정정길 2018-11-15T08:45:48Z 2018-11-15T08:45:48Z 2003-06-04 WRD-00616 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17880 중국의 '3농문제'(농업·농촌·농민문제)가 최근 주목을 받고 있다. 중국공산당 16기 전인대 보고에서는 3농문제에 대한 매우 다양하고 폭 넓은 논의가 이루어졌으며, 또 얼마 전에 개최된 '중앙농촌공작회의'에서도 3농문제의 해결을 매우 중요한 의제로 다루었다. 중국에서 농촌업무는 당의 전체업무 가운데 가장 중요하게 취급하고 있다. 즉 농촌의 현대화 없이는 전국의 현대화를 이룰 수 없으며, 농촌에 소강(小康 : 안정된 생활을 영위할 수 있는 상태)사회의 전면적인 건설 없이는 전국에 소강사회 건설을 이룩할 수 없다고 인식하고 있기 때문이다. 베이징대학 중국경제연구중심의 주임인 린이푸(林毅夫) 교수의 중국 농촌정책의 당면과제와 해결방안에 대해 정리한다. 1. 농업부문의 축적자본으로 공업발전 지원 2001년 중국의 농업총생산액이 전체 GDP에서 차지하는 비중은 15.2%이며, 2001년 농업세입 총액은 285.8억 위안(元)이며, 경지점용세, 농업특산세(農業特産稅) 및 거래세(契稅) 등을 포함하면 481.7억 위안에 달한다. 당해연도 중국의 사회고정자산투자총액이 37,213.49억 위안이므로 설령 각종 농업세를 배 이상 올려서 공업건설을 지지한다고 하더라도 전체 사회고정자산투자는 1.3% 증가에 불과하다. 이러한 수치상의 비교에서 중국은 농업부문에서 축적한 자본으로 공업 발전을 지원하는 단계는 벌써 지났으며, 공업발전에 필요한 자본은 비농업부문에서 충당해야 한다는 것을 알 수 있다. 2. 공업이 농업을 부양하는 단계 도달 현재 중국의 3농문제는 현저하게 대두되고 있다. 3농문제의 핵심은 농민의 소득문제로서 '어떻게 농민의 수입을 증가시킬 것인가'가 각계 각층의 관심의 초점이 되고 있다. 중국은 이미 WTO에 가입하여 감축대상보조(amber box)정책에 의거 중국 정부가 농민의 소득보조를 농업총생산액의 8.5%까지 할 수 있다. 현행 중국 정부의 감축대상보조는 농업총생산액의 3.3%로서 아직도 여전히 활용할 수 있는 5.2%의 보조 공간이 남아 있는 상황으로 국내 많은 전문가들이 이 정책은 여분 없이 100% 활용되어야 한다고 주장하고 있다. 2001년의 농업총생산액이 26,180억 위안이고 3.3%의 보조는 864억 위안인데, 만약 이를 8.5%까지 높인다면 보조총액은 2,225억 위안으로 현재의 보조금보다 1,361억 위안이 증가하여 농민 1인당 171위안의 이전소득을 더 획득할 수 있게 된다. 이에 근거하여 학자들은 공업부문의 세수를 증대하고 감축대상보조정책을 충분히 활용하여 농업을 지원해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 중국이 정말 이런 단계에 도달하였는가? 다음 네 가지 이유로 인해 중국이 농업보조를 증가할 수도 없을 뿐만 아니라 증가해서도 안 된다고 생각한다. 첫째, 현재 중국의 재정수입으로는 이렇게 방대한 보조를 지원할 수 없다. 2001년 중앙재정수입은 8,582.74억 위안으로 현행 3.3%의 보조로 계산해도 이미 중앙재정수입의 10.1%를 차지하며 여기에 지방재정수입 7,803.3억 위안을 합쳐도 중앙·지방재정총수입 16,386.04억 위안의 5.3%에 해당한다. 2001년 농촌주민의 1인당 평균 순수입은 2,366위안이다. 만약 정부가 감축대상보조정책의 한도를 채울 경우 농촌주민의 평균 순수입은 겨우 7.2% 증가에 그치나 이 정책의 시행은 국가재정에 막대한 부담으로 작용하여 기타 국가건설에의 지출을 줄임으로써 심각한 영향을 초래할 것이다. 둘째, 농업에 대하여 보조를 실시함으로써 농산물 과잉을 유발한다면 일련의 어려운 문제가 나타날 것이다. 농산물은 일단 심각한 과잉이 발생하면 이 농산물은 국내에서 폐기하거나 아니면 저가로 국외에 판매하게 된다. 중국의 소득이 아직은 보조를 통해 이러한 대량의 농산물을 국내에서 폐기하여 낭비할 만큼의 수준에 도달하지 못했다. 유럽이나 미국의 경험에서 볼 때, 과잉농산물을 저가로 해외에 판매할 경우 일련의 번거로운 일들이 발생하게 된다. 유럽이나 미국 모두 자국의 농산물에 대해 보조금을 지급하고 이로 인해 심각한 과잉생산이 나타나고 나아가 이러한 농산물을 해외에 수출하려고 시도한다. 최근 유럽과 미국이 서로 상대방 국가가 농업보조금 지급을 통해 농산물을 자국 시장에 덤핑판매하고 있다고 비난해오고 있으며, 결국에는 미·유럽간 외교 및 무역마찰이 계속되고 있는 원인이 되고 있다. 양호한 국제환경을 유지하는 것은 중국이 향후 20~30년간 전면적인 소강사회(小康社會) 건설에 지극히 중요하며, 농업에 대해 보조를 실시하게 되면 중국으로 하여금 미국이나 유럽과 같은 곤경에 처하게 되어 중국의 경제발전에 필요한 양호한 외부환경 유지에 불리하게 될 것이다. 셋째, 중국이 농업에 대한 보조를 일단 실시하기 시작하면 이를 폐지하기는 매우 어려울 것이다. 왜냐하면 보조를 폐지하는 것은 정치적인 문제를 유발하기 때문이다. 일본의 상황이 곧 그러하다. 일본은 현재 통화긴축이 매우 심각하다. 2년전 중국은 아세안+3개국 자유무역지대 건립을 제의하였다. 이는 일본이 공산품 해외시장과 투자영역을 확대하고 현행 통화긴축의 곤경을 해소하는데 크게 도움이 되는데도 불구하고, 일본 정부는 이와 같은 중국의 제의에 대하여 매우 소극적인 반응을 보였다. 이것은 비록 일본의 농업인구가 총인구의 3.9%, 농업 GDP가 총GDP의 2%에 불과하지만 일본은 일본의 농산물에 대하여 고액보조를 실시하고 있으므로 만약 일본이 이 자유무역지구에 가입하게 되면 일본의 농업은 매우 큰 충격을 받게 될 것이기 때문이다. 농민은 일본에서 하나의 중요한 정치이익집단이므로 3.9%의 농업인구의 기존의 이익을 위하여 일본 정부는 부득이 일본경제를 회생시킬 수 있는 기회마저 포기하였다. 중국은 농업보호문제에 있어서 절대로 일본, 미국, 유럽의 전철을 밟아서는 안 될 것이다 . 넷째, 농산물에 대한 보조는 집행에 있어서 대단히 곤란하다. 가령 불확정 보조(反週期補助), 즉 자연재해 등으로 인한 생산 감소에 대한 보조를 실시한다고 할 경우, 심각한 동기유발 문제를 초래하게 될 것이다. 농업생산 고유의 특성으로 인하여 한 농가의 생산 감소가 자연재해로 인한 것인지 인위적인 요인에 의한 것인지를 분별하기 어렵기 때문에 고의로 투입을 줄여 감산한 후 정부 보조를 요구하는 사례가 발생할 수 있다. 만약 직접지불에 의한 농민소득보조를 실시한다면, 외국의 경험으로 미루어 볼 때, 보조를 받아야 할 농민은 보조를 받지 못하고, 오히려 각 방면으로 비교적 좋은 관계를 유지하고 있는 중등소득자 심지어는 부유한 농민이 보조를 받는 경우가 종종 있다. 미국의 농업보조가 곧 이와 같은 상황이다. 미국의 농가호당 평균 받는 보조는 12,500달러이나 전체농가 중 약 10%에 드는 대규모농장이 받는 호당평균 보조는 무려 85,000달러에 이른다. 3. 중앙정부에 의한 농촌재정 지원 앞에서 제시한 네 가지 이유에 의해 중국 정부는 현재 감축대상보조를 증가시킬 충분한 재정이 없고, 또한 장차 충분한 재원이 마련되더라도 그렇게 해서는 안 될 것이다. 그렇다면 중앙정부는 재정상 어떤 조치들을 취하여 농업·농촌·농민을 지원할 수 있는가? 3.1. 농업세와 농업특산세 폐지 가능성 2001년 중국의 농목업(農牧業)세는 285.8억 위안이고 경지점용세, 농업특산세 및 거래세(契稅)가 195.9억 위안으로 각종 농업세 합계는 481.7억 위안이다. 각종 농업세는 2001년 중앙정부 재정수입의 5.6%에 불과하다. 2002년 중앙정부에서 지방정부로의 이전지출 총액은 7,332억 위안인데, 만약 지방정부가 이 세금을 징수하지 않고 중앙정부의 특별이전지출로 지방정부를 보조한다면 이로 인해 감소되는 세수를 중앙정부가 증액해야하는 이전지출은 6.6%에 불과하고, 만약 경지점용세, 농업특산세 및 거래세만을 면제한다면 중앙정부가 증액해야하는 이전지출은 단지 2.7%이므로 재정상 감당할 수 있다. 만약 일시에 각종 농업세를 전면 폐지하기 어렵다면 농업특산세를 우선 폐지시켜야 한다. 농업특산세는 시장경제의 공평성 원칙에 부합하지 않으며, 또한 최근 수년간 지방의 세무인력이 급증하였는데 이는 지방의 농업특산세 징수 등과 크게 관련이 있다. 일반적으로 이러한 세금징수는 어려움이 따르기 때문에 세금징수인력을 증원하게 되고, 이렇게 증원된 인력을 부양하기 위해서는 부득이 세수를 증가시키게 되며, 이렇게 되면 세금 징수가 더욱 어렵게 되며 결국 더 많은 징수인력을 증원시키게 되는 악순환이 되풀이 된다. 농업특산세를 취소하면 징수인력을 대폭 감원할 수 있으며 농민의 부담도 더욱 경감할 수 있다. 그리고 중국은 마땅히 노동집약형 농산물을 적극 발전시켜야만 비로소 WTO 가입이 중국경제에 가져다 준 기회를 효과적으로 이용할 수 있으며, 농업특산세를 징수하면 노동집약형 농산물의 발전에 불리하다. 3.2. 중앙재정으로 농촌지역 초중등학교 교사 임금 지급 현재 농촌의 의무교육은 현(우리나라의 군)을 단위로 관리하고 있는데, 초등·중학교 교사의 임금은 현정부가 농민에게 교육부가세를 징수하여 지급하며, 부족액은 중앙정부가 이전지출로 지급한다. 그러나, 지방에서 교사 임금을 유용하거나 체불하는 사례가 종종 발생하고 있다. 현재 중국의 초등학교 교사 수는 총 579.8만 명인데, 중국 농촌지역 인구가 전체인구의 약 3분의 2인 것을 고려할 때 농촌지역 초등학교 교사는 대략 약 380만 명이다. 이들 1인당 매월 임금을 500위안으로 계산하면 급여총액은 233억 위안이다. 중학교 교사는 총 334.8만명이고 3분의 2로 계산하면 농촌지역 중학교 교사 수는 약 223만명이며, 매월 1인당 임금을 800위안으로 계산하면 급여총액은 214억 위안이다. 농촌지역의 초등학교와 중학교 교사 임금을 합하면 446억 위안이다. 가령 이를 중앙정부가 전액 지급한다면 2001년 중앙재정수입의 5.2%에 해당한다. 중부와 서부지역의 많은 현의 교사 임금은 이미 중앙재정으로 지급하고 있으므로 이 정책을 시행한다면 실제로 중앙정부의 추가적인 재정지출 증가분은 이보다 줄어든다. 의무교육은 학령아동이 교육을 받을 의무가 있다는 것을 나타냄은 물론 정부가 학령아동에게 교육을 제공할 의무가 있다는 의미도 지니고 있다. 농촌지역의 초중학교 교사의 임금은 전적으로 중앙정부 재정으로 부담해야 의무교육의 정신을 실현할 뿐만 아니라 농민 부담도 줄일 수 있다. 3.3. 농업과학연구 지원 강화 중국은 WTO 가입 이후, 일부 지역의 농업과 농산물이 사실상 경쟁 압력을 받고 있다. 콩, 옥수수, 밀 등 토지집약형 농산물은 외국으로부터 수입한 농산물과 경쟁 압력에 직면해 있다. 이전에 실시한 한 연구결과에 의하면, 정부가 식량농업과학연구에 충분한 지원을 할 경우 중국의 식량 생산은 아직도 단수를 크게 증대시킬 수 있어 중국 식량생산의 자급자족은 문제가 없다. 또한 만약 품종 개량과 품질 개선을 통해 국제시장 수요를 충족시킨다면 WTO 가입은 중국의 노동집약형 농산물의 발전에 분명 좋은 기회가 될 수 있다. 중국의 식량과학연구, 특히 벼(水稻)과학연구는 세계에서도 선두 위치에 있다. 그러나 노동집약형 농산물, 즉 채소나 과일 등 작물의 연구는 국제수준이나 대만수준에도 비해 크게 뒤떨어져 있다. 정부는 이러한 품목의 과학연구를 위한 지원을 강화하고, 동시에 기타 국가나 대만과 협력을 추진, 농업과학연구 능력을 향상시키고 우수한 농산물 품종을 개발하여 WTO 가입이 농민에게 좋은 기회가 되도록 도와야 한다. 3.4. 전국 통일의 농산물시장 건설 전국적으로 통일된 농산물시장을 건설해야만 각 지역의 농업이 비로소 각자의 비교우위에 의거 배치될 수 있다. 동부지역은 경제 발전으로 인해 농산물 생산비가 높아져 비교우위를 상실함으로써 일부 농산물 시장을 내 주게 되었다. 만약 전국적으로 통일된 농산물시장이 있다면, 중서부는 동부가 내어준 시장에서 이익을 얻게 되고, 동부가 중서부 농촌 발전을 선도하는 양성순환(良性循環)을 형성할 수 있을 것이다. 만약 국내시장이 분할되면 동부지역의 농업생산이 비교우위를 상실, 외국으로부터 직접 농산물을 수입함으로써 국제시장과의 순환체계를 형성하게 될 것이다. 중서부 농촌이 동부지역 경제발전의 혜택을 함께 누릴 수 없다면 동·중·서부간의 격차는 계속 확대될 것이다. 따라서 정부는 능동적이고 적극적으로 전국 통일의 농산물시장 건설을 추진하여야 한다. 이러한 전국 통일 시장은 도로, 통신, 운수, 창고 등 시설을 중심으로 한 하드웨어 건설에 있어서 일부는 각급 정부의 재정지원을 유도하고, 또 다른 일부는 국내외 민간자본을 유치하는 방법을 채택할 수 있으며, 중개, 신용, 법률 등의 소프트웨어 건설에서는 정부가 적극적인 작용을 발휘해야 한다. 3.5. 농촌노동력의 비농업부문으로의 이전에 유리한 조건 마련 현재 도농간의 소득격차는 매우 크며, 전면적인 소강사회 건설의 중점과 과제는 "어떻게 장기적인고 지속적으로 농민의 소득수준을 제고시킬 것인가" 하는 것인데, 단지 농업생산성 향상에만 의존해서는 이 목표를 달성할 수 없다. 농산물은 소득탄력도가 매우 낮은 특성을 지니고 있어 국가경제가 발전하고 국민소득이 증가하더라도 농산물 수요 증가는 크지 않을 것이다. 또한 농산물은 가격탄력도가 낮은 특성을 갖고 있어 생산량이 증가할 경우 가격이 크게 하락하여 농가소득이 감소하는 문제가 발생하게 된다. 그러므로 농업생산성 제고와 생산량 증가는 장기적으로 농민소득 문제를 해결하는 주요 방법이 될 수 없다. 장기적이고 지속적인 방법은 오직 농업노동력을 감소시키는 것이다. 1978년 개혁 개방이후의 상황을 예로 들면, 1978~84년간 농가소득의 증가는 농민의 적극성 제고와 농산물 가격 상승으로, 1985년 이후부터 1990년대 초까지는 향진기업이 약 1억명의 재촌탈농 농촌노동자를 흡수함으로써, 그리고 1990년대 이후는 약 8,000만~1억인에 달하는 농업노동자의 도시 취업으로 달성되었다. 그러나 최근 몇 년간 3농문제는 갈수록 심화되고 있다. 국내 통화긴축 발생, 농업생산능력의 보편적 향상, 많은 향진기업의 파산으로 이농하고 농촌을 떠났던 농민이나 재촌탈농의 농민이 농업으로 회귀하는 현상이 나타났다. 정부는 농업노동력의 비농업부문으로의 이농을 촉진시키고 아울러 도시로 진출한 농민을 보호하기 위하여 어떠한 조치를 취할 것인가? 장기관점에서 볼 때 다음 몇 가지 정책을 고려할 필요가 있을 것이다. 첫째, 농민의 호적문제를 해결하는 것이다. 헌법에 의거 모든 국민은 이주의 자유가 있으며 또한 차별받지 않아야 한다. 따라서 베이징, 상하이 등 특수한 도시를 제외한 기타 도시의 호적은 개방할 수 있는 것은 되도록 빨리 개방하여야 한다. 2002년도 일부지방은 호적제도 개혁을 추진하였으나 현재 일부는 다시 되돌아 온 상황이다. 호적제도를 개혁하지 않고서는 도시 진출 농민이 도시주민과 동등한 권리를 누릴 수 없다. 둘째, 토지문제이다. 농촌에서 영전제(永佃制)를 실행하되 토지소유권은 집체에, 그리고 사용권은 농민에 귀속시키며 농가간에 유상으로 토지를 양도할 수 있도록 한다면 토지의 이동과 토지시장 건설을 효율적으로 촉진시킬 수 있을 것이다. 도시로 진출하는 농민은 자신의 토지를 임대하여 도시취업 또는 창업에 필요한 자금을 획득할 수 있으며, 만약 도시의 직장을 잃게 되더라도 다시 농촌으로 되돌아 와서 농사를 지을 수 있으므로 발전과 안정 두 가지 측면에 공히 유리하다. 셋째, 비교우위에 따른 발전전략의 수립이다. 현재 중국의 비교우위는 노동력이 풍부할 뿐만 아니라 임금도 저렴하므로 마땅히 노동집약형 산업 또는 자본·기술집약형 산업 중에서 노동력을 비교적 많이 필요로 하는 산업을 중점적으로 발전시켜야 한다. 이렇게 해야만 더욱 많은 취업기회를 창출하여 농민의 도시 취업의 수요를 만족시킬 수 있다. 이상으로 언급한 세 가지는 농민의 취업이전을 촉진하는 장기조치이므로 단기적으로는 현재의 디플레이션을 극복하고 생산능력의 보편적인 과잉문제를 해결해야만 한다. 디플레이션 문제를 해결해야만 국민경제가 정상적으로 운영되어 비농업부문의 투자와 취업기회가 증가하고, 농민의 비농업부문으로의 이농이 지속되어 농민소득도 도시주민과 대략 유사한 수준을 유지할 수 있게 된다. 자료：http://www.agri.gov.cn/jjps/t20030526_86170.htm에서 (정정길 cgchung@krei.re.kr 02-3299-4368 농정연구센터) KREI 중국, 농촌정책의 당면과제와 해결방안 KREI 논문