김태곤 2018-11-15T08:46:05Z 2018-11-15T08:46:05Z 2003-09-24 WRD-00667 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17931 지난 9월 10-14일 멕시코 칸쿤에서 열린 제5차 WTO 각료회의가 결렬, 각료선언문 채택에 실패함으로써 2004년 말까지의 협상타결이라는 목표 달성은 한층 어렵게 되었다. 뉴라운드는 1999년 제3차 시애틀 각료회의 결렬로 출발이 지체된 이후 2001년 11월 제4차 도하 각료회의에서 선언문이 채택되어 2002년 3월부터 본격적으로 진행되었다. 그러나 농업협상은 사실상 2000년 3월부터 계속해왔다. 이번에 미국과 EU의 타협이 실질적으로 개도국의 반발을 초래하였고, 이것이 원인이 되어 선진국과 개도국간의 갈등이 심화된 결과 결렬되었다. 이번 각료회의에서 협상의 구도, 결렬 배경, 그리고 향후 협상전망에 대해 살펴본다. 1. 경과 농업모델리티 협상은 지난 2월에 제안된 하빈슨 초안(1차안)을 가지고 3월말까지 협상을 계속하였으나 모델리티 확립에 실패하였다. 이번 각료회의에서는 8월말 카스티요 일반이사회 의장이 미국과 EU의 절충안을 중심으로 작성한 각료선언안(2차안)을 가지고 협상에 임하였으나 개도국과 수입국 그룹에 의한 2차안의 수정요구를 계기로 각료회의 개최중인 9월 13일 데르베스 각료회의 의장이 새로운 선언안(3차안)을 제시하였다. 이것이 현재가지 제시된 최종안이다. 먼저, 2차안에서는 관세감축에 대해 감축방식은 저율관세는 스위스방식, 고율관세는 UR 방식으로 인하하되, 고관세 품목은 관세상한을 설정, 상한까지 관세를 인하하든가, 아니면 해당 품목 또는 다른 품목의 관세할당량(TRQ)을 확대하도록 하는 등 특히 수출국의 입장에서 시장접근기회를 확대한 것이 특징이었다. 또 국내보조에 대해서는 EU의 생산계획하 직접지불(blue box)의 감축이 완화되었으며, 미국의 가격보전 직접지불(CCP)과 최소허용보조의 감축도 대폭 완화되는 등 양자의 곤란한 점을 회피하는 내용이 포함되어 있었다. 이렇게 된 것은 그동안 DDA 농업협상에서 치열한 논쟁의 대상이 되었던 미국의 국내보조와 EU의 수출보조를 상호 인정하는 것으로 합의된 것이었다. 이러한 2차안에 대항하여 그 동안 이해관계가 달랐던 인도, 중국, 태국, 브라질 등은 개도국연합(G22)을 결성하여 생산계획하 직접지불 철폐, 수출보조금 철폐, 미국·EU 절충안에서 제안된 관세인하방식은 선진국에게만 적용하고 개도국에게는 UR방식 적용, 특별품목(SP) 규정 부활 등을 내용으로 하는 제안서를 제출하였다. 특히 개도국연합의 관심사항은 EU의 수출보조금과 생산계획하 직접지불의 폐지에 있었다. 또 한국·일본·대만·스위스 등 수입국 10개국(G10)도 관세상한 철폐, 관세할당량(TRQ) 증량반대 등을 요구하였다. 이를 반영하여 3차안에는 특별품목(SP) 규정이 도입되었고, 또 제한적이기는 하나 생산계획하 직접지불은 일정 정도 감축하는 내용이 포함되었다. 그러나 관세상한 설정과 TRQ 증량 규정은 폐지되지 않았다. 이에 대해 개도국연합은 생산계획하 직접지불을 포함하는 국내보조 감축이 불충분하고, 시장접근분야에 있어서 개도국 우대조치가 부족하며, 선진국의 TRQ 확대는 관계국간의 양자간 협상에서가 아니라 객관적인 기준으로 행해져야 한다고 하면서 반대입장을 제시하였다. 3차안에서 중요한 변화는 관세 상한을 초과하는 품목에 대하여 '극히 한정된 품목에 대하여 비무역적 관심사항을 배려한 예외조치'를 포함하고 있는 점이다. 이것은 하빈슨 초안에서는 개도국에 대한 우대조치로서 포함되었으나 8월말의 2차안에서 제외되었다가 3차안에 개도국연합의 요구로 다시 포함된 것이다. 그러나 개도국은 물론 선진국에도 적용되는 소위 특별품목(SP) 규정으로 확대되었으며, 선진국에까지 적용하는 것에 대해서는 개도국연합은 반대입장이었다. 이번 각료회의 결렬의 직접적인 요인은 개도국들의 싱가포르 이슈에 대한 거부에 있어나 실질적으로는 농업선언안에 있었다. 향후 협상은 3차안을 기초로 하여 계속될 것이다. 여기서 중요한 점은 '비무역적 관심사항'에 근거하여 극히 한정된 품목에 한하여 관세상한을 적용하지 않는 예외 규정이 단서로서 설정되어있다는 점이다. 이 점을 잘 활용하면 우리나라의 경우 개도국 지위를 유지하든 아니든 일부 고관세 품목에 대해서는 관세상한 규정에서 벗어날 수 있는 여지는 있다. 2. 협상구도 이번 각료회의를 계기로 하여 협상의 기본구도가 종전의 '미국대 EU'에서 '선진국대 개도국'이라는 남북문제로 전환되었다. 지난 7월 캐나다 농업위원회까지는 수출국 그룹인 미국과 케언즈 그룹, EU·일본·한국·스위스 등의 NTC 그룹, 그리고 개도국 그룹 등 3개 그룹이 대립을 계속하고 있었다. 그러나 칸쿤 각료회의에서는 미국·EU 등 수출선진국, 인도·중국·브라질·아르헨티나 등이 참가하는 22개 수출개도국연합(G22) 등 2대 그룹을 중심으로 하고, 여기에 한국·일본·대만·스위스 등 수입국 그룹(G10)이 개입하는 구도가 형성되었다. 특히 케언즈 그룹(17개국)이 선진국과 개도국으로 분열하여 선진국은 미국·EU에 합류하고, 개도국은 개도국연합에 합류하여 강력한 영향력을 행사하게 된 것도 변화이다. 3. 결렬 배경 개도국연합이 불만을 가지게 된 배경에 대해 살펴보자. 개도국연합이 이번 3차안을 협상 자료로 인정하기 어려웠던 것은 미국·EU의 국내보조가 실질적으로 수출보조로서 기능하고 있는 것에 대한 반발이 있었고, 더구나 이러한 국내보조가 고스란히 인정되고 있었다는 점이다. 또 EU의 수출보조도 철폐에서 단계적 감축으로 변질되었고, 개도국에 대한 우대조치도 불충분한 것에 대한 불만이 표출되었다. WTO 협정에 대한 개도국의 인식은 선진국과는 전혀 다르다. 영국에 본부를 두고 세계적인 네트워크를 가지면서 극빈자 구제활동을 하는 NGO 옥스팜(Oxfam)이 2002년에 발표한 보고서에 의하면 WTO에 대한 개도국의 인식을 이해할 수 있다. 옥스팜은 "세계 농민의 96%가 개도국에서 생활하고 있으며, 25억인의 인구가 주요 소득원을 농업에 의존하고 있다. 또, 세계 극빈자의 3분의 2는 농촌지역에 생활하고 있고, 후발개도국에서는 이 비율이 4분의 3을 차지하고 있다. 개도국의 농업부문은 식량안보, 빈곤해소, 경제성장의 운명을 쥐고 있다"며, 개도국에서 농업의 중요성을 설명하고 있다. 또 옥스팜은 "현행 WTO 농업협정의 최대 결점은 부유한 선진국은 보조금을 붙여 수출하고, 덤핑정책에 의하여 개도국 생산자가 경쟁할 수 없을 정도의 수준으로 국제가격이 인하되고 있다"고 비난하면서, "더욱이 심각한 문제는 선진국은 자국 생산자를 보조금으로 보호하면서, 개도국에 대해서는 시장개방을 요구하는 이중표준을 강요하고 있는 점에 있다"는 것을 강조하고 있다. 특히 선진국의 덤핑수출에 대해서는 "현재의 WTO 규정은 새로운 형태의 덤핑을 허용하고 있다. 덤핑은 국내외 가격차를 기준으로 정의되는 것인데, 국내가격이 아니라 국내 생산비가 비교기준이 되어야 한다. 왜냐하면 국내가격은 정부개입에 의해 생산비를 하회하고 있기 때문이다"고 하면서, 생산비를 기준으로 한 지표로 산정, 선진국의 '덤핑'에 대해 몇가지 사례를 제시하고 있다. 첫째, 미국과 EU는 세계 밀 수출의 절반을 차지하고 있으나 미국의 수출가격은 생산비를 46% 하회하고, EU는 34% 하회하고 있다. 둘째, 미국은 세계 옥수수 수출의 절반을 차지하고 있으나 그 수출가격은 생산비의 20%를 하회하고 있다. 셋째, EU는 탈지분유의 최대 수출국이나 수출가격은 생산비의 약 절반 수준이다. 또 EU는 백설탕의 세계 최대 수출국이나, 수출가격은 생산비의 4분의 1에 불과하다는 등의 사례로서 덤핑수출의 문제점을 지적하고 있다. 또한 직접적인 수출보조금 이외의 실질적 수출보조금으로서 미국의 '수출신용'을 들고 있다. 수출신용이란 미국 농산물의 수입자에 대해 미국정부가 수입대금을 간접적으로 제공하는 것이다. 수출신용을 받을 수 없는 경우 수입자는 자국의 고금리 차입금에 의존해야 하기 때문에 미국 농산물을 수입하고자 하는 강력한 인센티브가 되고 있는 것이다. 이상과 같은 점이 결국 결렬의 배경이 되었다고 할 수 있다. 4. 전망 4.1. WTO에서 FTA로 선회 칸쿤 각료회의가 결렬됨에 따라 DDA 협상이 예정보다 대폭 늦어질 가능성이 높다. 이렇게 되면 세계 각국은 무역확대를 위한 수단으로 WTO에서 FTA로 선회할 것이다. WTO라는 다자간 체제에서 FTA가 최근 급격히 늘어나고 있다. 1995년 WTO가 출범한 이후 FTA 협정수가 빠르게 확대되고 있다. 예를 들면, 1990년 30개에서 2003년 5월 현재 184개 협정이 WTO에 통보되었다. 이렇게 급속히 확대된 것은 WTO에 의한 시장개방이 지체될수록 FTA가 바이패스로 인식되고 있기 때문이다. 현재 세계 FTA 논의는 미국, EU, 동남아국가연합(ASEAN) 등 3지역을 축으로 급진전되고 있다. 미국은 6개국과 FTA 체결하고 있으며, 또 14개국과 협상 중에 있다. 기존의 북미자유무역협정(NAFTA)에 참가하는 국가를 포함하여 중남미 등 34개국이 참가하는 미주자유무역협정(FTAA)을 2005년까지 체결한다는 계획이다. 또한 EU도 그 자체가 하나의 경제블록이나 2004년 5월 동구 10개국이 가맹하면 더욱 확대된다. 동시에 아프리카연합(AU), 중남미, ASEAN과도 FTA 체결을 준비하고 있다. 그리고 ASEAN 10개국은 우선 2010년까지 주요 6개국간의 자유화 실시, 2015년까지 역내 10개국의 완전자유화를 실시한다는 계획이다. 또, 이러한 ASEAN에 대해 중국, 일본, 인도, EU, 미국 등이 접근하고 있다. 이러한 상황은 DDA 협상이 지체될수록 더욱 가속화할 것이다. 4.2. 협상기한 연장 가능성 향후 DDA 협상에 대해서는 현재까지 결정되어있는 것은 우선 12월 15일까지 일반이사회를 개최, 향후 협상일정을 결정한다는 것뿐이다. 그 때까지는 사실상 협상은 중단된다. 농업분야에 있어서는 10월에 예정되어있는 농업위원회 특별회의가 예정대로 개최될지도 불명확하다. 농업협상의 예상되는 일정은 2004년초 각료급회의를 개최, 우선 농업모델리티를 결정하는 것이 1단계 협상의 과제이다. 모델리티가 결정되면 2단계로는 수치목표를 합의하고, 이에 의하여 각국별로 이행계획서(CS)안을 작성, 관계국간의 협상을 거쳐 최종 합의를 하는 3단계 협상이다. 그리고, 협상기한의 연기가능성에 대해서는 내년초 협상이 재개된다고 하더라도 미국의 경우 내년 가을부터 대통령 예비선거가 시작되면 협상을 계속하기 어려운 사정이다. 또 현재와 같은 선진국과 개도국간의 대립관계가 계속된다면 협상기한이 대폭 연장될 수밖에 없다. 이 경우 예상되는 것은 미국 대통령의 무역증진권한(TPA)의 기한이 2007년 중반인 것을 감안, DDA 협상이 타결되어 필요한 국내절차를 거치는데 필요한 시간을 고려하면 대체로 2006년 말이 하나의 기한이 될 수 있다는 것이다. 현편, 우리나라 쌀 재협상은 UR 협정에 근거하여 2004년 중에 끝내고 2005년 1월 1일부터 실시하는 것이 약속된 일정이다. 현행 관세화유예 연장이든 관세화 전환이든 우리나라에 유리한 대안을 선택하여 실시 3개월전인 내년 9월말까지 결정, 이를 WTO 사무국에 통보하여야 한다. 따라서 쌀 재협상에 관한 국내 논의는 내년 4월의 총선 이후에나 시작, 대체로 5월부터 9월까지 5개월 정도에 불과하다. (김태곤 taegon@krei.re.kr 02-3299-4241 농정연구센터) 주: 표 1 각료선언안(3차안) 개요, 표 2 새로운 협상 구도 등은 원문 참조 KREI DDA 농업협상, 칸쿤각료회의 결렬 배경과 전망 KREI 논문