북한 특구 농업개발 방향과 협력과제 - 김영훈 (한국농촌경제연구원, 2003)
1. 연구의 목적 이 연구의 목적은 다음 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 특구 개방을 통해 국가경제 발전을 도모하려는 북한의 경제전략을 분석하고 정리한다. 둘째, 북한의 특구와 본토 사이의 경제순환에 농업부문이 수행할 수 있는 역할에 관해 고찰한다. 셋째, 북한 특구 내외의 농업개발 방향과 이와 관련된 남북한 협력과제를 제시한다. 2. 연구결과 북한의 특구 개방 전략 북한은 경제성장에 필요한 대부분의 자본을 국제사회에 의존해야 한다. 그러나 이 자본 조달 통로는 제한되어 있다. 북한이 선택할 수 있는 대안은 외국인직접투자(FDI)를 통하여 외화를 유치하고 이를 토대로 수출을 추진하여 외화를 획득하는 방식이지만, 체제 불안정과 열악한 투자환경으로 전면적 개방은 불가능하다. 이러한 여건 하에서 북한은 특구 개방 전략을 수립했다. 2002년 북한의 특구 지정은 1980년대 중반부터 단속적으로 시도해 오던 개혁·개방적 조치들과 비교할 때 완전히 새로운 조치는 아니다. 그러나 2002년의 특구 지정이 주목을 끌 수 있었던 것은 다음 세 가지 요소 때문으로 볼 수 있다. 첫째, 2002년의 특구 설치는 7·1경제관리개선조치와 동시에 이루어져 보완적인 작용이 기대되었다. 둘째, 2002년 후반기에 조성된 대화 분위기로 우호적인 외부환경이 함께 조성되었다. 셋째, 과거의 조치들이 조심스러운 접근인 데 비해 이번 조치들은 공개적이며 광범위하다는 점에서 차이가 있다. 특구 농업개발과 남북협력의 필요성 북한의 경제특구 개발계획에는 농업부문에 관한 계획이 포함되지 않았다. 그러나 연관효과 창출, 농산물 수요 증대에 대비, 새로운 남북 농업협력모델의 개발 등을 고려할 때 특구와 관련된 농업부문 보완 프로그램이 마련될 필요가 있다. 남북한 농업협력사업을 지속하기 위해서는 북측 협력농장의 자생력 확보가 중요하며 그것은 농장의 상업화를 통해 가능하다. 이를 위한 핵심 요건은 ‘시장’의 존재다. 지불능력이 없는 단순한 소비처와 시장은 다르기 때문이다. 그러나 현 상황에서 농업협력을 통해 생산된 북한산 농산물 시장은 존재하지 않는다. 이러한 이유로 대북 농업협력사업의 성과는 극히 제한될 수밖에 없다. 북한의 특구는 남북한 협력농장에게 시장을 제공할 수 있다. 즉, 특구 배후지역에서 특구 주민의 농산물 수요를 겨냥하여 남북한간에 상업적 농업협력사업을 추진할 수 있으며, 이에 따라 새로운 농업협력사업 모델을 만들 수 있다. 금강산지역 고성온실농장 협력사업 사례 위와 같은 조건을 충족하는 남북한 농업협력사업의 한 사례가 고성온실농장 협력사업이다. 이 협력사업은 금강산 관광객과 현대아산의 직원이 소비시장을 형성하고 있는 가운데 추진된 사업이다. 따라서 일정 기간 동안 지원사업이 실시된다면 농장의 자활 기반이 구축될 수 있는 여건을 갖추고 있다. 이와 같이 고성온실농장은 공익적 농업지원사업과 상업적 농업협력사업을 동시에 추진할 수 있는 가능성을 제공하고 있다는 점에서 큰 의의가 있다. 금강산관광지구에서 이루어지고 있는 고성온실농장 협력사업은 시행착오와 긍정적 파급 효과를 통해 향후 다른 특구에서 추진될 수 있는 남북 농업협력사업에 많은 시사점을 제공하고 있다. 특구 농업개발 방향과 협력과제 북한 경제특구에 대한 외국인직접투자(FDI)가 활성화되면 특구 주민의 소득과 농산물 수요가 증가하게 된다. 이를 뒷받침하기 위해서는 특구 배후지역에 농산물 공급기지가 조성될 필요가 있다. 특구를 겨냥한 농산물 공급기지로서 특구 배후지 농장을 개발하고 이 과정에서 남북한이 협력할 수 있다면, 새롭고 유용한 남북농업협력모델이 형성될 수 있다. 북한 특구 농업개발협력사업은 세 단계로 추진될 수 있다. 제1단계는 특구 배후지에 시범농장을 설립하고 이 농장에 대한 개발지원을 추진하는 단계이다. 이 단계에서 소요되는 자본재는 대부분 지원으로 조달할 필요가 있으며 공적개발원조(ODA)의 무상지원 방식을 원용할 수 있다. 제2단계는 설립된 시범농장의 안정적 운영 단계이다. 이 단계에서 소요되는 자본의 조달 방식은 무상지원보다는 유상지원 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 지원방식으로는 대외경제협력기금(EDCF)의 기금전대차관(Two-Step Loan) 지원방식을 원용할 수 있다. 이 단계의 주요 지원사업은 시범농장의 운영 지원, 농산물 및 농자재 유통 기능 조성 지원, 농업금융 기능 조성 지원 등이다. 제3단계는 농업협력사업을 특구 배후지역 전체 농장으로 확대하는 단계이다. 이 단계에서는 협력사업 대상 범위가 넓어지는 만큼 차관지원 규모가 커지겠지만 기술, 경영, 유통, 금융 등 소프트웨어 지원의 필요성은 감소될 수 있을 것이다. 특구 배후지 농업개발계획 수립을 위해서는 특구 전체의 개발계획에 대한 분석과 전망이 선행되어야 하며, 이를 토대로 중장기 농업개발 방향이 수립되어야 한다. 그러나 북한의 특구 개발사업이 본궤도에 이를 때까지 정확한 전망이 어려울 뿐만 아니라 특구 농업개발에 대한 중장기 추진계획의 수립도 어렵다. 다만 각 특구의 기본법규에 제시된 특성을 근거로 시범적인 농업개발협력사업은 추진할 수 있다. 신의주특구는 홍콩식 행정특구이며, 특구의 경제관리체제는 시장경제체제를 전제로 하고 있다. 이는 신의주특구 투자기업과 주민이 자유롭게 경제활동을 영위할 수 있음을 의미한다. 이 경우 배후지 시범농장의 목표 시장은 신의주 주민이 된다. 개성공업지구와 금강산관광지구는 신의주와 다르다. 개성은 지역 주민이 아닌 투자기업이 농산물 시장을 형성하게 되므로 비교적 시장 규모가 제한적이다. 금강산 지역은 관광객의 다양한 수요에 상응한 농장개발이 필요하다. 시범농장에서 생산된 농산물의 유통기능을 특구 내에 조성하는 것도 특구 농업개발협력에서 중요하다. 신의주는 가장 넓은 시장을 가질 수 있는 만큼 새로운 농산물 유통망이 전면적으로 도입되어야 한다. 개성의 경우 시범농장의 농산물 시장이 투자기업에 한정될 것이므로 시범농장과 투자기업을 중계하는 농산물도매시장을 도입하여 운영할 수 있다. 금강산 지역은 현대아산 금강산사업소가 지니고 있는 기존의 시설과 유통조직이 있으므로 이를 활용할 수 있다. 특구 배후지 시범농장에 대한 농자재 공급은 농업금융 지원을 통해 이루어질 수 있다. 이는 남측이 운영하는 농자재공급소를 특구에 설치하고 남측이 제공하는 차관의 신용대출을 통해 농자재를 공급하는 방식이다. 이와 유사한 농업금융대출사업이 국제농업개발기금(IFAD)에 의해 수행된 바 있다. 북한의 특구에는 외국인직접투자로부터 파생되는 시장이 나타날 수 있으므로 북한 특구의 농업금융 환경은 IFAD의 농업금융 환경에 비해 유리하다. 북한 특구를 중심으로 남북한 농업협력사업이 추진된다면 협력농장이 상업적 차원에서 자생력을 갖출 때까지 지원사업을 병행할 필요가 있다. 또한 농산물 유통기능 조성, 농자재 공급기능 조성, 농업금융기능 조성 등 종합적인 농업개발지원사업이 북한 특구 내에서 이루어져야 한다. 이 협력사업을 효율적으로 추진하기 위해서는 ODA 방식의 무상원조자금이나 EDCF 방식의 유상원조자금이 지원될 필요가 있으며 다양한 분야의 전문가도 참여해야 한다.
Keywords: 북한특구개발 농업개발 남북한협력과제 특구농업개발 농업협력사업