농촌의 내발적 지역활성화에 관한 한·일 비교 연구 - 정기환 (한국농촌경제연구원, 2005)
한국과 일본은 소농 경제 구조를 극복하고 성공적으로 산업화를 달성한 국가로 인식되고 있지만 내부적으로는 농촌 인구의 과소화와 노령화가 진행되고 이로 인해 농촌 지역 경제가 위축되어 활력을 상실하는 문제를 안고 있다. 양국은 막대한 재정을 투입해 농업경쟁력 강화와 농촌 지역 활성화를 위한 정책을 추진하고 있다. 이러한 정책들은 정부의 재정 투입에 의한 외발적 개발전략이다. 그러나 정부 주도의 외발적 개발전략은 농촌주민의 대정부 의존성을 높이고 지역의 자생력을 약화시킨다는 측면에서 정부 주도의 외발적 발전보다는 내발적 발전 전략으로의 전환이 필요하다는 주장이 확산되고 있다. 일본에서의 내발적 발전론은 1960년대부터 논의되기 시작하다가 1999년 신농정기본법 이후 새로운 농정 패러다임에 의해서 본격적으로 논의되고 있다. 한국에서도 2000년도 이후 정부 주도의 농촌정책에 대한 대안으로 내발적 발전론에 대한 논의가 확산되고 있다. 이러한 의미에서 한·일 양국의 농촌 지역 내발적 지역 활성화에 관한 한·일 비교 연구는 의의가 있다. 한·일 양국의 산업화 과정에서 나타난 농업과 농촌 문제가 매우 유사한 것 같지만 커다란 차이가 있다. 이와 같은 차이는 한국과 일본의 산업화 조건과 이러한 차이를 가져오게 하는 양국의 정치와 사회경제 제도의 차이에서 비롯된다고 볼 수 있다. 따라서 양국의 산업화 조건과 이로 인해 발생하는 농업 농촌 문제의 차이 및 이에 대응하는 전략을 비교 연구하여 효율적인 정책 대안을 모색하는 일은 중요하다. 이 연구는 한국의 한국농촌경제연구원과 일본의 동경농공대학 연구진 간에 수행되는 한·일 간의 공동 연구로서 한국과 일본의 내발적 농촌 지역 활성화 사례와 정책을 비교 연구하여 한·일 양국에 적합한 대안을 모색하기 위하여 3개년에 걸쳐 추진하는 과제다. 3개년의 연구 중 제1차 연도의 연구는 양국 연구진 간의 워크숍 등 논의를 거쳐 공동 연구의 방향을 정하고 논의를 위한 기초 연구를 수행하였다. 양국 연구진의 연구 성과는 각각 소속기관에서 연구 보고서로 발간하되 3개년의 연구 성과를 종합하여 단일 종합보고서로 발간할 예정이다. 제1차 연도 한국 측 연구진이 수행한 연구 성과는 각 연구 주제별로 옴니버스의 형태로 보고서에 수록하였다. 제1차연도 한국 측 연구 성과를 요약하면 다음과 같다. 가. 산업화 조건이 인구이동 및 내발적 발전 조건에 미치는 영향 일본은 산업화 이전인 17세기부터 지방분권적 다이묘제를 중심으로 지방도시가 육성되고 이를 중심으로 지역별로 수공업 등 다양한 경제활동이 전개되었기 때문에 산업화 과정에서 농촌인구가 대도시로 유출되기보다는 대부분 지방도시로 이동하여 정착하는 패턴을 보여 주고 있다. 반면, 한국은 중앙집권적 정치체제하에서 지방도시의 발전토대가 매우 취약했다. 따라서 산업화 과정에서 농촌인구가 지방도시에 정착할 기반이 조성되지 않아 대부분 수도권과 대도시로 이동하였다. 일본은 1950년대부터 수출주도형 고도 경제성장을 달성하고 태평양 연안의 공업도시가 발달하면서 중산간지를 중심으로 농촌인구가 점진적으로 감소한 결과 1960년대부터 중산간지역의 인구 감소와 인구의 노령화가 정책 이슈로 등장했다. 반면 한국은 농촌인구가 대부분 수도권 대도시로 이동한 결과 1970년대 이후 농촌 인구가 연평균 3~4%씩 감소하였고 이로 인해 전체 농촌 지역의 인구 과소화와 노령화 문제가 대두되고 있다. 내발적 발전은 지역의 주체인 지방자치단체와 지역 주민 조직이 지역의 문제를 해결하기 위하여 상호 협력하고 갈등을 해소하는 네트워크를 구축하는 것이 중요하다. 이 점에서 일본은 역사적으로 오랜 경험을 갖고 있는 반면, 한국은 이와 같은 경험이 일천하고 인적 자원도 취약하다. 지방자치나 지역경제의 뿌리가 약한 한국은 중앙정부 중심의 정책을 중시해 왔으며 농촌정책도 대부분 중앙정부 중심으로 마련되고 있는 반면, 일본의 경우는 자치단체들이 지역 정책을 기획하여 추진하고 있다. 한국이 정부 주도의 외발적 농촌개발 정책에서 지역 주도의 내발적 발전정책으로 전환하려면 지방정부의 정책 수행 능력을 강화하기 위한 제도적 개혁이 전제되어야 한다. 또한 일본식 지방자치단체의 정책 수립과 집행을 모방하는 것보다는 위로부터 접근의 효율성과 밑으로부터 접근의 장점을 혼합한 제3의 전략을 모색하는 것이 바람직 할 것이다. 나. 일본의 구조정책 전개와 마을 영농 일본에서 마을영농은 농업종사자의 감소와 고령화, 호당 경영규모의 영세성, 규모 확대 전망의 불투명성, 농가 생산성의 후퇴와 농업자원의 황폐화, 지역 활성화 가능성의 불투명성 등의 문제를 해결하기 위한 대안으로 등장하게 되었다. 마을영농은 지역자원인 농지를 활용하여 마을 주민이 영농조직을 운영함으로써 경영자 부족에서 오는 농지의 유휴화를 막고 생산성을 제고시킨다는 점에서 긍정적으로 평가되고 있다. 이러한 역할은 특히 개별 경영이 존립하기 어려운 중산간지역에서 지역자원 관리와 지역농업 유지의 대안으로 정착되고 있다. 일본에서 마을영농은 특정 농업단체, 특정 농업법인 등 3가지 형태로 발전해 왔다. 내발적 발전론의 방향에서 볼 때 마을영농은 ①지역개발에 관한 의사결정 주체, ②생산활동에 활용 가능한 자원, ③전통·문화유산의 활성화, ④주체의 행동원리, ⑤발전의 목표설정, ⑥조직운영에 있어서 민주적 의사결정 과정 등이 관심영역이 된다. 일본에서 마을영농은 지연적 공동경영의 성격에서 기능적 공동경영으로, 부분 작업수탁에서 전 작업수탁으로, 그리고 수도작과 전작(轉作)의 범위를 벗어나 사업의 다각화로 전환되고 있으며 기술혁신과 사업혁신, 투자의 증가에 따라서 자본축적도 진행되고 있고 다른 조직과 연대하는 복합조직의 양상으로, 그리고 마을영농을 담당하는 전문매니저도 등장하는 추세를 보이고 있다. 일본에서의 마을영농의 발전 과정에 비추어 볼 때 우리나라에서도 중장기적인 관점에서 대규모 경영이 어렵고 개별 농가의 농업경영이 지속되기 어려운 오지 산간지역에서는 다양한 형태의 마을 단위 경영체제의 도입방안을 검토할 필요가 있다. 다. 한·일 도농교류사업의 전개와 사례 일본은 한국보다 20년 정도 먼저 도농교류사업을 시작했기 때문에 관련 정책 사업의 수나 규모가 한국에 비해 훨씬 다양하고 방대하다. 한·일 양국의 도농교류사업은 출발의 배경이 농촌 지역의 인구 과소화, 노령화, 지역사회의 활력저하라는 점에서 유사하다. 특히, 양국 모두 농촌의 내발적 지역 활성화를 위해서 인적 자원의 부족 문제와 주민 참여의 활성화가 과제로 대두되고 있다. 그러나 양국의 도농교류사업은 다음과 같은 차이점이 확인된다. 첫째, 한국의 도농교류사업은 도시가 농촌을 지원하는 것으로 이해하는 측면이 강한 반면 일본의 도농교류사업은 도시와 농촌이 대등한 위치에서 상호 교류하는 점을 강조한다. 둘째, 일본은 기초 자치단체가 지역에 적합한 계획을 구상하고, 필요한 예산을 중앙정부가 지원하는 반면 한국은 중앙정부의 부처별 단위 사업들을 지방자치단체가 집행하는 구조로 되어 있다. 셋째, 한국은 마을의 헌신적인 지도자나 열정적인 공무원과 같이 소수의 개인이 주도적으로 도농교류사업을 전개하는 반면, 일본은 일단의 ‘조직’을 중심으로 도농교류사업을 전개한다. 넷째, 한국은 소득증대가 도농교류사업의 제일 목표인 반면에 일본은 지역 내부 사람들 간의 교류와 참여 자체를 중시하며 지역자원의 보전과 고용 창출 등을 통한 지역활력 증진을 중시하는 경향이 강하다. 일본의 경험에서 배울 점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 도농교류의 본래적 개념을 재정립할 필요가 있다. 둘째, 도농교류사업의 목표는 도시민을 농촌에 유치하여 소득을 높이는 것이기보다는 주민이 주체가 되어 농촌의 자원, 문화 등을 잘 가꾸어 나아가는 운동이 되어야 한다. 셋째, 지역 스스로 해당 지역에 적합한 도농교류사업을 기획하고 실행할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 지방의 자율적 역량을 증대시킬 수 있는 정책의 실행 구조가 확보되어야 한다.