농산물 표시제도 개선 - 이계임 (한국농촌경제연구원, 2004)
농산물 표시제도는 1992년 농산물품질인증제도 도입 이후 본격적으로 시행되어 최근 추진 중인 GAP, 이력추적관리제도에 이르기까지 빠르게 확대되어 왔으나, 표시제도 상호간의 연계성과 제도별 위상에 대한 검토가 체계적으로 이루어지지 못했다. 제도의 운영이 국제기준에 부합되지 않는 측면이 있고, 소비자 조사결과 제도에 대한 인지도와 활용도가 낮은 것으로 나타났다. 이 연구는 표시제도의 위상과 연계성에 대한 검토와 수요자 조사를 통한 실행평가를 바탕으로 효과적인 농산물 표시제도의 개선방향을 제시하는 것을 목적으로 수행되었다. 이 연구의 주요 내용은 크게 5개의 장으로 구성되어 있다. ① 농산물 표시제도의 현황에서는 식품표시의 목적과 효과에 대해 이론적으로 검토하고, 현행 농산물 표시제도의 법과 제도의 현황을 정리하였다. ② 농산물 표시제도의 운용체계 평가에서는 농산물 표시제도를 새로운 기준 하에 분류하고, 이를 기초로 표시제도의 운용체계를 표시방식, 인증제도의 위상, 표시제도간 연계성, 지방자치단체 표시제도의 차별성 등의 측면에서 평가하였다. ③ 수요자의 농산물 표시제도는 주요 도시 소비자 400가구와 서울지역 15개 유통업체 설문조사를 통해 수요자의 표시제도 이용현황 및 평가를 검토하였다. ④ 주요국의 농산물 표시제도 동향과 전망에서는 일본, 유럽, CODEX의 표시제도 사례를 파악하고, 시사점을 도출하였다. ⑤ 농산물 표시제도의 개선방안에서는 개선방향을 제시하고, 통합표시 구축, 인증제 통합화, 연계성 제고, 운용체계 개선 및 기반조성의 측면에서 개선방안을 구체화하였다. 1. 농산물 표시제도의 현황 식품표시는 소비 후에야 판단할 수 있는 경험적 특성들과 안전성과 같이 소비한 후에도 판단키 어려운 신뢰적 특성들을 탐색이 가능한 속성으로 바꾸는 역할을 하므로 최근 맛과 안정성에 대한 수요 증가에 따라 표시제도의 역할이 더욱 중요시 되고 있다. 농산물을 대상으로 한 대표적인 표시제도는 표준규격표시, 원산지표시, 유전자변형농산물표시제도, 이력추적관리제도 등이며, 대표적인 인증제도로는 농산물품질인증제도, 지리적표시, 친환경농산물인증제도, 우수농산물관리제도(GAP)가 포함된다. 2. 농산물 표시제도 운용체계 평가 농산물관련 표시제도는 기본 성격에 따라서 기본표시, 인증표시, 지적재산권 관련 표시의 3가지 종류로 분류할 수 있다. 기본표시에는 원산지 표시, GMO표시, 표준규격표시, 이력추적관리제도가 해당되며, 인증표시는 농산물품질인증, 친환경인증, GAP가 포함된다. 지적재산권과 관련된 표시로서 상표 등록 및 브랜드 가치 제고와 관련되는 표시로 지리적 표시, 브랜드, 지방자치단체 표시 등이 해당된다. 농산물 표시방법에 관한 규정이 각 제도별로 분리 규정됨에 따라 통일된 형식으로 일관되게 파악하기 어렵고, 표시크기 및 위치에 관한 세부적인 조항이 포함되어 있지 않은 경우가 대부분이다. 포장농산물의 경우는 표준규격품 여부에 따라 표시항목에 차이가 있고, “농산물품질관리법”에 농산물 중량허용오차 범위가 규정되어 있지 않아 소비자와 생산자간의 분쟁 및 민원이 발생할 소지가 크다. 농산물 인증제도는 제도별로 다양한 목적 하에 시행됨에 따라 추진내용이 중복되는 측면이 나타나며, 일부 인증기준은 객관적으로 검증키 어렵고 국제적 근거로도 뒷받침되지 못하고 있다. 농산물품질인증제도에는 안전성, 품질, 지역적 특성 등에 관한 다양한 인증기준이 포함되기 때문에 제도의 성격이 명확히 전달되기 어렵고, 기타 인증요건에 객관화하기 어려운 기준들이 포함되어 있는 문제점이 있다. GAP는 안전성뿐만 아니라 환경보전 측면에서 위해요인을 관리하고 이력추적을 조건으로 하기 때문에 구체적인 운영지침이 까다롭고, 현재의 여건 하에서는 실행에 어려움이 예상된다. 인증제도별 실적을 비교하면 품질인증의 경우 곡류가 60.8%로 상당비중을 점하는 반면, 유기인증의 경우 채소류가 78.3%로 대부분을 점하며 저농약인증의 경우는 과실류가 54.2%로 절반이상에 달한다. 원산지 표시의 경우 농산물과 가공식품의 원산지 표시대상 품목이, 유기식품의 경우 관련 규정이 다른 법률에 분산됨에 따라 제도간의 조화와 연계성이 떨어지는 한계가 있다. 그 밖에 GMO에 대한 정의, 용어, 벌칙 등이 “농산물품질관리법”과 “식품위생법” 상에 차이가 나타나는 등 표시제도 관련 법률 간에 처벌규정이 상이하여 각 법률의 집행 시 타 법률의 규정과 상충되는 경우가 발생한다. 3. 수요자의 농산물 표시제도 평가 주요 대도시 400가구를 대상으로 농산물 표시관련 면접조사 결과 소비자 인지도가 가장 높은 제도는 원산지표시(96%)이며, 품질인증표시와 친환경인증표시에 대한 인지도도 각각 68.7%, 61.6%로 비교적 높은 인지도 수준을 보이나 기타 제도에 대한 소비자 인지도는 20% 정도에 불과하다. 친환경농산물 인증의 경우 응답소비자의 85%가 친환경표시에 4가지 종류가 있다는 것을 알지 못하며, 친환경표시중 가장 우수한 인증종류로 유기인증(43%)이 가장 많은 비중을 점하나 무농약표시를 선택한 소비자도 39.8%에 달하였다. 유기가공식품 및 수입유기식품의 경우 구입가능성은 매우 클 것으로 예상되었다. 고품질농산물별 소비자 평가수준 비교시 지불의향가격은 일반농산물(규격: 상품)을 100으로 할 때 유기농산물 143, 무농약GAP 농산물 135 , 무농약 120, 일반상품 GAP 109의 순으로 나타났다. 소비자들의 식품 표시에서 가장 부정적인 평가를 한 항목은 정보의 충분성, 표시 위치, 표시 모양과 크기로 소비자들은 표시가 눈에 잘 띄지 않고 표시정보가 부족한 것을 가장 큰 문제점으로 인식하고 있었다. 서울시내 45개 유통업체 조사결과 대부분 품질인증 및 표시농산물을 일정 비율 취급하였으며, 농산물 PB상품을 취급하는 비중은 40%로 조사되었다. 대형업체의 경우 소비자 대상으로 표시인증 농산물에 대해 자체 홍보나 교육을 어느 정도 수행하고 있었으나 중소형업체는 홍보나 교육사례가 적었다. 원산지표시, 친환경품질인증, 품질인증에 대해서는 대체로 유용성을 높게 평가한 반면 지방자치단체 표시농산물은 대체로 부정적이었다. 표시제도 개선 요구는 철저한 사후관리에 대해 가장 높게 나타났는데 특히 친환경인증과 품질인증에 대한 사후관리 필요성이 크게 제기되었다. GAP와 이력추적관리제에 대한 인지도는 대형유통업체의 경우 70% 이상으로 높게 나타났으나, 정확한 기준에 대해 모르는 업체가 상당수에 달했다. 4. 주요국의 농산물 표시제도 현황과 시사점 일본이나 유럽은 농산물과 식품의 품질인증관련 표시제도가 하나의 법 테두리 안에서 운영되고 있으며, 부처간 협조체계 구축을 위해 일본에서는 ‘식품표시에 관한 공동회의’를 수시로 개최하고 유럽에서는 ‘품질’에 대한 공동체차원에서의 개념정립을 위해 노력하고 있다. 일본, 미국, 유럽 등은 유기식품 인증을 별도로 운영하며, 유기농산물뿐만 아니라 유기가공품에 대한 인증이 활발히 추진되고 있다. 전환기 표시는 단서조항으로서 유기생산방법을 사용하여 생산한 지 12개월이 경과된 후 ‘유기로 전환’이라는 표시를 할 수 있는 것으로 규정되고 있다. 또한 일본에서는 저농약, 무농약 농산물을 별도로 분리해서 지방자치단체에서 인증을 실시하고 있다. 선진국은 유기농산물 품질인증 등에 있어서 민간참여를 확대하는 추세이다. 일본은 인정사업자제도 등의 도입을 통해 민간의 인증참여를 확대하고 있으며, 유럽에서도 민간조직이나 제3자 기관에 의한 인증표시의 운영이 활발히 추진되고 있다. GAP는 WHO, CODEX, FAO 등 국제기구에서 안전한 농산물 생산을 위해도입을 적극 권장하고 있으며, EU와 미국에서는 각국에 적합한 형태의 GAP를 개발하여 유통업체 또는 주정부 등을 통해 운영하고 있다. 일본은 2004년부터 기본적인 가이드라인 작성을 위해 민간에게 자금을 지원하여 시범사업을 추진 중인데 기본데이터 수집단계이며, 법적인 근거는 아직 마련하지 않은 상태이다. 5. 농산물 표시제도의 개선방안 농산물 표시제도의 개선을 위한 기본방향은 첫째, 소비자 중심의 표시, 둘째 국제적 기준에 부합, 셋째 제도의 목적이 단순?분명, 넷째 표시농산물에 대한 수요 확대와 생산기반의 뒷받침, 다섯째 민간인증의 활성화, 여섯째 농산물 표시제도 개선 방안이 중장기적으로 식품표시제도의 통합화 방향과 일치 등으로 요약된다. 산물형태 농산물에 대한 품질표시기준의 법적 근거와 가이드라인이 마련되어야 하며, 포장농산물의 경우 표준규격품의 표시항목을 기초로 조정되어야 한다. 또한 중량허용오차범위를 분류별로 유통 3일 경과일 기준으로 평균감모율을 감안하여 정립할 필요가 있다. 단기적으로는 표시방법을 “농산물품질관리법”에 통일적으로 규정할 필요가 있으며, 장기적으로는 “식품위생법”의 식품의 규격 및 표시에 관한 부분을 통합하여 “식품표시 및 규격에 관한 법률(가칭)”을 독립적으로 제정하는 안 등을 검토할 필요가 있다. 농산물품질인증제도는 제도의 목적과 세부기준이 분명히 전달되기 어렵고 국제적 근거기준이 없으므로 중장기적으로 타 제도에 흡수?통합이 바람직할 것이나, 곡류에 60% 이상으로 편중되어 있어 단기적으로 기존 곡류 인증농가에 반발과 손실을 초래할 가능성이 크므로 타 표시제도의 활성화 추세를 감안하여 점진적으로 추진하는 것이 바람직하다. 친환경농산물인증제도는 유기농산물인증을 분리하고 유기가공품인증을 통합한 형태의 유기식품인증이 필요하며, 무농약, 저농약 농산물은 친환경농산물(또는 저투입농산물)로 유기 농산물에서 분리하여 점차적으로 자체품질관리 시스템으로 전환을 모색할 필요가 있다. GAP는 ‘국제기준 부합’, ‘위생관리’ 특징에 부합되는 수출농산물, 약용작물, 채소 및 과실류, 전처리농산물 등을 대상으로 생산자단체?유통업체?지방자치단체 등 민간기관이 자체적으로 운영하는 것을 원칙으로 하며, 정부는 법적인 근거 마련, 가이드라인 작성, 정책 지원 등의 역할을 하도록 한다. 지역상품차별화를 위해서는 지역특산품의 이미지가 강한 시?군단위의 공동브랜드관리를 강화하는 것이 바람직하다. 지역공동브랜드에 대한 소비자의 신뢰를 구축하기위해서는 시?군 등 지역특성에 맞는 품목을 선발하고, 엄격한 품질인증과정과 사후관리를 통해 철저한 품질관리가 이루어져야 한다. 주요 농산물 인증제도의 단기적인 통합조정안은 유기식품 관리의 분리와 GAP 통합 여부에 따라 4가지 안으로 검토되었으며, 유기농산물인증을 별도 분리시키고 “농산물품질관리법”에 무농약 및 저농약 인증과 GAP 인증을 포함시키는 대안 3을 적정한 대안으로 평가하였다. 농산물 표시?인증제도 중에서 동일 성격의 제도에도 불구하고 가공식품에 대해 별도의 제도가 적용되는 경우 제도운영의 모순을 제거하고 상호 연계성을 제고시키기 위해 조정이 필요하다. 친환경인증의 경우 관련 인증제도의 통합화를 통한 친환경농업육성법의 개선이 필요하며, 단기적으로 고시규정을 개정하여 국립농산물품질관리원 등으로 위임근거가 마련되어야 할 것이다. 원산지 표시는 대상품목을 원료농산물 기준으로 확대?재정립시키고, 수출입 원료 농축산물의 원산지 표시는 국내 유통과정에서 원산지 표시기준을 검토하여 재정립할 필요가 있다. 궁극적으로 표시제도간 연계가 효율적으로 개선되기 위해서는 범 부처차원에서 관련위원회를 구성하여 표시제도 개선안이 논의되어야 하며, 소비자 의견을 일원적으로 관리할 수 있는 소비자 고발 및 상담 창구 개설이 요망된다. 정부는 기초 법안 및 제도 마련, 민간인증기관 지도, 사후관리 및 감독 등의 역할을 수행하며, 인증관리업무는 민간인증기관 중심으로 추진되는 것이 바람직하다. 표시제도 기반 조성을 위해서는 지방자치단체에 식품표시 감시 및 지도 담당부서 설치로 감시기능 강화, 과학적 검증기술 확립과 식품표시 조사전문가 양성, 식품관련부처간 정보 공유시스템 구축, 생산단계 시행기반 조성과 유통기반 확충, 표시크기 및 표시위치 등 표시방식에 대한 전반적인 개선, 지속적인 교육과 홍보 시스템을 확충해야 할 것이다.