임송수 2018-11-15T08:45:52Z 2018-11-15T08:45:52Z 2003-06-17 WRD-00625 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17889 1. 미국의 EU 제소 지난 5월 23일에 미국은 유럽연합(EU)이 WTO 무역규범에 어긋나게 유전자변형생물체(GMO)에 대한 승인제도를 운용하고 있다고 WTO에 정식 제소했다. 1998년 이후에 EU가 새로운 GMO를 승인하지 않음으로써 또는 사실상 수입승인의 모라토리엄(moratorium)을 통해 무역장벽을 유지하고 있다는 것이 미국의 주장이다. 미국의 WTO 제소에 동참한 국가들은 캐나다, 아르헨티나, 이집트 및 제3자(third party)로서 호주, 뉴질랜드, 멕시코, 콜롬비아, 페루, 우루과이, 칠레, 온두라스, 엘살바도르 등 모두 13개국이다. 미국이 이번에 제소한 분야는 새로운 GMO에 대한 수입 승인에 국한된다. 곧 EU의 GMO 추적(traceability) 및 표시제는 제소 대상에서 빠졌다. 2. EU의 GMO 승인제도 GMO에 대한 EU의 법 체제는 1990년대 초부터 운용되고 있다. 1990년 이사회 규정(Council Directive 90/220/EEC)은 건강과 환경을 보호할 목적으로 GMO의 환경방출에 대한 절차를 규정하고 있다. 특히 이 규정 16조는 승인된 GMO라도 건강이나 환경에 위해하다고 믿을 만한 정당한 이유가 있다면 회원국이 자국의 영토에서 이 GMO의 방출을 거절할 수 있도록 허용했다. 2001년 3월에 이 규정은 새롭게 개정돼(2001/18/EC) 2002년 10월부터 발효되기 시작했다. 이에 따라 GMO를 시장에 유통하거나 환경에 방출하려고 신청하는 자는 건강과 환경에 미치는 GMO의 장기적인 영향과 잠재적인 부(-)의 효과를 밝히고 검토한 위해성 평가서를 제시해야 한다. 개정된 2001년 규정이 이전 규정과 다른 점은 GMO 위해성 평가 및 방출에 관한 정보를 공공에 의무적으로 공개하도록 한 것과, 다른 GMO나 환경과 연계한 장기적인 영향에 대해 의무적으로 관측하도록 한 것이다. GMO 방출에 관한 승인 절차는 다음과 같다. 먼저 GMO가 처음 방출되는 지역의 해당 회원국이 위해성을 평가한다. 그 후에 이 GMO가 승인되고 유럽 집행위원회를 거쳐 다른 회원국이 반대하지 않을 경우에 이는 EU 모든 시장에서 유통될 수 있다. 만약 회원국의 반대가 제기될 때에는 작물 또는 식품 과학위원회(Scientific Committees)의 위해성 평가를 기초로 EU 차원에서 승인 여부를 결정하게 된다. 승인은 10년 동안으로 한정되며, 그 이후에 갱신될 수 있다. 새로운 식품과 식품성분에 관한 1997년 규정(Regulation (EC) 258/97)은 앞에서 다룬 환경 방출을 위한 GMO의 경우와 비슷한 승인 과정을 명시하고 있다. 다만 GMO에서 유도됐으나 식품의 구성, 영양 가치, 물질대사, 사용목적, 불필요한 물질의 수준 측면에서 기존의 식품과 실질적 동등성(substantial equivalence)을 지니면서도 해당 GMO를 더 이상 포함하지 않고 있는 식품의 경우에는 승인 절차가 생략된다. 이 식품이 기존의 식품과 실질적으로 동등하다는 과학적인 정당성을 첨부해 집행위원회에 통고하기만 하면 된다. GMO 승인과 관련해 집행위원회는 2001년 7월에 GM 식품 및 사료에 관한 규정과 GMO 추적 및 표시제에 관한 규정을 제안했다. 이에 따르면 환경 방출용 GMO와 GM 식품 및 사료에 대한 승인 절차는 단순하게 변경된다. 곧 유럽식품청(European Food Authority)이 과학적인 위해성 평가를 실시하면 집행위원회가 승인 여부에 대한 초안을 작성하고, 이것이 규제위원회(Regulatory Committee)에서 회원국의 승인을 받도록 제시된다. 반면에 실질적으로 동등한 GMO 식품에 적용되던 단순화된 절차는 없앤다고 제안됐다. 새로운 식품에 관한 1997년 규정이 발효되면서 GMO를 포함한 식품 및 종자에 대한 의무 표시제가 시행되고 있다. GMO에서 유도됐으나 더 이상 이를 포함하고 있지 않는 실질적으로 동등한 식품은 표시 대상에서 제외된다. 2000년 1월에는 GMO DNA나 단백질이 남아있는 첨가물과 조미료에 대한 표시제가 도입됐다(Regulation (EC) 50/2000). 또한 GMO의 비의도적 함량에 대한 허용 기준으로 1%가 제시됨으로써 그 미만을 포함하고 있는 제품은 표시에서 제외된다(Regulation (EC) 49/2000). 2001년 규정은 이미 추적 요건에 대한 일반적인 내용을 담고 있으나, 2001년 7월에 제안된 규정은 이를 더욱 자세히 명시한다. 2001년 규정은 시장의 모든 단계에서 GMO의 고유 코드 등 GMO에 관한 정보를 전달 및 보관하도록 정했다. 또한 집행위원회는 GM 성분의 검출 여부와 상관없이 지금의 표시제를 모든 GM 식품과 사료로 확대하는 제안을 제시한 상태이다. 이에 따라 GMO가 함유된 포장제품에는 'GMO 포함(containing GMOs)'이라고 표시해야 하며, 벌크로 유통되는 제품의 경우 관련 정보가 첨부돼야 한다. GM 성분의 비의도적 함유량에 대한 표시 기준은 1%로 같되, 승인되지 않은 GMO의 경우에 관련 과학위원회나 유럽식품청으로부터 건강과 환경 측면에서 안전하다고 인정되는 것에 국한된다. 이처럼 제안된 규정들은 현재 유럽의회에서 논의되고 있으며, 2002년 7월에 GM 성분의 함유량 기준을 0.5%로 낮추는 것에 합의했다. 2002년 11월과 12월에 각각 농업 이사회와 환경 이사회도 이 기준을 채택했다. 또한 유럽 각료들은 0.9% 이하를 함유한 GMO는 표시의무에서 면제하도록 합의했다. 유럽의회는 2번의 투표를 남겨놓고 있으며, 2003년까지 이 규정들을 법제화할 수 있을 것으로 기대한다. 1990년 규정이 발효된 이후 2002년까지 18개 GMO에 대한 상업적인 환경 방출이 EU에서 승인됐다. 그러나 GMO 및 그 파생제품의 추적 및 표시제 규정의 채택이 현안이 되고 있는 상황에서 덴마크, 그리스, 프랑스, 이탈리아, 룩셈부르크 등은 새로운 GMO의 승인 중단을 요구하고 있다. 또한 오스트리아, 벨기에, 핀란드, 독일, 네덜란드, 스페인, 스웨덴 등도 예방원칙아래 새로운 GMO가 환경과 건강에 부(-)의 영향을 미치지 않는다고 검증되지 않는 한 이를 승인하지 않겠다는 입장을 보이고 있다. 이와 같은 사실상 모라토리엄 아래 1998년 이후 새로 승인된 GMO는 없으며, 현재 12개 GMO가 승인 신청을 출원해 놓은 상태이다. GM 식품으로선 GM 콩과 GM 옥수수 각각 1종이 1990년 규정에 따라 승인됐으며, 새로운 식품에 관한 1997년 규정에 따라 승인된 식품은 아직 없고 11종이 승인 출원을 해 놓고 있다. 3. 미국의 제소 이유 GMO 승인제도와 연계해 미국이 EU를 WTO에 제소한 가장 큰 이유는 그로 인한 경제 손실에 근거한다. 미국이 생산하는 옥수수의 35% 정도는 GMO이며, 생산량의 2% 미만이 구분 유통되고 있다. 따라서 미국산 옥수수의 대부분이 GMO를 포함하고 있다고 간주할 수 있다. 1997년 이래 EU는 옥수수 수입선을 미국에서 아르헨티나로 전환하고 있다. 일부 미국산 GM 옥수수가 EU의 승인을 받지 않은 반면에 아르헨티나는 EU가 승인한 GM 옥수수 품종을 재배해 수출함으로써 경쟁력을 높여왔기 때문이다. 실제로 1995~2002년에 EU의 미국산 옥수수 수입량은 333만 톤에서 3만 톤 미만으로 줄어든 반면에서 아르헨티나로부터 수입량은 53만 톤에서 135만 톤으로 늘어났다. 같은 기간에 EU의 미국산 콩 수입량도 981만 톤에서 552만 톤으로 크게 줄었다. EU의 콩 수입선이 미국에서 브라질로 전환된 양상을 보이고 있는 것이다. 미국산 콩 수입량의 급감 원인은 옥수수의 경우와 다르다. 미국이 생산하는 GM 콩은 거의가 EU가 승인한 품종이기 때문에, EU 시장에서 그 점유율 감소는 접근성보다는 국제 경쟁력 감소에서 그 원인을 찾을 수 있다. 미국은 EU의 GM 식품에 대한 정책에 의해 연간 수백만 달러에 이르는 손실을 농민들이 감수하고 있다고 주장한다. GM 농산물의 판매량 감소가 그 주된 원인이다. EU의 GMO 정책에 대한 미국의 이번 WTO 제소에는 미국의 부정에도 불구하고 어느 정도 정치적인 배경도 있는 것으로 보인다. EU와 미국의 무역 분쟁은 계속돼 왔으나, 최근에 이와 관련된 WTO의 판정은 두 지역의 긴장을 더욱 고조시켰다. 2003년 5월 7일 WTO 분쟁해결기구는 미국의 수출기업(FSC) 조치(수출기업에 대한 조세 환급제도)가 불법적인 수출보조라고 판정하고, EU로 하여금 미국에 대해 100%까지 관세 증대를 통해 총 4억 달러에 이르는 무역보복 조치를 취할 수 있도록 허용한 것이다. 이 판정 이후 1주일 만에 미국이 GMO 제소 건을 들고 나온 점은 위와 같은 주장을 뒷받침하고 있다. 또 다른 미국의 관심사항은 EU의 정책이 개도국 등 제3국에 미치는 부의 파급영향이다. 예를 들면, 우간다는 EU 시장에 대한 수출이 중단될 것을 우려해 병 저항성 GM 바나나의 재배를 거부했다. 잠비아도 미국산 GM 옥수수의 안전성 문제와 EU 수출시장에 대한 접근 제한을 우려해 2002년 10월에 미국의 식량 원조를 거부했다. 최대 쌀 수출국인 태국은 지난 10년여 동안 GM 쌀 개발 프로그램에 참여해 왔으나, 영국에 대한 쌀 수출이 어려워질 것을 우려해 GM 쌀 개발 작업을 사실상 중단하고 있다. 이처럼 GM 농산물에 대해 일부 개도국들이 나타내는 우려와 거부 반응은 전적으로 EU의 수입제한 정책에 기인한다고 미국은 주장한다. 특히 EU가 무역특혜협정을 맺고 있는 아프리카, 카리브해 연안국, 환태평양 국가들(ACP)은 자국에서 GM 농산물을 재배할 경우 EU 시장에 진출할 수 없게 될 것을 우려하기 때문에 안전성에 관한 과학적인 근거가 아니라 경제적 또는 정치적인 이유로 GM 농산물을 거부하고 있다는 지적이다. 4. WTO의 협의 및 분쟁해결 절차 WTO 분쟁해결 절차의 첫 번째 단계는 제소국에 의한 협의 요청이다. 피제소국은 10일 이내에 협의 요청에 응답하고, 두 당사국이 다르게 합의하지 않는 한 30일 안에 협의에 착수한다. 협의는 현안에 대한 해결책을 찾는데 목적을 둔다. 만약 협의 요청일로부터 60일 안에 분쟁을 해소하지 못할 때에 제소국은 분쟁해결기구(DSB)가 패널을 설정하도록 요구한다. 패널이 위임되면 제소국은 3~6주간에 첫 번째 서면 의견서를 제출하고 피제소국은 2~3주 안에 답변서를 제시하게 된다. 그 이후에 두 번에 걸친 구두 심리와 두 번째 서면 의견서가 제출되게 된다. 이와 같은 패널의 절차는 평균 12개월 정도 소요된다. 패널 보고서는 WTO 상소기구에 상소될 수 있으며, 상소 절차는 모두 90일 안에 끝나게 된다. 패널이나 상소기구의 최종 판정에 따라 당사국은 보통 6~15개월 안에 이행에 들어가야 하는데, 이 기간에 이행에 착수하지 않을 때에는 WTO 규정에 따라 몇 개월의 조정 기간을 추가로 받게 된다. 조정 기간 이후에도 당사국이 최종 판정 내용을 이행하지 않을 때에는 상대국이 보복 관세를 부여할 수 있게 된다. 5. WTO 규정 측면에서 주요 쟁점 미국의 제소와 관련된 핵심 쟁점 가운데 하나는 과연 EU가 GMO 승인에 관한 모라토리엄을 시행하고 있는가 하는 점이다. EU는 EU 차원에서 공식적인 모라토리엄이 시행되는 것이 아니라는 점을 강조한다. 곧 EU 차원에서 합의한 2002년 규정(2001/18/EC)에 따라 EU는 사실상 1998년 이래 지속된 모라토리엄을 해제했으나, 8개 EU 회원국(오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 이탈리아, 룩셈부르크, 스페인)이 이러한 규정을 적용하지 않은 채 자국 영통에서 주도적으로 GM 농산물의 수입과 사용 및 상업적인 생산을 허용하지 않고 있다는 것이다. 또한 EU는 이미 18개 GMO를 승인했으며, 현재 다른 승인출원 중인 여러 GMO도 최종 검토 단계에 있기 때문에 수개월 안에 승인될 것이라는 점을 지적한다. 유럽의회에 넘겨져 있는 GMO 추적 및 표시제에 관한 규정은 소비자의 요구에 따라 구매 선택권 확보 차원에서 추진되는 것으로 설명한다. 이에 대해 미국은 EU의 GMO 규정들이 건전한 과학에 근거해야 한다는 WTO 규범에 어긋난다고 주장한다. GMO 수입과 관련된 WTO 규정은 SPS 협정, TBT 협정, GATT 협정 등이다. SPS 협정은 국제기준이나 가이드라인 또는 권고사항에 따라 동식물 및 사람의 건강을 보호하는 조치를 취하되(3조 1항), 국제기준이 없거나 회원국이 국제기준보다 더욱 엄격한 SPS 조치를 채택할 경우엔 위해성 평가에 기초하도록 정하고 있다(3조 3항; 5조 1항~3항). 만약 과학적인 관련 증거가 충분하지 않을 때에는 추가 정보를 강구하면서 일정기간 잠정적인 SPS 조치를 채택할 수 있으나(5조 7항), 이 조치가 적정한 보호 수준을 달성하는데 필요한 정도보다 더 무역을 제한하지 않아야 한다고 명시한다(5조 6항). GMO 관련된 조치에 적용될 SPS 규정은 ① 독성 물질과 관련된 규정, ② 식품안전이나 해충에 의한 위해성과 관련된 것으로 항생물질 저항성 마커(marker) 유전자의 사용에서 비롯된 위험, ③ 제초제 저항성 작물이 잡초가 되거나, 그 저항성이 야생종에 전이되는 것을 막기 위한 조치로써 해충에 의한 위해성을 다룰 목적으로 채택한 환경관련 조치 등이다. TBT 협정은 의무적인 기술규정(technical regulations)과 자발적인 기준(standards)에 관련된 제품 요건과 평가 절차의 검증에 적용되는 규정이다. SPS 협정에 준하는 엄격한 과학적인 기준을 요구하지 않지만, TBT 협정은 합법적인 목적 달성을 위해 무역조치를 취할 수 있도록 허용하되, 필요 이상으로 무역 제한적이지 않아야 함을 밝히고 있다. 특히 합법적인 목적으로 국가안보 요건, 사기행위의 방지, 사람의 건강과 안전, 동식물의 생명과 건강, 또는 환경의 보호 등이 정의된다(2조 2항). EU는 표시제가 소비자 정보에 관한 조치이며 합법적인 목적에 해당된다고 주장하고 있으나, 관련 위원회에서는 쟁점사항이다. TBT 협정은 동종(like) 제품에 대한 차별을 금지하고 있는데, 동종에 대한 정의는 제시하지 않고 있다(2조 1항). GMO 관련된 조치로 TBT 협정이 적용될 수 있는 분야는 ① 식품안전과 연계되지 않은 GM 식품의 영양가치 변화와 관련된 조치, ② 식품안전이나 해충에 의한 위해성과 관련되지 않은 것으로 항생물질 저항성 마커(marker) 유전자의 사용에서 오는 위해성 ③ 목표 대상이 아닌 종에 대한 해충 저항성 GM 작물의 부(-)의 영향을 피하기 위한 조치로써 해충과 관련되지 않은 환경 관심사항 등이다. 끝으로, GATT 협정은 공공의 윤리 및 사람이나 동식물의 생명이나 건강의 보호, 고갈되는 천연자원의 보전을 위해 예외적인 무역조치를 취할 수 있도록 규정한다(XX조 (a), (b), (g)). 국내 규정이 WTO 규범이 일치하는지에 대한 분쟁에 대해 SPS 협정, TBT 협정, GATT 협정의 순서로 적용된다. 이번 EU의 GMO 규정과 관련된 제소 사건은 주로 SPS 협정의 틀 안에서 다뤄질 가능성이 높다. GM 식품의 건강과 관련된 관심사항은 항생물질 저항성을 지닌 마커 유전자의 사용, 식품의 알레르기와 독성의 증가, 유전자 변형에 따른 부작용, 영양가치의 변화 등이다. 현재까지 GM 식품의 섭취에 따른 위해성은 상대적으로 작은 것으로 알려져 있기 때문에 이를 기초로 한 무역조치의 정당성을 주장하기는 어려울 것으로 판단된다. 다만 유전자 변형 기술이 상대적으로 초기 단계에 있는 만큼 예방원칙에 따른 잠정적인 조치를 시행한다는 주장은 제기할 수 있을 것이다. 환경과 관련해 제초제 저항성 작물의 잡초화, 그 유전자의 야생종으로 전이 등의 부(-)의 영향 가능성이 제기되기도 하면서, GMO의 환경영향이 국제적인 쟁점이 되고 있다. 복잡한 생태계의 특성으로 GMO의 환경영향은 공간 및 시간 측면에서 다르게 나타날 수 있으며, 이에 따라 사례별 접근이 필요하다는 입장도 설득력 있게 제시되고 있다. 이와 관련해 예방원칙(precautionary principle)에 기초한 무역조치가 과연 타당한 것인가 하는 점도 GMO 규제와 관련한 중요한 논쟁거리이다. SPS 협정 5조 7항은 과학적인 증거가 충분하지 않을 경우 회원국이 예방적인 조치를 잠정적으로 취할 수 있도록 규정하고 있다. 만약 이 조항을 근거로 GMO에 대한 사실상의 모라토리엄을 옹호하려면, EU는 이 조항이 명시한 대로 '적절한 기간 안(within a reasonable period of time)'에 더욱 객관적인 위해성 평가를 하기 위해 필요한 추가 정보를 적극적으로 찾으려고 노력했다는 점을 증명해야 할 것이다. EU의 모라토리엄은 개정된 규정(Directive 90/220/EEC)이 발효되는 2002년 10월까지만 유지될 계획이었다. 그러나 일부 회원국들이 추적 및 표시제 요건이 발효될 때까지 GMO 금지를 해제하는 것에 반대하고 있으며, 제조자 책임법(liability)이 최종적으로 완결될 때까지 기다려야 한다고 주장하는 회원국도 있는 실정이다. 6. 전망 만약 이번 미국의 제소가 WTO 패널의 결정까지 진행된다면, 앞에서 지적했듯이, EU의 조치가 과연 모라토리엄인지, 그리고 이것이 SPS 협정 제5조 7항이 규정하는 잠정적인 예방조치에 해당되는지에 대한 해석이 관건이 될 것이다. 특히 EU에서 지난 5년 이상 수입 승인이 미뤄진 것이 과연 SPS 협정이 명시한 '적절한 기간'에 해당하는지에 대한 해석도 시도될 것으로 예상된다. EU의 관련 규정의 발전과 회원국들의 입장, GMO와 관련된 국제법 규정의 부재 또는 모호함, WTO 규정에 대한 해석 및 적용 문제 등 불확실한 요인이 많은 상태에서 WTO 패널이 어떤 판정을 내릴 지는 예단하기는 어렵다. 다만 미국이 GMO에 대한 EU 소비자들의 강한 반감을 잘 알면서도, 그래서 승소하더라도 시장에서 실익이 적을 것이란 우려에도 아랑곳하지 않고 이번 제소를 추진했고, 또한 제소 대상을 추적이나 표시제가 아닌 수입 승인 부분에 한정한 점에서 승소에 대한 미국의 자신감과 함께 그 고충을 엿볼 수 있다. 반면에 WTO 규정 및 다른 국제법의 예방원칙에 기대서 미국의 제소에 대응해야 하는 EU의 입장도 매우 어려울 것이다. 다만 소고기 호르몬 제소사건과 달리 GMO에 대한 예방원칙 적용이 영구적이지 않고 잠정적이란 점에서 EU의 부담은 상대적으로 적다고 판단된다. 어쨌든, 지금까지 설왕설래 하던 일이 이제 주사위처럼 던져졌다. EU와 미국 사이의 GMO 분쟁 결과는 GMO에 대한 위해성 평가 및 심사 체계를 세우면서 표시제를 운용하고 있는 우리나라에도 중요한 시사점을 줄 것이기 때문에 관심을 가지고 지켜봐야 할 것이다. (임송수 songsoo@krei.re.kr 02-3299-4382 농정연구센터) 주: 표 1 EU의 옥수수 주요 수입선 및 수입량, 표 2 EU의 콩 주요 수입선 및 수입량 등은 원문참조 KREI 미국과 EU간 GMO 분쟁의 경과와 전망 KREI 논문