 밧줄 하나도 풀지 못하는 결과를 초래하게 된다. 이와 같은 상황에서 이미 조림에 투자한 외국기업은 올가미에 씌움을 당하거나 퇴출 해야 할 것이며, 은행은 임업에 대규모의 대출을 하려다가 이러한 상황을 보고는 틀림없이 위축되고 기 대출금도 단계적으로 회수할 것이다. 따라서 이러한 정책과 관리 조건 아래에서 대규모의 임업 융자는 불가능하고 이미 올가미에 걸려있는 국내 임업경영자는 벗어날 방법이 없고 부득이 망설이면서 임업경영을 할 수밖에 없는 실정이다. 중국의 상품림 생산경영자에게 자주권을 많이 부여하는 임업정책과 관리제도를 도입하는 사고는 일찍이 개혁개방 초기에 등소평이 이끄는 중국공산당에서 명확히 지적하였다. 이는 곧 두 가지 부류의 임종을 진정으로 구분하였으며, 생태림은 엄격히 잘 관리하여 사회생태편익을 충분히 발휘하도록 하고, 상품림은 진정으로 개방하여 현재 생태환경보호로 인한 상품림 경영자 몸에 씌워져있는 밧줄을 모두 풀어주어 그로 하여금 경제편익을 최대한 발휘하도록 하는 것이었다. 지금 시급한 것은 임업조직 지도자와 관리자의 사고를 변화시켜 WTO 가입 이후 중국 임업이 경쟁에서 실패하지 않도록 하는 것이며, 오직 경영, 관리, 시책을 분류하는 것만이 역사적 조류에 부합하여 WTO 체제하에서 발전할 수 있을 것이다. 3. 국영 임업기업 WTO 가입 이후 중국은 필히 국민대우와 비차별성 원칙을 준수하고 실행하여야 하는데 외국기업과 국내 모든 경영자를 동일시해야 함과 동시에 모든 정책과 제도도 투명하고 공평해야 하며 현재 중국의 소유제 성격에 따라 구분하는 경제정책은 장차 폐지될 것임으로 이것은 국유임업에게는 하나의 큰 도전이 될 것이다. 현행 중국의 임업경제정책은 국유임업에 특혜를 주고 비국유임업에 대해서는 차별대우를 하고 있다. 예를 들면, 농림특산세의 경우 국유삼공(國有森工)에 대해서는 5%, 국영임장에게는 8%를 각각 징수하지만 집체와 비공유제 임업에 대해서는 17.6%를 징수하고 있으며, 임업주관 부문이 목재에 대해 수취하는 육림기금 12%, 維簡費 8%는 국유삼공에 대해서는 전부 자체 유보하여 사용하도록 하고, 국영임장은 70%를 되돌려주는 반면에 집체와 다종소유제에 대해서는 100% 징수하여 공통으로 사용하고 있다. WTO에 가입함으로써 이러한 정책은 존재하지 않게 되는데 과거 우대정책의 비호 아래에서도 국유림의 경영은 여전히 어려웠다. 이러한 정책 변화가 발생한 후 만약 세율을 하향 조정한다면 비국유임업의 경쟁력은 증강되어 우세한 지위를 확보할 것이며, 만약 상향조정한다면 국유임업은 더욱 생존하기 어려워지게 될 것이다. 두 번째 도전은 조직구조의 문제이다. 중국 국유임업의 조직구조는 1930년대, 1940년대의 소련 모형을 모방한 것으로 기업이 사회 역할을 하여 기업의 규모와 상관없이 생산에 필요한 설비·기술·인원·자재 등 모든 것을 망라하여 기업 내에서 자체적으로 조달하고 공급하는 형태로서 영림, 벌채, 운반, 가공에서 모든 것을 갖추고 일괄 정산할 뿐만 아니라 학교와 병원 등도 운영하여 직원의 출생에서 사망까지 모든 것을 기업이 총괄책임을 지게 된다. 더욱이 일부 지방의 기업들은 정부 기능까지 수행하고 있는데 정기(政企) 분리이후에도 지방정부는 재정지출 증대를 위하여 개혁 추진을 원하지 않고 있고, 기업의 대표는 한 손으로 기업책임자로서의 지휘권을 행사하고 다른 한 손으로 정부관리권을 행사함으로써 모든 권력을 갖고 있어 일하기가 편리하므로 개혁 추진을 원하지 않고 있다는 것이다. 이와 같은 조직구조상의 짐을 짊어지고 WTO 체제하에서 국유임업기업이 국내 민영기업이나 외국기업과 경쟁하여 우위를 획득하려는 것은 불가능한 일이며, WTO 체제의 경쟁 여건에서 자리를 확보하려면 국유임업의 조직구조는 반드시 대 조정을 단행하여 완전히 판을 새로 짜야 할 것이다. 세 번째 도전은 민영임업의 문제이다. 현행 중국의 많은 임업관리제도는 임업지구 제정과 실시에 관한 것이었고 따라서 중국의 현존하는 민영임업은 無林 또는 少林의 벽지 농촌과 임업지구에서 멀리 떨어진 대도시에 존재하고 있는데 그런 곳은 비록 자연과 자원 조건이 비교적 나쁘기는 하지만 정책의 굴레로부터 벗어날 수 있다. WTO 가입 후 이러한 정책은 무너져 민영기업임업은 장차 더 나은 발전조건을 획득하게 될 것이며 국유임업 메커니즘 상의 취약점은 더욱 명백히 드러나 경쟁에서 열위의 지위에 처하게 될 것으로 전망된다. 4. 민영 임업기업 중국 임업에서의 민영기업은 훌륭한 본보기로 그들은 위에서 언급한 임업정책은 실행하지 않아도 되는 無林·少林 지역의 와중에서 탄생하였고, 발전하여 성장하였으며, 규모가 작고 경영이 분산되고 기술이 상대적 낙후 등 문제가 있을지라도 그들은 임업의 사전 대외개방의 배경하에서도 굳건히 중화민족의 임업공업발전에 큰 기여를 하였다. 국유임업의 가공업이 지속적으로 위축되고 폐쇄되는 상황에서 중국의 목질패널제품 생산량을 세계 2위, 중밀도 경질판은 세계 1위, 합판은 세계 3위, 파티클보드는 세계 4위, 목질패녈제품 수출량은 세계 8위에 올려놓음으로써 일거에 1980년대 말∼90년대 초 외국 목질패널제품이 중국시장을 점령한 국면을 바꿔 놓았다. 2001년 상반기의 형세는 더욱 좋은데 목질패널제품의 수입량과 수입액이 각각 21%와 25% 감소하고, 수출량과 수출액은 각각 46%와 33% 증가하였는데 이는 중국 임산가공업의 강대 역량을 표현한 것으로 그 중 산동, 강소, 절강, 광동 등 연해 무림·소림지구에서 발달하기 시작한 민영기업과 중외합자기업이 중요한 역할을 하였다. 그러나 현재 일부 구시대의 사고발상을 지닌 사람들은 시시각각 그들에 대한 정돈을 추진할 생각을 하고 있는데, WTO 가입의 관건이 되는 시점에 만약 그들을 정리할 경우 역사적인 오류를 범하게 될 것이다. WTO 가입 후 국내정책과 관리제도를 만약 조속히 WTO 틀에 맞춰 조정할 수 있다면 민영기업은 최소한 삼림자원이 풍부한 임업지대를 벗어나 무림·소림지구에 숨어 들어가서 발전 할 필요가 없이 완전히 당당하게 토지, 기후 및 강우 조건이 우수한 지방에 가서 발전할 수 있을 것이며, 이와 같이 발전의 외부환경이 좋아지면 발전도 더욱 빨라질 것이다. 그들은 장차 재조직, 합병, 주식참여 등 방식을 통해 국유임업의 기존 재고 자산을 이용하여 낮은 비용으로 자기의 실력을 증대시키며 규모를 확대해 나갈 것이며, 중국민족의 임산공업이 외국기업과의 경쟁이라는 중책을 짊어지게 될 것이다. 자료：陳根長, "中國加入WTO對林業的影響",「中國綠色時報」第941期, 2001. 12. (장철수 cschang@krei.re.kr 02-3299-4194 산림정책연구실) (정정길cgchung@krei.re.kr 02-3299-4368 농정연구센터) KREI 중국의 WTO 가입과 임업부문 영향 KREI 논문