축산물 생산 유통의 Traceability System 구축방안 연구 - 허덕 (한국농촌경제연구원, 2005)
Ⅰ. 제 목 축산물 생산 유통의 Traceability System 구축방안 연구 Ⅱ. 연구개발의 필요성 및 목적 2003년 축산업 생산액은 8조 9천억 원으로, 농림업 생산액의 23.6%를 차지하고 있다. 생산이외의 연관 산업을 포함한 축산 관련 산업(agribusiness) 규모는 대략 30조원 정도로 추정된다. 축산업의 생산규모에 비해 축산물 유통은 부정과 비위생적인 부분 때문에 후진성을 탈피하지 못하고 있으며, 이로 인해 소비자의 신뢰구축에도 어려움을 겪고 있다. 특히 축산 관련 질병의 발생으로 축산물의 안전성 문제가 발생하게 되면 질병의 유입경로를 조속히 파악하여 적절한 조치를 취해야 하지만, 현재로서는 농가를 비롯하여 유통단계에서의 기록 등이 불충분하여, 현재의 시스템으로는 이런 문제를 해결하기가 어려운 실정이다. 따라서 생산 및 유통과정의 투명성을 확보하고 동시에 식품의 안전성을 확보하여 소비자의 신뢰를 구축하기 위해서는 축산물의 식품안전성을 확인할 수 있는 역추적 장치가 필요하며, 이와 관련되어 생산?유통된 축산물에 대하여 역추적 장치의 개발 및 구축이 시급한 과제로 대두되고 있다. 이 연구는 현재 국내외에서 논의 중인 축산물 생산 및 유통의 Traceability System의 개념 정의, 현재까지의 국내 축산물 생산 및 유통 Traceability System의 문제점 파악, Traceability System의 국제 표준 및 해외 각국의 Traceability System의 분석, 그리고 현재 국내에서 시범적으로 수행중인 쇠고기 이력추적 시스템의 평가를 통하여 향후 국내 축산물 생산 유통의 Traceability System 구축 방안을 제시하는 데 그 목적이 있다. Ⅲ. 연구개발 내용 및 범위 이 연구의 개발내용은 먼저, 축산물 생산 및 유통 Traceability System의 개념정리이다. 여기서는 현재 각 기관에서 사용 중인 Traceability에 대한 정의를 살펴보고, 이 연구의 목적에 부합할 수 있는 Traceability에 대한 개념을 정의한다. 아울러 Traceability 시스템의 의의와 목적을 살펴보고, Traceability 시스템 구축의 이점과 요건에 대해서 살펴본다. 둘째, 국내 축산물 생산 및 유통 Traceability 체계의 문제점과 요인 분석이다. 여기서는 축산물 Traceability 시스템 단계별 문제가 되는 요인을 분석한다. 특히, 해외로부터 발생된 문제 해결을 위한 Traceability 시스템 구축에 있어 문제가 되는 요인이 무엇인가를 집중적으로 분석한다. 셋째, 주요 축산물 안전성 위협요인의 전파경로와 축산물 안전성 위협요인 분석이다. 여기서는 주로 사회적으로 크게 문제가 되는 구제역, 부루셀라, 돼지콜레라, O-157, 광우병의 전파경로를 분석하고 주요 위협요인을 파악하여 질병경로 파악에 관련된 정보의 중요도 순위를 결정한다. 넷째, 상품유통의 Traceability 시스템의 국제 표준 및 외국의 Traceability 시스템을 파악한다. 여기서는 세계 식품안전관리의 기본원칙과 식품 Traceability에 관한 국제 동향, 일본, 호주 그리고 유럽 등 외국의 축산물 Traceability System의 사례를 살펴보고 시사점을 도출한다. 마지막으로 외국사례와 시범사업의 평가를 기초로 축산물 생산 및 유통의 Traceability 시스템 구축 방안을 모색한다. 여기서는 쇠고기 이력 추적 시스템의 시범사업을 평가하고, 시범사업의 전국 확대 시 예상되는 문제점과 개선방안을 도출한다. 그리고 시스템 구축을 위해 필요한 영세 양축가 및 유통업자 참여 유도방안, 연관 정책사업의 개체식별 정보 통합 및 기록의 공동 D/B화 방안, 각 단계에서의 수시 모니터링체계 구축방안, 질병원인 추적을 위한 사전모의 점검체계 구축방안, 시스템 구축을 위해 필요한 법제화 등 제도 정비 방안을 모색한다. 현재 시범사업에서 수행중인 쇠고기 이력추적의 유통단계별 범위는 사양에서 소매단계까지이고, 참여대상도 한우 브랜드 쇠고기 중심으로 이루어지고 있으나, 본 연구에서는 유통단계별 범위를 종축에서 소비단계까지 확대하며, 참여대상도 한우고기 외에 국내산 쇠고기를 포함하고, 타 축종으로 확대까지도 고려한다. Ⅳ. 연구개발 결과 및 활용에 대한 건의 가. Traceability의 정의 및 식품 Traceability에 관한 국제적인 동향 Traceability는 식품의 정보를 결합함에 의해 식품을 식별할 수 있도록 하는 것이며, 기록된 식품 정보를 손쉽게 식품이동경로에 대한 추적이나 식품 이력의 역추적을 가능토록 하는 것이어야 한다. 이를 위해서는 기본요건으로 식품을 지칭하는 식별번호와 그 식품을 취급한 사업자의 식별번호가 필수사항이다. 이를 통하여 식품 경로를 증명할 수 있고, 추적과 역추적이 가능하며, 문제발생시 신속한 원인규명이 가능하기 때문이다. 따라서 본 연구에서 축산물 Traceability는 ‘축산물의 생산, 처리, 가공, 유통, 판매 등 각 단계에서 해당 축산물의 정보를 추적하고 또한 역추적 할 수 있을 것’으로 정의한다. 세계 식품안전관리의 기본원칙은 첫째, 농장에서 식탁까지(Farm to Table)의 일관된 관리이다. 여기에는 유통단계별 종사자의 안전관리에 대한 역할과 책임 규정하여 역할과 책임에 대한 소지를 분명하게 하고 있다. 이와 관련된 제도로는 생산단계의 우수농장인증제도(GAP), 가공단계의 HACCP, GMP(우수가공장인증제도), 유통판매단계의 GHP(우수유통판매장인증제도), 소비단계의 리콜체계, 전 단계에 걸친 이력 추적 등의 제도를 들 수 있다. 둘째, 위해성 분석체계의 확립이다. 위해성 분석은 위해도 평가, 위해도 관리, 위해정도의 전달 과정을 통해서 이루어지고 있다. 마지막으로 사전 예방원칙의 준수이다. 식품 Traceability 확립의 움직임은 1990년대 말경부터 본격적으로 수행되기 시작하였다. 현재 가장 적극적으로 나서고 있는 곳은 EU이고, 최근에는 북미에서도 도입되고 있다. EU의 경우 식품법의 일반요건에 Traceability 조항을 설치하여, 2005년 3월까지 모든 식품과 사료, 이들의 원료에 대하여 적용할 것을 규정하고 있다. 북미지역에 속하는 캐나다는 2001년부터 식품회수 프로그램에 Traceability가 도입되어, Traceability System에 대해 간결하기는 하지만, 명료하게 요건을 규정하고 있다. 미국의 경우 현재까지는 Traceability System이 과도한 예방조치라 하여 도입을 반대하고 있지만, 식품회수 프로그램에서는 이에 가까운 요건을 삽입하여 Traceability System 체계로 방향을 전환하고 있다. 나. 외국의 Traceability System 일본의 Traceability System 도입사례는 크게 3가지 유형으로 분류할 수 있다. 첫째는 지방자치단체가 도입주체인 유형이고, 둘째는, 농협과 대형 유통업체가 제휴하여 도입한 유형이며, 마지막은 생활협동조합이 주체가 되어 도입한 유형으로 볼 수 있다. 일본의 경우 Traceability System에 있어 필수적인 데이터베이스 관련 정보처리시스템 구축에 소요되는 비용을 ‘축산진흥종합대책사업’ 등에 의해 조달하였다. 이표의 장착, 전국 D/B에 보고 및 정보처리 시스템의 유지에 들어가는 비용은 전국 D/B의 기초정보나 개체식별 번호를 활용하는 단체, 생산자 등의 수익자 부담을 원칙으로 하고 있다. 또한 현재 일본에서 이루어지고 있는 Traceability System의 내용은 이표의 장착, 개체식별번호의 전국 D/B 관리 및 이용이고, 개체정보의 범위는 개체식별번호, 생년월일, 소재지, 성별, 품종, 부, 모, 사망 년월일 등을 표시하고 있다. 일본의 경우 이를 통하여 광우병 등의 역학적 문제가 발생될 때 도축단계까지는 신속하게 개체추적 가능한 상태이다. 현재 일본의 쇠고기 Traceability System의 문제점으로는 첫째, 생산자가 기재하는 개체정보에 대한 오류가능성 때문에 생산자 신고에 의한 생산이력정보의 신뢰성에 대한 문제가 항상 발생할 수 있다는 점을 들고 있다. 둘째, Traceability System 도입에 소요된 비용이 막대하기 때문에 제도를 발전시키기 위해서는 추가적인 비용 발생이 부담으로 작용하고 있다. 셋째, Traceability System 도입에 따른 생산성 저하의 가능성이 항상 존재한다는 점을 들 수 있다. 마지막으로 Traceability System에 참여하는 쇠고기의 비율을 증가시켜야 하며, 비선호 부위에 대한 판매망 확충도 매우 필요하다. EU의 경우 2000년 7월 ‘쇠고기의 의무표시제도에 관한 규칙’이 채택됨으로써 쇠고기의 유통단계에까지 Traceability System이 확대되고 있다. 소와 쇠고기의 경우 이미 의무화 되어있으며, 2002년 12월에는 유전자조작식품(GMO)에 확대 적용한 상태이이고, ‘식품법의 일반원칙’에 따라 2005년까지 모든 식품에 Traceability를 도입하기로 되어 있다. 유럽 쇠고기 Traceability System의 특징은 시스템이 의무와 자율의 2 단계로 이루어져 있다는 것이다. 우선 의무부분에 속하는 것을 살펴보면, EU 역내에서 쇠고기를 유통시키기 위해서는 의무적으로 추적을 위한 코드번호와 도축, 가공된 국가명칭 등에 대해 표시해야 한다. 또한 부분육까지 최소한의 정보(제품의 조회번호, 가축의 생산지, 비육국가, 도축장과 해체장의 허가번호와 국명)의 추적과 그와 관련된 표시 의무를 말한다. 반면 자율부분에 속하는 것은 의무부분에 포함되지 않은 부분의 정보가 포함된다. 이것은 신뢰를 유지하고 정보공개를 촉진하기 위해서 자율적 표시시스템이 장려되고 있다. 호주에서는 국가 가축식별 체계(NLIS)가 1999년 12월에 개발되어 적용되고 있다. 빅토리아주(Victoria State)에서는 2002년부터 출생한 소에 전자 이표를 장착하고 있다. 전자이표는 무선개체인식시스템(Radio Frequancy Identification System: RFID)이다. 또한 2005년 7월부터는 이동형태에 따라 직접도축, 이동가축, 수출생우 등 3개 유형에 대해 NLIS를 실시한다. DNA 검사는 전 축종을 대상으로 실시하는 것이 아니라 특수브랜드 등 요청 건에 대해서만 실시되고 있다. 식품안전성을 확보하기 위한 호주의 모니터링은, 단계별로 조금씩 다르기는 하지만 제3의 기관이 그 기능을 담당하여, 도덕적 해이 현상이 일어나지 않도록 정기적인 감사가 이루어지고 있다. 그리고 감사성적이 좋으면 감사횟수를 줄여주는 인센티브 제도를 채택하고 있다. 도축가공업자로서는 안전성관리 기준을 충족시키기 위해 설비투자 관리노력과 함께 모니터링에 필요한 감사비용 등 비교적 커다란 비용을 부담하고 있지만, 안전성 확보의 편익은 기대치보다 낮은 것으로 판단된다. 호주는 모니터링의 강화와 함께 생산농가와 기업의 안전관리 노력을 소비자에게 전달하는 시그널링 체제를 정비하고 그 기능을 어떻게 제고시켜 나갈 것인가 하는 점이 당면과제이다. 다. 쇠고기 이력추적 시스템 시범사업 평가 시범사업 평가를 위해 쇠고기 이력추적제 시범사업에 참여하고 있는 9개 쇠고기 브랜드 업체와 관련 사업장을 조사하였으며, 이들을 대상으로 시범사업에 대한 평가를 실시하였다. 시범사업 참여자들은 쇠고기 이력추적 시스템 도입에 대해, 대체로 쇠고기 안전성에 대한 소비자의 안심도를 높이기 위해서는, 개체별 확인 절차로 인한 추가적 시간비용을 감수하고서도 이 제도의 도입이 필요하다는 입장이며, 정부의 시범사업 실시요령을 대체로 잘 준수하고 있었다. 다만 전산입력 시 기존의 다른 사업 전산프로그램과의 호환성을 제고할 필요가 지적되었으며, 도축장, 가공장, 판매장에서 신중히 처리하지 않으면 개체번호가 바뀔 우려가 상존하고 있었다. 현재 시범사업에 참여하고 있는 브랜드 업체들은 회원농가 관리, 사양관리의 통일성, 이표 관리 등을 이미 체계적으로 갖추고 있었기 때문에, 생산단계에서는 이력추적 시스템을 추가로 도입한 것에 대해 별 어려움은 없는 것으로 파악되고 있으며, 안성맞춤한우를 제외하고는 대체로 축협에서 입력사업을 대신하고 있는 형편이다. 또한 대부분의 브랜드 업체가 이력추적 시스템 참여로 인해 판매량이 늘어나고 있는 것으로 평가하고 있는 것으로 나타났다. 도축장이나 가공장에서도 이력추적 시스템의 필요성에 대해서는 대체로 공감하고 있다. 다만, 소를 개체별로 관리해야 하기 때문에 종전보다 다소 처리시간이 더 걸리지만, 별도로 도축료나 임가공료를 더 받는 것이 아니기 때문에 시범사업에 참여하는 것에 대한 메리트를 느끼고 있지는 못하다. 다만 이들은 정부사업에 우선 선정되었다는 점에서 자부심을 느끼는 편으로 나타났다. 판매장에서는 개체별 포장 및 판매 등으로 인해 시간과 비용이 더 소요되고 있으나 특별히 가격에 전가하고 있지는 않는 실정이다. 판매하고 남는 잔여육에 대한 가격 인하(바겐세일) 처리, 비선호부위에 대한 재고 등이 문제점으로 대두되고 있다. 다만, 판매장에서도 정부사업에 우선 선정되었다는 점에서 궁극적으로 판매장 홍보에 플러스가 된다고 느끼는 편인 것으로 나타났다. 아직까지 이력추적시스템에 대한 홍보가 불충분하여, 소비자들이 판매장에서 이력추적 시스템을 잘 모르는 경우가 많았다. 이러한 경향은 수도권보다 지방에서 더 두드러지게 나타났다. 이력추적 시스템 적용 쇠고기에 대한 가격메리트도 별로 없는 실정이므로 홍보가 더욱 필요한 것으로 보인다. 한편, 쇠고기 이력추적 시스템이 본격 도입될 경우 현재의 쇠고기 가격보다 얼마나 더 지불할 의향이 있느냐는 질문에는 0%가 21.6%, 0.1~5% 이하가 32.4%, 5.1~10% 이하가 32.4%, 10.1% 이상은 13.5% 로서 평균은 7.7%, 중앙값은 5% 로 조사되었다. 현재의 브랜드 위주 시범사업에는 큰 문제점은 없으나, 향후 지역 내 모든 소에 적용한다든가 전국적으로 실시하는 경우 등에는 담당 인력의 보강과 전산 시스템이 개선되어야 한다는 의견을 보이고 있다. 라. 축산물 생산 및 유통의 Traceability System 구축 방안 축산물 생산 및 유통의 Traceability System을 구축하기 위해서는 먼저 소의 개체식별체계부터 개선되어야 한다. 우리나라의 경우 선진국에 비해 이표 탈착율이 15%정도로 매우 높은 편(호주의 경우 1% 미만)이므로 이표 장착방법의 개선 및 홍보교육이 필요하다. 이것은 이표 장착위치에 따라 탈착율의 편차가 매우 크기 때문에 이표 장착방법에 대한 개선과 홍보교육을 통해서 이표 탈착율을 낮추는 방안을 추진해야 한다. 각종 개체식별 체계를 2개의 이표장착체계로 통일하기위해서는 기본적으로 다음의 조건이 선행되어야 한다. 1) 이표 개체식별 번호체계 통합이 필요하고, 2) 현재 이표관련 사업들 D/B의 통합이 필요하다. 3) 각 사업별 프로그램 호환성울 확보하여 데이터 계열의 호환성 및 각 사업별 입력체계 개선을 위한 프로그램 간 이용성 공유가 가능해져야 하며, 4) 전자무선인식을 위한 데이터 리더를 위한 모듈의 통일이 필요하다. 위의 조건이 달성되기 전의 보완적 추진방식으로 생산이력제 이표를 두 귀에 장착하고 나머지 사업관련 표식은 다른 부위(꼬리 등)에 장착하는 방법을 고려할 수 있다. 그러나 각종사업별 개체식별번호체계를 통합함으로써 정책추진의 효율 증진 도모하는 것이 가장 효과적인 방법이 될 것이다. 중장기적으로 개체식별은 외형적 식별을 위한 최소필요조건으로 1개의 이표장착은 이루어져야 하며, 전 사육두수 및 타 축종의 확대를 고려할 경우 전자칩 등을 통한 자동식별 체계를 달성하기 위해서는 RFID 추진방식을 고려할 필요가 있다. 예를 들어 호주의 경우 최근까지 이표장착, 또는 이표장착과 테일테그(Tail-tag) 방식을 병행하여 추진하였으나 최근 들어 RFID와 이표 1개를 동시에 장착하는 방법 등으로 전환하고 있다. 둘째, 참여 브랜드 선정 기준을 개선해야 한다. 현재 선정기준이 우수브랜드업체 선정기준에 해당하는 항목의 가중치가 높고, 실제로 생산이력시스템 구축을 위한 선정기준이 되어야 할 기존실적의 가중치항목이 상대적으로 낮게 설정되어 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 브랜드 사업 선정기준에 대한 배점을 낮추고 시범사업계획실현성 항목에 대한 배점을 높여야 한다. 따라서 브랜드 사업과 관련된 항목의 배점을 현행 60점에서 35점으로 낮추고, 계획실현성항목의 점수를 현행 20점에서 30점으로 조정하면, 현 참여브랜드 선정과정에서 생기는 문제점을 개선할 수 있는 것으로 보인다. 셋째, 희망 참여브랜드업체를 중심으로 점진적으로 사업을 확대해 나가야 한다. 시범사업을 전국으로 확대하는 방법은 먼저, 현행 정부가 추진하고 있는 ‘2009년도 전 두수 확대(안)’으로 의무적으로 모든 사업자에게 적용하는 방식이 있을 수 있으며, 다른 하나는 참여 희망 브랜드 경영체 및 지역 축협 중심으로 2006년에 현행 9개 브랜드에서 20～40개 브랜드로 확대하는 등 점진적으로 확대하는 방법이 있을 수 있다. 정부의 의무시행 방안은 사업의 조기 정착이 가능하고, 한우고기의 신뢰도를 빨리 높일 수 있다는 장점을 가지나, 관리상의 어려움과 많은 모니터링 비용이 소요된다. 또한, 현 시범사업에 참여하고 있는 브랜드의 진입유인이 적어지게 되며, 강제적 참여에 따른 정책실패의 가능성이 있다. 반면 희망업체 중심의 사업 확대는 시범사업 참여로 인한 차별적 유인책 존재하고 자발적 참여로 정책실패의 가능성을 최소화시킬 수 있으며, 사업비용을 적게 할 수 있는 등의 많은 장점을 가진다. 넷째, 영세 양축가 및 유통업자의 참여를 유도하기 위하여 Traceability System의 개념과 필요성에 대한 교육과 훈련이 우선 지속적으로 이루어져야 한다. 독자적으로 Traceability System을 추구하기 보다는 기존 정책과 연계하여 실시함으로써 기존 정책에 참여한 양축가나 유통업자가 자연스럽게 Traceability 사업에 참여할 수 있는 여건을 형성해야 한다. 영세 양축가의 경우 Traceability System 참여에 필요한 각종 서류작성 및 절차 이행에 어려움이 있을 수 있기 때문에 지역단위 축협이나, 시군, 관련 협회 등에서 업무를 대행해 주거나, 특정 컨설팅 업체를 지정하여 Traceability 업무 지원을 전담하게 함으로써 양축가의 어려움을 덜어주는 방법이 필요할 것으로 보인다. 위와 같은 노력에도 불구하고 Traceability System의 참여가 저조할 경우, 정부에서 강제적으로 참여하도록 법적 의무화하는 방법도 하나의 방안이 될 수 있을 것이다. 다섯째, 연관된 정책사업과 개체식별정보를 통합하고 공동으로 기록하기 위해서는 공통된 D/B 구축이 필요하다. 이를 위해서는 생산단계에서는 현행 개별사업별로 관리되고 있는 정책 프로그램을 통합하여 관리할 필요가 있으며, 생산 이전 및 이후단계에서는 업체번호, 가축시장 번호, 도축장 번호, 가공장 번호, 취급업자 번호 등을 부여하여 거래에 따른 기록이 번호를 통해 연결되도록 시스템을 구축할 필요가 있다. 중장기적으로는 국제기준에 따른 개체번호를 부여하여 전 연관사업에 공동 적용하는 것을 검토할 필요가 있다. 현재 분산되어 있는 각 사업별 프로그램의 호환성 확보를 위해 데이터 계열의 호환이 필요하다. 여섯째, 각 단계에서 수시 모니터링 체계가 구축되어야 한다. 생산단계에서 모니터링 체계를 구축하기 위해서는 우선 지역 축협, 시?군, 지역의 생산자단체 등 지역협의체의 내실화와 경쟁체계 구축이 필요하다. 생산 이후 단계에서는 축산연구소 및 등급판정소를 중심으로 DNA 검사 회수를 확대하여 개체의 일치 여부를 수시 확인하는 작업이 필요하다. 한우고기와 육우고기, 수입쇠고기간 식별의 정확성을 제고하기 위한 인력 및 예산지원을 확대하여 이에 필요한 모니터링 시스템을 구축하는 것이 필요하다. 모니터링 결과 부정유통이 확인될 경우 벌칙을 크게 강화하여 재발을 방지함으로써 국민의 식육안전성에 대한 신뢰도를 높이는 것이 중요하고, 모니터링 과정에서 발견된 문제점 등은 수시로 보완하는 것 또한 매우 중요하다. 일곱째, 질병원인 추적을 위한 사전 모의점검 체계 구축이 필요하다. 이를 위해서는 우선 농림부와 수과원 등 담당기관에서 모의점검을 주기적으로 실시하여야 한다. 이를 위해서 축산물의 안전성 위협요인을 분석하고 난 뒤, 다양한 발생 시나리오를 작성하여, 각 시나리오별 대응 매뉴얼을 작성해서 배포하여, 문제 발생에 적절하고 적극적으로 대처할 수 있게 준비하여야 한다. 그리고 국내?외 질병 발생상황을 항시 체크하는 시스템을 구축해 놓아야 한다. 이를 위해서 국가 또는 대륙별로 모니터링 담당자를 수명씩 지정하여 운영하는 것이 필요하다. 특히 우리나라의 가축질병발생과 밀접한 관계가 있는 국가들의 경우 사전적인 조사가 필요하다. 모의점검 결과 추적이 되지 않는 부분에 대해서는 보완책 마련으로 제도적 연계가 요구된다. 이를 위해서는 법률이나 관련된 제도를 개선함으로써 축산물 안전성을 확보할 수 있는 추가적인 노력이 있어야 할 것이다. 사전모의점검을 위해서는 농림부의 업무영역을 벗어난 업무영역일 경우 부처간 협조체계가 구축되어야 하며, 개체식별체계 통일, 프로그램 간 호환성 확보로 부처 및 부서 간 업무협조체계 구축, 관련 사업 등을 하나의 웹에서 찾아볼 수 있는 포탈사이트를 개발하여 운영하여야 할 것이다. 마. 연구결과의 활용 이 연구결과는 쇠고기 이력 추적시스템 구축을 위한 농가의 교육 홍보자료로 이용가능하며, 정책결정의 기초 자료로 활용가능하다.