김태곤 2018-11-15T08:45:18Z 2018-11-15T08:45:18Z 2003-04-10 WRD-00588 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17832 2002년 3월부터 시작한 농업모델리티 협상은 지난 3월 31일까지 1년간 계속되었지만 결국 결렬로 끝이 났다. 이로 인해 2005년 1월 1일자로 일괄 타결하기로 약속한 DDA 전체협상 일정에도 영향을 우려하는 분위기가 조성되는 가운데 가맹국들은 향후 대응책에 고심하고 있다. 하빈슨 WTO 농업위원회 특별회의 의장은 지난 2월 12일 모델리티 1차 초안, 그리고 3월 18일 1차 초안 수정안을 제시하였다. 여기에 제시된 수치목표를 둘러싸고 수출국과 수입국간에 격렬한 논의가 있었으나 한 발자국도 전진하지도 못한 체 모델리티 협상의 1막은 내렸다. 하빈슨 제안에 대해서는 수출기회 확대를 위하여 관세와 수출보조금의 대폭적인 감축을 요구하는 미국 등 수출국과 농업이 가지는 비교역적 기능을 중시하는 NTC 그룹을 비롯한 수입국간에 특히 이해가 대립되는 등 수출입을 둘러싼 측면만이 부각되었다. 그러나 배경에는 미국, EU, 일본 등 각국의 국내농업이 안고있는 특수성이 중요하게 고려되었던 것이다. 따라서 하빈슨 제안에 대하여 수용하기 어려웠던 배경으로서 미국, EU, 일본 등이 안고있는 농업문제와 관련하여 살펴보고, 향후 모델리티협상 행방에 대하여 전망해 본다. 1. 미국의 국내보조문제 1.1. 하빈슨 제안에 대한 입장 지난 1년간 모델리티협상에서는 수출국(미국, 케언즈 그룹), 수입국(또는 NTC 그룹), 개도국 그룹 등 3자간의 이해가 대립하는 구도였다. 그러나 하빈슨 의장의 1차 초안에서 개도국에 대해 우대조치를 제시한 결과로 지난 2월, 3월 협상에서는 수출국과 수입국간의 대립이 치열하게 전개되었다. 우선 미국의 농민단체는 미국 정부의 제안이 보다 자유무역지향적이나 하빈슨 제안은 보호무역색채가 강하여 미국의 이념에 배치된다는 것이 공식적인 견해였다. 그러나 각 단체의 주장을 엄밀하게 보면 사정이 그렇게 단순하지 않다는 것을 알 수 있다. ⑴ 미국농업연합회(AFBF)의 입장 우선 하빈슨 초안이 발표된 이후 미국의 대표적인 농민단체인 미국농업연합회(American Farm Bureau Federation, AFBF)는 지난 3월 초에 죌릭 무역대표부(USTR) 대표에게 보낸 서한에서 "농업협상이 중대한 국면을 맞고 있는 가운데, 하빈슨 1차 초안에 대해서는 대폭 수정을 요청할 것"을 요구하였다. AFBF의 스톨만 회장은 서한에서 "1차 초안은 협상의 기초안은 될 수 있으나, 회원국간의 불공정을 시정하기에는 매우 불충분하다. 수정안 제안시에는 대폭적인 수정을 강력히 요구한다. 무역왜곡효과가 있는 국내보조는 EU·일본의 불공정성, 특히 EU는 미국의 3배나 되는 지출을 허용하고 있는 점을 비판한다. 또한 관세 감축에 대해서도 스위스방식이 채택되지 않았고, 개도국의 시장개방도 불충분하다"고 강조하였다. 또한 수출보조금의 최종적 철폐는 지지할 수 있지만, 최종 철폐까지의 기간이 너무 길다며 불만을 표명하고 있다. 한편 AFBF는 2월 26일자로 다른 8개 단체(미국면화수출연합, 유지종자협회, 곡물협의회, 식육연합 등)와 연명으로 미국 무역대표부 대표 및 농업부 차관에게 서한을 보냈다. 그 가운데 하빈슨 1차 초안이 미국의 수출신용에 규율을 가하려 한 점에 불만을 표명하고, 현행 제도의 유지를 요청하였다. 이러한 요구를 하는 의도는 국내보조와 수출신용을 통하여 농산물 수출을 확대하는데 있기 때문이다. ⑵ 전국옥수수생산자협회(NCGA) 전국옥수수생산자협회(National Corn Growers Association, NCGA)는 3월 초 죌릭 대표에게 보낸 서한에서 "무역 자유화, 즉 관세와 수출보조금 감축은 미국과 세계 농업경제의 개선에 필수적이다"라고 주장하고 있다. 이러한 입장에서 하빈슨 1차 초안이 아니라 원래의 미국 정부제안으로 되돌아갈 것을 강력히 요청하였다. 예를 들면 1차 초안에 있는 수출보조금 철폐에 대해서는 강력히 지지하고 있으나, 철폐 기간이 너무 긴 것을 비난했다. 관세 감축은 여전히 가맹국간 균형이 결여되어 있고, 스위스방식과 같은 관세조화(Harmonization)만이 미국의 옥수수 생산자가 공정한 시장을 획득할 수 있는 방법이라고 주장하고 있다. 또 무역왜곡적이 아닌 현재의 국내보조 수준을 제한하는 어떠한 변화 또는 최소허용보조(de-minimis)의 감축에 대해서는 강력히 반대하고 있다. 만약 이미 2002년 농업법에 의해 옥수수생산자에게 보장되어 있는 국내보조 수준을 감축하게 되면 그것을 수용하는 것은 매우 곤란하다고 표명하였다. ⑶ 농민단체의 모순 수출보조의 형태는 수출시 상대적으로 높은 국내가격과 국제가격과의 차액을 국가가 부담하는 수출보조금에서부터 수출용 농산물에 대한 국내보조, 그리고 수입농산물에 대한 구입대금을 보증하는 수출신용까지 다양하다. 이러한 다양한 형태의 수출보조에 공통적이라고 할 수 있는 것은 수출보조금은 보조금을 지급할 여유가 없는 국가에 비해 유리한 효과를 가진다는 점이다. AFBF는 이와 같은 다양한 형태의 수출보조 중에서 주로 EU가 채택하는 수출보조금제도에 대해서는 조기 철폐를 요청하면서도 자국이 실시하고 있는 수출신용에 대해서는 현상 유지를 요구하고 있다. 자유와 공정을 표방하는 AFBF의 이기적인 일면을 엿볼 수 있다. 한편, NCGA는 WTO 농업협상에서 철폐나 감축 대상은 EU형 수출보조금과 다른 나라의 관세이며, 미국은 어떠한 의무도 져서는 안 된다는 입장이다. 국내보조 감축에 대해서도 2002년 농업법에 의해 획득한 보조금은 1달러도 감축할 수 없다는 입장이며, 이러한 점이 모순된 일면이다. 1.2. 미국의 국내보조문제 미국은 2002년 5월에 2002년부터 향후 6년간 적용되는 '2002년 농업법'을 제정, 시행하고 있다. 이 법에서 미국 정부는 농산물 가격하락에 대한 대응책으로서 가격지지를 강화하고 있다. 즉, 융자단가 인상을 비롯하여 가격보전 직접지불(counter-cyclical payment, CCP), 여기에 고정직접지불 등을 추가하여 농산물 가격하락에 대하여 생산자에게 일정한 금액의 소득을 보전하고, 또 마케팅론과 융자부족불(LDP) 등의 국내보조를 통한 수출확대를 도모하는 등 국내보조를 대폭 확대하고 있다. 더구나 이와 같은 가격지지 대상을 곡물뿐만 아니라 낙농제품, 낙화생 등에까지 확대하고 있다. 한편, 미국 정부는 이와 같은 국내보조를 확충하면서도 UR협정과는 전혀 이질적인 모델리티 제안서를 2002년 7월에 WTO에 제출하였다. 이 제안을 하빈슨 제안, EU 제안 등과 비교해 보면 몇가지 모순점이 있다. 우선 UR 농업협정에 의하면 국내보조 중 감축대상정책(amber box)에 대해 미국, EU, 일본에 인정된 AMS 상한(2000년 약속수준)은 각각 190억 달러, 660억 달러, 360억 달러이다. 이를 기준으로 하여 55%를 감축하는 EU 제안을 적용하여 계산하면 최종년도의 AMS는 미국 86억 달러, EU 239억 달러, 일본 162억 달러가 된다. 같은 방식으로 하빈슨 제안을 적용하면 AMS는 미국 76억 달러, EU 212억 달러, 일본 144억 달러가 된다. 여기에 국내 생산액의 2.5%에 상당하는 최소허용보조(de-minimis)가 각각 50억 달러, 50억 달러, 23억 달러이므로 이를 합치면 미국 126억 달러, EU 262억 달러, 일본 167억 달러이다. 그런데 미국 제안을 적용하면 미국은 200억 달러, EU는 200억 달러, 일본은 91억 달러가 된다. 현재 미국의 2002년 농업법에 의한 예산이 10년간 약 1,800억 달러, 1년 평균 180억 달러로 예상된다. 또 미국은 가격보전 직접지불(CCP) 등을 비롯한 최소허용보조를 많이 활용하고 있다. 이러한 실정을 감안한 미국 제안에 따르면 미국은 국내보조의 추가적인 감축이 필요가 없게 된다. 즉 미국 생산자는 해외시장개방으로 얻는 것은 있어도, 잃는 것은 전혀 없는 것이다. 미국의 농민단체가 미국 제안을 적극 지지하였던 이유도 여기에 있다. 그러나 하빈슨 제안에서는 EU 제안을 일정 부분 배려하여 최소허용보조(de-minimis)를 반감하였다. 그 결과, 미국의 국내보조 상한은 126달러로 억제된다. 더구나 미국의 가격지지프로그램은 이미 2002년 농업법으로 확정되어 있고, 현재로서는 감축대상정책(amber box)을 허용대상정책(green box)이나 생산제한 직접지불(blue box) 등으로 전환할 수 없는 상황이다. 따라서 미국은 최소허용보조를 2.5% 수준으로 감축하게 되면 국내보조의 제약요인으로 2002년 농업법에서 도입한 가격지지프로그램을 유지할 수 없는 상황에 직면할 수도 있다. 이것이 하빈슨 제안을 수용할 수 없었던 점이다. 2. EU의 수출보조문제 2.1. 하빈슨 제안에 대한 입장 휘슬러 EU 농업담당 집행위원과 라미 무역담당 집행위원은 "하빈슨 의장이 이제까지 모델리티안을 확립하기 위해 노력한 것에 대해서는 경의를 표하지만 3월 18일 제출한 수정안은 1차 초안과 비교하면 내용의 변화가 거의 없다. 그 결과 농산물 수출국과 수입국의 균형을 잃고, 미국과 케언즈 그룹 등 특정 농산물 수출국에 유리한 내용이다. 또 비교역적 관심사항이 반영되어 있지 않고, WTO 가맹국간 타협점을 찾아내는 데에 너무나 동떨어진 내용"이라고 비판했다. 또, "역내 농업개혁에 매진해 온 EU와 같은 선진국에게는 균형을 잃고, 무역을 왜곡하는 국내보조를 시행해 온 국가들에게는 유리한 내용이다. 수출경쟁을 위한 조치로서 수출신용 등 수많은 불합리한 점과 의문스러운 식량원조가 남아 있다. 그리고 비교역적 관심사항의 반영과 평화조항이 포함되어 있지 않고 포괄적이지 않다"는 점을 지적하고, "이래서는 WTO 가맹국간의 입장 차이를 줄일 수 없다"는 성명을 발표하였다. 한편, EU는 WTO 가맹국 75개국이 하빈슨 의장에 의한 관세의 대폭적이고 급진적 감축방식이 아니라 품목별로 유연성을 확보할 수 있는 UR 방식을 주장하고 있어, WTO 가맹국 145개국의 과반수를 차지하는 커다란 세력을 이루고 있다는 것에 대해서는 일정한 평가를 하고 있다. 즉, EU는 하빈슨 제안이 농산물 수출국을 지나치게 배려한 나머지 균형을 잃은 것이라고 하면서, 농촌지역개발, 식량안보, 식품안전 등 이른바 비교역적 관심사항에 대하여 언급하지 않고 있다며 불만을 표명하였다. 또한 개도국에 대해 추가적인 개발지원을 배려하도록 요구하였다. 2.2. EU의 수출보조문제 EU는 1992년 CAP 개혁이후 1999년 '아젠다 2000'으로 개혁을 단행하였고, 2007년 이후를 겨냥하여 2002년에는 '중간보고(mid-term review)'를 발표하여 추가적인 농정개혁을 검토하고 있다. EU는 UR 이후 뉴라운드에 의한 시장개방 대비, 동유럽의 EU 가맹, 품목별 수급불균형의 확대 가능성, 그리고 환경에 대한 배려의 필요성 등이 새로운 과제로 등장함에 따라 가격지지에서 직접지불과 농촌개발 등으로의 전환을 시도하고 있다. 이러한 전환과정에서 EU는 역내시장에 개입, 시장 안정화 도모를 중시하고 있다. 주요 곡물에 대해 역내 시장가격이 개입가격을 하회하면 매입을 실시한다. EU는 정해진 품질 기준에 합치하는 한 의무적으로 전량 매입한다. 그리고 매입한 농산물에 대해 EU는 국제시장에서 수출기회를 확보하기 위하여 국제가격에 비해 높은 역내가격과 국제가격과의 차액을 수출보조금으로 보전하고 있다. 이 결과로 EU의 경우 가격지지를 위한 지출과 가격지지를 인하하는 대신에 도입한 생산제한 직접지불(blue box) 등에 의한 국내보조는 그동안 점진적으로 인하하여 왔으나 수출보조는 과대하게 지불되고 있는 것이다. 그래서 6-10년 이후 수출보조금 폐지를 요구하는 하빈슨 제안을 수용할 수 없는 사정이 있으며, 생산제한 직접지불의 50% 감축도 수용하기 어려운 것이다. 더구나 2004년부터 동유럽 10개국이 EU에 가입하게 되어 있는 점을 고려하면 더욱 불가능한 것이다. 3. 일본의 쌀 관세감축문제 3.1. 하빈슨 제안에 대한 입장 일본 정부는 하빈슨 WTO 농업위원회 특별회의 의장이 작성한 모델리티 1차안에 대해 농림수산성 장관 명의로 다음과 같은 담화를 발표하였다. 즉 전반적인 내용에 대해서는 "개도국 배려에 중점을 두고 있는 것이나 종래 전혀 불충분하였던 수출규제, 수출세 분야의 규율을 강화하고 있는 것에 대해서는 일정한 평가를 할 수 있다"고 하면서도 구체적인 내용에 대하여 비판을 가하고 있다. 먼저 관세감축에 대해서는 "UR 방식을 채택하고 있기는 하지만 그 실질은 모든 품목에 대하여 예외없이 관세격차를 압축하는 조화원칙이 강하게 적용된 나머지, 비무역적 관심사항을 적절히 반영하지 않고, 각국간 부담의 공평을 도모하고 있지 않다"고 하고, 또 "MMA 확대, 선진국의 일정 기간후 SSG 폐지, AMS 감축에 품목별 요소 도입, 생산제한 직접지불(blue box)의 감축의무, 허용대상 보조정책(green box)의 요건강화, 다양한 형태의 수출보조금간의 규율 불균등 등의 면에서 많은 국가의 주장과 상반되는 내용이 포함되어 있다"고 하였다. 이러한 판단에서 하빈슨 초안은 전체적으로는 "감축 수치가 대단히 높고, 지나치게 야심적이며, 일부는 수출국의 주장에 편중된 내용이다. 도하 각료선언의 맨데이트에 따른 현실적인 모델리티를 확립하기 위해 필요한 '유연성', '계속성', '균형성'이 확보되어 있지 않아 총체적으로 수용하기 어려운 내용"이라며, 수용 거부의사를 밝히면서 근본적인 수정을 요구하였다. 한편, 일본 농협중앙회(JA全中)는 농업모델리티를 '유연한 감축방식'으로 해야 한다는 주장에 대하여 NTC 그룹을 포함한 75개국의 지지를 얻고 있음에 불구하고 30여개 국의 지지에 불과한 '대폭 감축'을 제안한 하빈슨 의장은 결렬의 책임을 져야하고, 향후 협상에서는 의장안은 철회해야 한다고 주장하고 있다. 3.2. 일본의 쌀 관세감축문제 일본이 강경하게 반발하고 있는 배경에는 쌀 문제가 있다. DDA 농업협상에서 일본의 최대 관심사는 쌀 수입 가능성을 장기적으로 차단하여 쌀 농업을 중심으로 한 일본 농업의 지속적 발전을 도모하는 것에 있다. 일본은 1999년 4월에 쌀을 관세화로 전환한 이후 1kg당 351엔이라는 고액 관세상당치를 설정한 결과로 그동안 쌀 수입은 완전 차단되었다. 관세화를 단행한 당시 일본은 가격요소만 고려하는 경우 20년간 완전한 수입차단이 가능하다고 보았다. 즉 관세화 당시 일본은 국내산과 경합할 수 있는 관세수준을 160엔으로 시산하였다. 관세 351엔(1999년)이 160엔 수준으로 인하되는데 소요기간은 20년 정도(2018년, 161엔/kg)로 보고서 이기간 동안 쌀산업 구조개혁을 단행한다는 의도이었다. 그러나, 하빈슨 제안대로 관세율 90%이상 품목의 경우 5년간 최저 45% 감축한 결과, 관세가 2011년에 수입저지수준인 160엔을 하회하는 157엔으로 하락, 따라서 가격요소만 고려하는 경우 DDA 이행기간인 5년간(2006-2010년) 수입차단효과가 있고, 그 이후는 외국산 쌀이 수입된다는 결과이다. 즉 하빈슨 제안에 의한 수입차단기간은 UR 협정에서 기대한 20년간(1999-2018년)보다 15년간이나 단축되는 급격한 관세감축이며, 이로 인해 일본 농업은 붕괴한다는 것이다. 이러한 점이 하빈슨 제안을 수용할 수 없는 배경이다. 4. 향후 일정과 전망 4.1. 하빈슨 방식의 한계 농업모델리티 협상은 이상과 같은 각국의 복잡한 국내 사정을 반영하여 합의를 도출하지 못하고 결국 결렬로 끝났다. 협상기간이 1년이라는 비교적 단기간이라는 점도 원인이 되겠지만 하빈슨 의장의 교섭방법도 문제로 지적되고 있다. 라미 EU 통상담당 집행위원은 "하빈슨 제안은 지나치게 상세한 나머지 협상의 자유도를 없애버렸다"고 하였다. 하빈슨 제안으로는 미국이 향후 유망 시장으로 노리고 있던 개도국의 개방정도가 미국으로서는 만족할 수 없는 수준이었다. 동시에 미국 정부로서는 2002년 농업법에 의하여 실시하고 있는 프로그램도 중도에서 수정해야 하는 상황도 예상되었던 것이다. 한편, 수입국에 있어서는 농업 붕괴가 예상되는 제안이었다. 특히 수출보조금 폐지나 관세의 대폭 감축 등은 EU의 공통농업정책(CAP)의 유지와 일본의 쌀농업 장래에 치명적인 결과를 초래하는 것이다. 이러한 점에서 보는 한 각국 제안의 '중간지점'을 찾으면 합의가 가능할 것으로 판단하였던 하빈슨 방식에 한계가 있었던 것이다. 향후 협상에서는 각국의 특수한 사정이 반영되는 동시에 '농업개혁을 지속적이고 점진적으로 추진하면서 고통을 감수하는 국가들'과 '자신은 노력하지 않으면서 시장확대의 혜택을 누리기만 해 온 국가들'의 주장에 대하여 경중을 고려하여 접점을 찾는 것이야말로 협상타결을 위한 돌파구가 될 수 있다. 4.2. 향후 일정과 전망 농업협상의 부진은 DDA에서 다른 분야의 협상 일정에도 매우 커다란 영향을 미친다는 견해가 많다. 향후 협상일정에 대해서는 EU가 지난 4월 2일부터 4일까가 열린 WTO 무역협상위원회(TNC)에서 새로운 진행방식을 제안하였다. EU는 농업협상을 포함한 7개 분야에 대하여 9월의 멕시코 칸쿤 각료회의에서 '중간합의'할 것을 제안하였다. 이번 TNC에서 결정된 것은 DDA의 타결기한을 당초 결정된 2005년 1월 1일로 확인하였다. 수파차이 사무총장은 6월의 에비앙 정상회의에서 정치레벨의 타결을 가속화할 것을 표명하였다. 농업모델리티의 결렬이 다른 분야의 협상에 영향을 미치지 않도록 노력하면서, 이집트 비공식 각료회의, 6월과 7월의 농업위원회 특별회의 등에서 정치적, 기술적 협상을 거쳐 9월의 칸쿤 각료회의에서 전분야 중간합의를 달성한다는 의욕을 보이고 있다. 금년 9월 10일에서 14일까지 멕시코 칸쿤에서 열리는 제5차 WTO 각료회의가 현시점에서 농업모델리티 확립의 '2차 시한'으로 간주되고 있다. 만약 여기서 타결되지 않는 경우는 2005년 1월 1일로 예정되어 있는 3년간의 전체 협상일정에서 추가적으로 2~3년 연장론도 대두되고 있다. 연장하는 경우는 미국의 대통령무역촉진권한의 연장기한(2007년 6월 1일)까지 의 대폭 연장도 예상되고 있다. (김태곤 taegon@krei.re.kr 02-3299-4241 농정연구센터) 주: 표 1 미국·EU·일본의 AMS 감축수준 시산, 표 2 EU의 수출보조금 실적, 1995∼2000년, 표 3 하빈슨 제안에 의한 관세감축 결과, 표 4 DDA 협상일정 등은 원문참조 KREI WTO 농업모델리티 협상동향 (7) KREI 논문