농산물가공품의 원산지표시제도 개선방안 - 이계임 (한국농촌경제연구원, 2005)
농산물가공품의 원산지표시제도는 “농산물품질관리법”을 근거로 1993년 6월 이후 시행되어 왔으나 대상품목과 표시기준 등이 모호하여 업체와 소비자에게 어려움과 혼란을 야기시키고, 최근 법 집행과정에서 상반된 판정이 초래되는 등 추진 상 많은 문제점을 나타내고 있다. 이 연구는 농산물가공품의 원산지표시가 소비자에게 올바른 정보를 제공하며 국내 산업의 경쟁력을 뒷받침할 수 있는 역할을 할 수 있도록 법률적·제도적 개선방안을 마련하는 것을 목적으로 추진되었다. 이 연구의 주요 내용은 크게 5개의 장으로 구성되어 있다. ① 농산물가공품 원산지표시제도의 운영현황과 문제점에서는 관련 법률과 운영현황을 정리하였으며, 당면 문제점을 검토하였다. ②가공업체의 원산지표시제도 운영실태 평가에서는 121개 식품가공업체를 대상으로 한 설문조사를 통해 업체의 이용현황과 애로사항 등을 종합평가하여 제도개선의 시사점을 제시하였다. ③소비자의 농산물가공품 원산지표시제도 평가에서는 수도권 300가구 대상 설문조사를 통해 원산지표시제도의 이용현황과 개선방식에 대한 의견을 검토하였다. ④ 외국의 가공식품 원산지표시제도 현황 및 시사점에서는 일본, 미국, 유럽의 원산지표시제도 운영현황을 살펴보고, 우리나라와의 비교를 통해 시사점을 도출하였다. ⑤ 농산물가공품 원산지표시제도 개선방안에서는 기본 방향을 제시하고, 주요 쟁점별로 대안 검토를 통해 개선방안을 제시하였다. 1. 농산물가공품 원산지표시제도의 운영현황과 문제점 농산물가공품의 원산지표시제도는 “농산물품질관리법”의 제15조를 근거로 시행되며, 유통질서 확립과 소비자의 올바른 선택을 목적으로 한다. 따라서 공정한 무역질서 확립 도모를 목적으로 시행되는 “대외무역법” 제23조의 원산지표시규정과 차별화된다. 원산지표시는 함량순위에 따라 원료에 대해 표시해야 하며, 배합비율이 50% 이상인 원료가 있는 경우 1가지, 50% 이상인 원료가 없는 경우 배합비율 순으로 2가지 원료가 대상이 된다. 농산물가공품 원산지표시제도의 대상품목 수는 121개이며, 전체 원산지표시 단속건수의 30.7%를 차지한다. 농산물가공품 원산지표시제도의 주요 문제점으로는 첫째 적용대상 가공품과 표시의무자 범위의 불분명, 둘째 농산물과 농산물가공품의 원산지표시 대상품목간의 비연계성, 셋째 “대외무역법”과 “농산물품질관리법”의 원산지표시제 운영상의 혼란, 넷째 소비자의 알권리 보호라는 측면과 생산자의 경쟁력 보호 입장의 상충, 다섯째 활용도 제고를 위한 표시형태 검토의 필요성 등이 검토되었다. 2. 가공업체의 원산지표시제도 운영실태 평가 식품가공업체 121개 업체에 대한 설문조사 결과 원산지표시의 유용성에 대해서는 업체에 따라 상반된 평가가 있었으며, 주요 어려움으로는 원료 수입선의 잦은 변경, 고차가공품의 원료원산지 파악 곤란 등이 지적되었다. 원료원산지표시 범위로 현재의 주원료 중심의 표시방식에 대해 찬성의견이 많았고, 원산지표시 활자 크기에 대해서도 현재의 적용 기준이 적절한 것으로 평가하였다. 원산지표시 변경 시 부담비용은 라벨 등 포장재 교체비용, 디자인비용으로, 포장비에서 차지하는 비중은 0.5%(2004년) 내외로 조사되었다. 원산지표시 대상품목은 원료농산물을 기준으로 지정해야 한다는 의견이 많았으며, 대상품목수가 확대되기를 희망하였다. 원산지 표시방법으로는 원료원산지와 가공지를 별도 표시하는 방법과 원료원산지를 기준으로 표시하는 방법이 비슷하게 제기되었다. 최근(2005년 8월) 공표된 원산지표시 관련 법령 개정안(허위표시 벌칙 강화 등)과 시행령 개정안(국내산 표시방법 개정)에 대해서는 찬성의견이 많으나, 시행규칙 개정안(표시대상품목수를 3가지 이상으로 변경, 종전 포장지사용 가능 혼합비율 변동폭을 15% 포인트로 개정하는 안, 표시예외 허용조건을 연평균 3개국 이상으로 변경하는 안)에 대해서는 부정적인 반응을 보였다. 3. 소비자의 농산물가공품 원산지표시제도 평가 수도권 거주가구 300가구 대상 면접조사 결과 농산물가공품 원산지표시제도의 인지도는 90%로 매우 높은 수준이나, 가공품 원산지표시를 활용하는 소비자는 45.3%로 농산물(62.7%)에 비해 20%포인트 가까이 낮았으며 원산지표시를 원재료란에서 확인하고 구입하는 소비자는 12.5%에 불과하였다. 소비자들이 원산지표시를 확인하고 구입하는 이유는 농산물(72.3%), 농산물가공품(60.7%) 모두 국내산 식품이 수입산에 비해 안전하다고 생각하고 있기 때문이었다. 소비자들은 자급률 수준이 1% 미만으로 대부분 원료가 수입되는 식용유와 밀가루 등의 품목에 대해서도 원산지표시가 필요하다는 의견(75.4%)을 보였으며, 대상품목수를 확대해야 한다는 의견은 53.3%이었다. 표시대상 원료수를 확대하자는 의견이 54.6%였고, 현행의 주원료 위주 표시방식에 대해서는 43.3%가 찬성의견을 나타내었다. 현재의 수입국명 표시방식(91.0%)과 원산지 및 혼합비율 표시방식(82.7%)에 대해서는 찬성의견이 압도적으로 많았다. 소비자들의 61.7%는 수입원료를 국내에서 가공 시 국내산 원료가 100%인 경우만 ‘국내산'으로 표시가 가능하다는 의견을 표명하였다. 또한 농산물가공품 원산지표시제도 활성화를 위해 위반업자에 대한 처벌 강화(47.0%)가 우선 조치사항으로 제기되었으며, 벌금 강화에 대해 응답소비자의 71.0%가 찬성의견을 나타내었다. 4. 외국의 가공식품 원산지표시제도 현황 및 시사점 일본은 2004년 9월까지 가공식품의 원료원산지 의무표시 대상품목군을 20개로 점차 확대해 왔다. 가공식품 원료원산지 의무표시는 원산지에서 유래된 원료의 품질이 가공식품의 품질에 큰 영향을 주는 것으로 일반적으로 인식되고 있는 품목 중에서, 단일 농축수산물의 중량비중이 50% 이상인 원료를 대상으로 한다. 유통기한과 마찬가지로 원료원산지란에 기재장소를 표시하거나 일괄표시란 밖에 별도기재라고 표시하고 원료원산지를 표시할 수 있다. 복수국의 원료를 혼합하여 제조하는 등 원산지별 중량비중이 고정될 수 없는 상품에 대해서는 대강의 원산지를 기재할 수 있으며, 이 경우 그 취지가 인식될 수 있도록 필요한 표시를 하도록 규정하고 있다. 원료원산지 표시크기는 일괄표시사항과 동일하게 적용되나, 품목별 품질표시기준고시에서 개별 품목특성을 고려한 표시크기 조정이 가능하다. 산지명을 강조표시할 경우 소비자가 오인하지 않도록 원료원산지와 가공지를 분리하여 표시토록 규정한다. 원료원산지표시에서는 강조표시를 하지 않는 한 사용비중 표시는 필요 없으나, 특정원산지 등 특색 있는 원재료 사용을 표시할 경우 사용비중을 의무화 하고 있다. 미국의 원산지표시에 관한 일반규정은 美법률집(U.S.C.A) 15권 45조의 2항 “통상무역법(Commerce and Trade Act)”에 명시되어 있다. 원산지표시는 의무규정이 아니지만, 제조자 또는 판매자가 ‘미국산’이란 표시를 하기 위해서는 연방무역위원회의 ‘미국산’ 표시기준을 충족하여야 한다. 농산물의 원산지표시제도는 2002년 “농업법(Farm Bill)”과 “추가세출승인법안(Suplemental Appropriations Act)”에 근거하여 2004년 9월 30일부터 포장상품을 대상으로 실시될 계획이었다. 그러나 이 제도는 2006년 9월 30일까지로 유예되었고, 대신 야생 및 양식 어패류(가공품제외)에 대해서 잠정규칙으로 2005년 4월부터 시행되고 있다. 원산지표시 의무에서 정육점·수산시장 종사자·수출업자·음식점(즉석음식 포함)은 제외된다. 농산가공식품은 농수축산물로부터 ‘실질적 변형’이 이루어진 상품으로 의무적 원산지표시의 대상이 아니다. 단, 수입 어패류를 미국에서 가공한 경우에는 원료원산지와 가공지를 표시하도록 규정하고 있다. EU의 원산지표시는 “식품의 표시 및 포장, 광고에 관한 회원국의 법규정 통일을 위한 지침(Regulation 2000/13/EC)”에 규정되어 있다. EU 회원국은 지침의 규정을 위반하지 않는 범위 내에서 개별적으로 식품의 원산지표시에 관한 일반규정(꿀, 신선과일 및 채소, 신선과일과 채소가 혼합된 경우 등)을 두고 있으며, 전통특산품인증제도와 지리적표시제도 등에도 원산지표시규정이 포함된다. 특히 소와 쇠고기제품의 경우 “소의 식별 및 등록과 쇠고기 및 쇠고기제품의 표시에 관한 이사회규칙(Regulation No. 1760/2000)”을 근거로 소의 출생국가, 사육국가, 도축국가까지 표시하도록 규정하고 있다. 스위스는 “식품법(Lebensmittelgesetz)”을 근거로 식품에 대한 원산지표시제를 운영하며, ‘스위스산’ 표시기준에는 전부 스위스에서 제조되거나 산출된 경우와 식품이 스위스에서 충분히 가공될 경우가 포함된다. 식품의 원료 원산지 및 쇠고기의 원산지표시에 관한 시행령에는 최종 식품에 원재료의 비율이 50%를 초과하고, 식품에 표시된 원산지와 원재료의 산지가 일치하지 않으며, 식품의 명칭 또는 기타의 표시에 있어서 원료의 원산지가 식품의 원산지로 표기된 나라에서 유래되었다는 인식을 줄 수 있는 경우에 원료 원산지를 표시하도록 규정되어 있다. 반면 원료가 식품의 원산지로 표시된 나라에서 통상 생산되지 않거나, 특정한 원산지의 산물이라는 인식을 주지 않는 경우 원료 원산지를 표시하지 않아도 된다. 일본, 미국, 유럽의 가공식품 원산지표시제도는 대상품목 결정시 소비자의 정보수요와 의견수렴과정을 바탕으로 하고 소비자를 오인시키지 않는 표시원칙이 준수되었으며, 표시방법 및 위치 등이 생산자의 경쟁력을 저해하지 않도록 하기 위해 탄력적으로 운영되고 있다. 또한 가공품의 원산지와 가공품 원료 원산지를 구분하고 있으며, 대부분 국가에서 의무적으로 규정하고 있지 않지만 가공식품에 대해 임의적으로 원산지표시를 할 경우 관련 법령 및 허위표시 시 제재규정이 명확하게 설정되었다는 것을 알 수 있었다. 5. 농산물가공품 원산지표시제도 개선방안 농산물가공품 원산지표시제도 개선의 기본 방향은 첫째 대상식품의 범위?표시의무자?적용 법률 등 적용 범위 관련 규정의 명확한 설정, 둘째 농산물과 농산물가공품 원산지표시 대상품목의 연계 강화, 셋째 표시원료 범위의 제한, 넷째 소비자에게 올바른 정보전달 원칙 준수, 다섯째 업체의 어려움을 감안한 표시방식의 탄력적 운영, 여섯째 기반조성을 통한 운영 활성화로 요약된다. 농산물가공품 원산지표시제도의 적용 범위를 명확히 하기 위해 휴게음식점 중에서 즉석제조?가공업으로 등록된 곳을 원료원산지 표시대상으로 명시해야 하며, 음식점 원산지표시는 업체에서 자율적으로 실시할 수 있도록 가이드라인을 제공하거나 육류와 김치 등 국민적 관심이 높은 품목을 선정하여 시범사업을 실시할 필요가 있다. 또한 국내 유통 식품은 수입산이든 국산이든 “농산물품질관리법”의 기준에 따라 원산지표시를 하여야 한다는 것을 명확히 하고, “대외무역법”에 따른 원산지표시가 농림부령에 영향을 미치지 않음을 명시해야 한다. 농산물가공품 원료원산지 표시품목 선정방법은 원료농산물이 원산지 표시대상이면 가공품의 원료원산지 표시대상이 되도록 규정하는 것이 합리적이다. 표시원료의 범위는 주원료 표시원칙이 지켜져야 할 것이므로 현행 1～2개 원료 표시방식이 준수되고, 추가표시는 임의표시 형태로 권장하는 방안이 적합하다. 국내에서 유통되는 농산물가공품의 원산지로 ‘국내산’표시가 가능하기 위해서는 가공장소나 실질적인 변형 여부와 상관없이 원료의 원산지가 100% 국내산이어야 할 것이다. 제품의 원산지표시에서 가공지를 강조표시 하고 싶은 경우는 원료원산지와 가공지를 분리해서 임의표시토록 해야 한다. 복합원재료 표시와 관련해서는 농산물가공품에 사용된 원료가 가공과정을 통한 성분 변화로 인해 원료농산물의 함량비율 산출이 어려운 경우, 사용한 원료를 농산물로 환산하여 합산하는 현재의 방식 대신 가공원료를 포함하여 원료별로 원산지 표시대상을 선정할 수 있도록 허용하는 안에 대한 검토가 필요하다. 국내산 표시는 개정안에 따라 ‘특별시?광역시?도명이나 시?군?자치구명’으로 변경하며, 수입산 표시는 현행 원칙인 국가명 표시가 바람직하다. 동일 원료를 다른 원산지의 원료와 혼합할 경우 혼합비율 표시를 일본처럼 특색 있는 원재료를 사용하는 경우로 국한시킬 수 있으나 특색 있는 원재료의 적용 범위가 넓어 대상여부 판정에 어려움이 예상된다. 따라서 혼합비율 표시를 원칙으로 하되 소비자에게 오인을 주지 않는 범위에서 다양한 표시사례를 발굴하여 제조업체에서 활용토록 하는 방안에 대한 추가적인 검토가 필요하다. 원산지 표시방법에 대한 예외조항은 적용업체의 어려움을 감안한 조항으로서 제도의 기본 방향에 적합한 범위 하에서 업체의 입장을 충분히 고려하여 설정해야 할 것이다. 기존 포장재를 1년의 범위에서 사용하도록 규정한 조항은 올바른 정보를 전달한다는 표시의 기본 원칙에 위배되므로 적합하지 않다. 원료의 수입선이 자주 바뀌는 경우 투입비율을 생략하고 복수의 원료수입국명을 표시하는 것이 가능토록 하는 등 다양한 표시방식을 제안해야 할 것이다. 예외조항 적용조건을 3개국 변경으로 바꾸는 안에 대해서는 업체의 비용과 편익을 감안하여 재검토되어야 할 것이다. 또한 “농산물 원산지표시요령” 제4조 5항에서 연평균 4회 이상 변경 시 ‘수입산’ 표시규정은 수입국가명 표시 원칙에 위배되므로 검토가 필요하다. 표시원칙을 바꾸는 규정은 적합하지 않으며, 예외적으로 표시항목을 생략하거나 다양한 표시사례를 발굴하여 업체입장에서 융통성 있게 활용케 하는 방안이 보다 적합한 것으로 평가된다. 현재 원산지표시 글자의 크기는 원재료표시 글자 크기에 비해 크기 때문에 눈에 띄는 효과가 있으므로 추가적인 크기 확대는 필요하지 않은 것으로 판단된다. 글씨 크기에 대한 조정보다는 소비자들이 쉽게 알아볼 수 있도록 표시장소나, 색깔 등을 조정하는 방안을 활용토록 해야 할 것이다. 포장박스 원산지표시는 포장박스 안 표시 확인 가능 시 예외로 하는 안에 대해서 검토되어야 한다. 감시기능을 강화하기 위해 농산물가공품에 대한 원산지표시 단속건수를 확대하고, 위반자를 공개하는 원칙을 준수하여 세부정보 등을 공유함으로써 통합적 감시관리가 가능하도록 해야 한다. 또한 농산물가공품 원산지표시제도의 활용도와 신뢰도 제고를 위해 다양한 소비자 계층를 대상으로 오프라인과 온라인 등을 통해 적극적으로 홍보하고, 법집행기관의 효율적 운영을 위해 휴대용 원산지표시 해설서, 질의응답집, 각종 홍보물 등을 제작·배포해야 할 것이다.