김상현 2018-11-15T08:46:07Z 2018-11-15T08:46:07Z 2003-10-10 WRD-00672 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/17936 1. 주요 정책수단 주요 농업정책은 국경조치(border measure)를 통해서 제공되는 시장가격지지, 생산자의 과거 자격요건에 기초한 예산 직접지불, 투입재사용 기준 직접지불 등으로 이루어지고 있다. 멕시코의 국경보호는 캐나다 및 미국과 체결한 북미자유무역협정(NAFTA)과 우루과이라운드 농업협상(URAA) 틀 안에서 감축되고 있다. 멕시코는 동물성 지방 및 기름, 신선 계란, 분유의 경우 공매(auction)를 통해서, 그리고 나머지 품목에 대해서는 직접배분을 통해 시장접근물량(TRQ)을 할당하고 있다. TRQ는 종종 국내 시장여건의 변화에 반응해서 증가된다. 정부와 생산자가 함께 참여하는 Alianza Para EL Campo(농업동맹(Alliance for Agriculture))에 근거한 프로그램들은 빈곤한 농촌지역을 대상으로 한 농업투자 활성화를 목표로 하고 있다. PROCAMPO 프로그램은 5ha 이상의 농가들이 자신의 농지를 농업이나 축산 용도로 혹은 환경프로그램에 준해서 활용한다는 조건에 따라 과거 기준연도의 식부면적을 기준으로 대상 농민에게 직접지불한다. 농산물유통청(ASERCA)은 밀, 옥수수, 사탕수수, 쌀, 그리고 일부 특정 주의 기타 작물을 대상으로 톤 당 직접지불을 하고 있다. 국립용수위원회(National Water Commission, NWC)는 용수관리 및 용수시설 설비 및 유지를 담당하는 정부기관으로 농민들의 관개비용을 줄일 수 있도록 예산을 집행한다. 사회개발사무국(Secretariat for Social Development, 일명 SEDESOL)은 PROGRESA 프로그램에 따라 토르티야(멕시코지방의 둥글 넓적한 옥수수빵)를 무료로 나누어 주는 등 빈곤계층에 대한 지원을 담당하고 있다. 농지개혁사무국(Secretariat for Agrarian Reform)은 PROCEDE 프로그램을 통해서 공동소유권(Ejidos)의 농지를 대상으로 토지재산권을 행사할 수 있도록 촉진했다. 작물을 대상으로 한 경기조정직접지불(counter-cyclical payment, CCP) 등을 포함해서 실질적인 일괄 신규조치들이 2002년 11월에 발표되었다. 이런 대부분의 조치들은 2003년에 개발될 예정이며, 2004년 이후에 실시될 것이다. 2002년에 발표된 신규조치들은 다음과 같다. 첫째, PROCAMPO를 포함한 작물대상 새로운 경기조정직접지불은 현행 톤당 유통 직접지불을 대체하게 될 것이다. 톤당 직접지불액은 목표가격(target price)과 시장가격 및 톤당 PROCAMPO 직접지불액의 합계의 차이로써 계산될 것이다. 목표가격은 표 1과 같이 고정된다. 둘째, 일괄법률조치(package of legislative measure)로는 불공정 경쟁에 대응한 새로운 해외무역법, 품질 및 표시제(labelling)에 대한 신규 법령, 농업조치에 대한 다수 연간 예산규정을 허용하는 농촌금융서비스에 대한 신규 법률, 신용담보로써 작물사용을 활성화시키는 농촌재고에 대한 신규법령 등이 있다. 셋째, 식품안전, 품질, 건강을 강화하는 일괄조치로는 국경에서의 수입검역, 수입품에 대한 사후추적체계(traceability), 식품안전 및 품질 기준 적용, 질병이 없는 지역이라고 신속히 선포할 수 있는 조치 등이 있다. 이들 대다수 조치들은 SENASICA라 불리는 단일 기관에서 운영될 것이다. 넷째, 신규 축산프로그램은 조방화에 대한 조건부 두수당 신규직접지불 및 사후추적에 대한 의무규정 등이 있다. 다섯째, kw 당 0.3페소에 달하는 농업생산용 전기료에 대한 신규 공동보조(총 보조금액은 57억 페소(5억 9,300만 달러에 달하는 것으로 추정됨) 여섯째, 농촌금융부문 구조조정(정부에 의한 구조조정과 금융기관 신설) 2. 국내정책 멕시코는 2001년 이후 옥수수, 밀, 사탕수수, 쌀, 기타 작물을 대상으로 톤 당 기준에 따라 유통직접지불금(marketing payments)을 제공해왔다. 2000년 기준 관리가격(administered price)보다 상당히 낮은 시장가격 수준에서 거래가 이루어졌다. 개별 주(state)의 각 작물을 대상으로 한 지불수준은 연방정부와 각 주정부 간에 결정된다. 정부는 2001년과 2002년에 일부 주의 작물 생산자와 소비자 간의 합의가격(consensus price)을 결정하는데 참여한 바 있다. 2002년도 ha당 직접지불액은 PROCAMPO에 근거하여 가을/봄 작물계절 동안 전년대비 7% 증가한 829 페소(86 달러)로 증액되었고, 봄/여름 작물계절 동안 전년대비 5% 증가한 873 페소(91 달러)로 증액되었다표 2. 2002년 승인된 PROCAMPO 직접지불의 자산화 허용 규정에 따라 농민들은 일부 은행과 농식품, 산림 및 어업 분야의 투자사업을 전개한다는 조건하에 계약을 함으로써 2008년까지의 총 미지급 직접지불액을 받을 수 있도록 허용하고 있다. 2002년 11월, 농업사무국(Secretariat for Agriculture, SAGARPA)은 "농림부문 강화를 골자로 한 농식품 및 어업정책에 대한 조치(Actions for agro-food and fisheries policy to strengthen the sector)"라는 명명 아래 새로운 농업정책 방안을 제시했다. 이것은 2001년 출범한 새로운 정부에 의해서 발표된 주요 일괄 농업정책의 일환이다. ALIANZA 관련 프로그램들은 2002년에 재조정하여, 공동 분야의 일부 프로그램을 통합시켜 프로그램 수를 감축하였다. 이들 프로그램에 사용된 2002년 예산 총액은 전년대비 37% 증가한 86억 6,500만 페소(9억 200만 달러)에 달했다. 정부의 예산 기여분은 18%에 달했고, 생산자의 기여분은 31억 2,900만 페소(3억 2,600만 달러)에 달하는 것으로 추정되었다. ALIANZA에 따른 대다수 직접지불은 투입재에 대한 보조나 농가서비스를 대상으로 이루어지고 있다. 불을 사용하는 영농관행(farming practice)을 예방하기 위해서 지출된 직접지불 총액은 2001년 4,700만 페소(500만 달러)에서 2002년 7,100만 페소((700만 달러)로 증액되었다. 현재 보조대상 면적은 26만 8,000 ha에 달하고 있으며, 이는 전체 대상면적의 54%를 차지하고 있다. 3. 무역정책 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement, NAFTA)의 규정에 따라, 멕시코는 농산물 관세 철폐 유예기간(transition period)이 2002년 말에 소멸된다. 무역자유화는 멕시코 농산물 무역에 상당한 영향을 미친다. 하지만 옥수수, 설탕, 분유, 드라이빈(dry bean: 강남콩의 일종, 팥, 흑녹두 등 포함) 등 4가지 품목에 대한 자유화는 2008년까지 연기된다. 대다수 품목의 관세는 NAFTA 내의 관세수준 이상이며, 일부 품목의 경우 100%를 초과한다(표 3 참조). NAFTA에 의한 대다수 농산물 관세는 이미 2002년에 무관세 혹은 아주 낮은 수준에서 설정되었다. 관세의 경우 사탕수수와 쇠고기는 0%, 밀, 쌀, 대두, 기타 과일류 및 유제품(분유제외)은 2%, 계란 및 채소는 10% 수준에 달하고 있다. 이들 대다수 품목은 2003년 1월 1일까지 관세를 감축하기로 되었다. 보리(24%), 돼지고기(20%), 가금육(49%), 감자(52%) 등도 2003년에 대폭적인 관세감축을 하는 품목들이다. 또한 축산업자들은 국경조치에 의해서 보호수준이 여전히 높은 사료곡물에 높은 비용을 지불하고 있으며, 이들이 생산하는 육류에 대해서 상당한 관세감축 수준을 조정하도록 요구할 수 있다. 민감품목(sensitive product)은 NAFTA 내에서 5년간의 유예기간을 설정하고 있다. 드라이빈은 주요 곡물인 반면 분유는 멕시코의 주요 수입품목이다. 설탕은 사회적으로 민감한 품목이다. 왜냐하면, 설탕생산이 대다수 소규모 생산자들이 사탕수수 생산에 의존하고 있는 일부 주에 상당히 집약되어 있기 때문이다. 멕시코는 2001년에 정부에 의해서 주도된 구조조정(restructuring process)이 성공할 경우 미국과의 자유무역을 통해서 설탕산업에 새로운 기회를 창출시킬 수 있다. 옥수수는 멕시코의 주요 농산물이며, 주곡이다. 옥수수의 쿼터량이 확대되고 쿼터초과 물량에 대한 관세(out of quota tariff)가 감축됨에 따라, 향후 5년 이내에 멕시코의 옥수수 산업은 상당한 타격을 받게 될 것이다. 일부 소규모 생산자들은 정부의 지원을 요구하게 될 것이다. NAFTA 체결이후 멕시코의 농산물 생산뿐만 아니라 농산물 무역 또한 상당히 증대되었다. 한편 2002년 북미 환경협력위원회(North American Commission for Environmental Cooperation)는 유전자변형 옥수수 품종으로부터 멕시코 토착 품종으로의 전자 흐름을 연구하기 위해서 출범되었다. 4. NAFTA와 멕시코 농산물 생산 및 무역현황 NAFTA와 우루과아라운드 농업협상(URAA)가 멕시코 농산물 생산 및 무역에 미친 영향은 경제전반에서 발생하고 있는 계속되는 구조조정으로 인해서 분석하기 어려운 점이 있다. 90년대 농업 GDP는 연평균 1.5%로 증대했지만, 경제성장률 3.5%에도 미치지 못하는 수준이다. 하지만, 농산업(agro-industry) 부문의 GDP 성장률은 3.4% 수준에 달하였다. 농식품 수출이 수입보다 빠르게 성장함에 따라 멕시코 농식품의 구조적인 무역수지 적자가 90년대에 감소되었다. 하지만, 무역 비중이 급속하게 감소하고 있는 1차 농산물의 무역수지 적자는 다소 증가하였다. NAFTA 이전 4개년(1990-93년)과 최근 4개년(1999-02년) 간의 주요 농산물 생산과 무역 현황을 나타낸 표 4에 의하면, 옥수수 생산은 이 두 기간 동안 약 18% 증가한 반면, NAFTA 이전(1990-93년)의 생산수준에 비해 순수입은 25% 증가되었다. 옥수수에 대한 국내수요는 육류와 축산물 생산 및 수요 증대에 힘입어 증가하였다. 한편 수입 옥수수는 동물 사료용 옥수수가 대부분을 차지하고 있다. 밀은 수입 증가에도 불구하고, 생산이 감소되었다. 대두의 생산은 감소했으나, 보리, 사탕수수, 쌀 생산은 다소 증가하였다. 주요 6개 작물의 생산은 15% 증가한 반면, 1990-93년 생산수준 대비 순수입은 39%나 증가하였다. 과거 설탕 순수입국이었던 멕시코의 설탕 생산은 34%나 증가했으며, 현재 설탕 수출국이 되었다. 5. 종합평가 멕시코 농업은 시장가격지지(market price support)로부터의 전환, 상대적으로 낮은 수준의 정부보조, NAFTA에 의한 농산물 무역자유화로 특징 지워진다. 정부보조 수준은 환율변동과 국내외 시장간의 불완전 가격전가로 인해서 큰 폭으로 변동하였다. 가령, 농가수취액의 퍼센트로 정의된 백분율 생산자지지추정치(% producer support estimate: %PSE)는 1986-88년 0%에서 1992년 30%로 상승한 반면, 1995년에 다시 감소하여 2000-2002년에는 OECD 평균수준인 31% 보다 낮은 22% 수준에 달하였다. 2002년의 %PSE는 시장가격지지의 증가로 인해서 전년대비 1% 상승한 22%에 머물렀다. 설탕과 우유의 %PSE는 이 수준보다 높은 각각 55%, 45%에 달하였다. 한편 옥수수와 가금육의 %PSE가 각각 31%, 30%로 멕시코 농업의 전체 지지수준을 높이는데 기여하였다. 농업의 일반서비스에 대한 지지수준은 2002년에 상승했지만, OECD 평균수준으로 전체 농업지지수준의 8%, 멕시코 GDP의 1.4%만을 차지하고 있다. 농업부문은 멕시코 물사용의 78%를 사용하고 있고, 관개시스템의 비효율성으로 인해서 환경부하가 심해지고 있다. 시장가격지지는 생산을 자극하고, 무역을 왜곡시키는 잠재적 효과를 발생시키고, 비효율적인 농가소득 증대 수단이다. 또한 2000년 %PSE의 66%를 차지하고 있으며, 이는 전년대비 2% 증가한 수준이다. 2002년 시장가격지지는 국내가격에 반영되지 않은 일부 품목(설탕, 쇠고기, 돼지고기, 가금육 등)의 국제가격 하락으로 인해서 약 20% 정도 하락하였다. 농가수취가격은 국제시장가격보다 평균 20% 높은 수준이었으나, OECD 평균에도 미치는 못하는 수준이었다. 일부 작물에 대한 관리가격(administered price)은 2001년 생산물 대상 직접지불(output payment)이 도입됨에 따라 폐지되었다. 농민들은 소비자들에게 부담을 전가시키지 않으면서 이러한 직접지불 형태의 보조를 통해서 계속 지원을 받는다. 2000-2002년 예산지출액의 50%는 농민에게 직접지불을 제공하는 PROCAMPO 프로그램에 근거하여 집행되었다. 이는 모든 직접지불이 투입재에 근거하여 이루어진 1986-88년과 비교하면 상당한 변화이다. 이러한 조치들은 생산과 무역을 거의 왜곡시키지 않는 조치들이다. PROCAMPO 직접지불의 13% 증액은 2002년 생산자지지 수준을 증가시키는데 상당히 기여하였다. 과거 자격요건(PROCAMPO)에 근거하여 이루어진 직접지불은 전체 지지수준의 16%를 차지하고 있으며, OECD의 평균수준인 5%와 비교하면 약 3배 수준에 머물고 있다. 농가조수익은 정부보조가 없었을 경우보다 약 27% 증가하였다. 농업정책의 발전을 반영할 경우, 소비자지지추정치(Consumer Support Estimate, CSE)로 측정된 소비자에게 주어진 지지수준은 1995년에서 2001년 동안 감소하였다. 1997년 이후 소비자들은 암묵적인 조세를 부담하여 왔다. 2002년 소비자들은 농가판매가격을 기준으로 생산자에 대한 시장가격지지와 소비자 보조가 없을 경우 지불하는 수준보다 평균 25% 이상 높은 수준의 가격을 지불했다. 일반서비스지지추정치(General Service Support Estimate, GSSE)의 47%를 차지하던 공공재고비축(public stock holding)에 대한 예산지출은 폐지된 반면에, 연구개발 및 농업교육(agricultural school)에 기여한 GSSE의 비중은 2002년에 44%로 두배나 증가하였다. 최근 멕시코는 1986-88년 수준보다는 높지만 90년대 수준보다 낮은 보조수준을 유지하면서, 생산 및 무역왜곡이 덜한 조치로의 전환, 점진적인 시장개방 조치 단행, 빈곤계층에 대한 토르티야 및 우유 보조를 지속하면서 토르티야(tortilla, 멕시코 지방의 둥글넓적한 옥수수빵)에 대한 일반 소비자보조 철폐, 공동소유권 농지에 대한 재산권 개혁 등 상당한 정도의 농업정책을 개혁했다. 하지만 경제에서 농업이 차지하는 중요성과 식품 가격상승에 대한 저소득 소비자에 대한 민감도를 감안할 때, 당면 과제(challenge)는 농민에게 정확한 시장신호를 제공하고, 구조조정의 촉진과 해당 분야의 생산성을 향상시키며, 자연자원의 지속 가능한 효율적인 활용방안을 강구하고, 저소득 계층에 대한 지원을 강화하는 안정적인 정책을 마련하는 것이다. (김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 농정연구센터) 주: 표 1 작물별 목표가격, 표 2 PROCAMPO 직접지불액, 표 3 농산물 수입관세, 표 4 주요 농산물 생산 및 수입 현황, 부표 멕시코의 농업지지추정치 등은 원문참조 KREI OECD, 멕시코농정 종합평가 KREI 논문