휴경농지의 실태와 정책방향 - 박석두 (한국농촌경제연구원, 2005)
이 연구의 목적은 휴경농지·유휴지의 추이와 전망, 발생원인과 특성 등을 파악하여 그에 대한 정책의 방향을 제시하는 것이다. 휴경농지란 매년 5차에 걸쳐 실시하는 작물재배면적 조사에서 1년 이상 계속 작물을 재배하지 않고 있는 것으로 조사된 농지를 말한다. 동 조사에서는 2년 이상 계속 휴경하여 경지로서의 형태와 기능을 상실한 농지를 유휴지로 구분하고 있다. 따라서 이 연구에서는 휴경농지와 유휴지를 함께 연구 대상으로 삼았다. (1) 휴경농지·유휴지 면적의 추이와 전망 휴경농지·유휴지 면적은 1975～2004년에 발생한 유휴지 누계 면적 16만ha에 2004년 휴경농지 면적 4만ha를 합해 20만ha 정도로 추산된다. 이는 2004년 총경지면적의 11%에 해당되는 막대한 면적이다. 휴경농지·유휴지는 토지적성등급 4급지를 한계로 볼 경우 앞으로도 최대 30만ha까지 발생할 것으로 전망된다. 또한 KREI-ASMO 2005 모형에 의한 휴경농지 면적 계측 결과 2010년 이후 연간 8만ha 내외일 것으로 추정되었다. (2) 휴경농지·유휴지의 발생 원인과 특성 작물재배면적 조사에서 휴경농지·유휴지의 발생 원인은 세 가지로 파악되었다. 그것은 면적을 기준으로 하여 ① 노동력 부족 41.9%, ② 영농조건 불량 28.2%, ③ 부재지주 소유 26.0% 등이었다. 여기서 ‘부재지주 소유’란 조사자가 휴경농지 소유자를 만나 확인하지 못하는 사정 때문에 붙여진 사유이다. 이와 같은 통계조사의 한계를 보완하기 위하여 이 연구에서는 한국농촌경제연구원의 현지 통신원을 대상으로 우편 설문조사를 하는 한편 강원도 홍천군 서석면 수하1리 지역을 대상으로 사례조사를 하였다. 설문조사에서 휴경농지·유휴지의 발생 원인은 응답자 수를 기준으로 ① 노동력 부족 38.9%, ② 영농조건 불량 38.1%, ③ 재배 작물의 채산성 저하 8.7%, ④ 재해로 인한 농지 황폐화 7.1% 등으로 나타났다. 이 조사에서 영농조건 불량의 비율이 전국 통계조사 결과에 비해 높게 나타난 것은 재촌 농가를 대상으로 조사하여 부재지주 소유농지가 조사에서 제외되었기 때문이다. 영농조건 불량의 내용은 ① 농기계 이용 불능 51.6%, ② 고도·경사도로 인한 재배작물 제한 13.0%, ③ 농업용수 이용 불능 12.0%, ④ 집에서 먼 거리 10.3% 등으로 나타났다. 설문조사 응답자 449명 중 20.5%에 달하는 92호가 휴경농지·유휴지를 보유하고 있었는데, 그 면적은 대부분 1천평 미만으로서 경영주의 연령이나 경작규모 및 전·겸업과는 상관관계가 없고 농업종사자 수와는 역비례 관계였다. 휴경농지·유휴지를 매각하지 않는 이유는 매각하고자 하나 매입 희망자가 없거나 희망 가격이 낮고 지가가 낮아서 팔 생각조차 않기 때문으로 조사되었다. 또한 응답자의 57%는 휴경농지·유휴지를 재활용하는 게 좋다는 의견이었으나 재활용 가능성이 희박하다는 의견부터 재활용 가능하지만 않는 것이 좋다거나 재활용이 불필요하다는 의견까지 재활용에 회의적인 견해도 37%에 달하였다. 휴경농지·유휴지를 농지로 재활용하기 위해서는 농기계를 이용할 수 있도록 농로를 개설한다거나 경지정리·용수개발 등이 필요한데 그 경제성이 문제인 것이다. 사례 지역 조사 결과 강원도 홍천군 서석면 수하1리의 휴경농지·유휴지 면적은 21.7ha로서 전체 토지 면적의 11.2%에 달하였는데, 지목별로는 논이 79.4%, 밭이 20.6%였다. 휴경농지·유휴지 소유자의 거주지를 보면 부재지주 소유가 19.7%로 일반 농지의 부재지주 소유면적 비율 42.6%보다 극히 낮았다. 또한 휴경농지·유휴지의 거래도 일반 농지에 비해 활발하지 못하였으며, 소유규모도 영세하였다. 휴경농지·유휴지는 극히 접근성이 떨어지는 외딴 골짜기에 존재하며, 그 때문에 휴경되었을 뿐 아니라 심지어 이 지역에 외지 전입자들의 이주가 활발한데 투기 대상으로도 인기가 없다. 휴경농지·유휴지의 재활용 사례는 찾아볼 수 없었다. (3) 휴경농지·유휴지 정책의 방향 현행의 휴경농지·유휴지 관련 제도와 정책을 총괄하여 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 휴경농지·유휴지를 직접 대상으로 하는 제도로서 「농지법」의 대리경작자 지정이 있으나 휴경농지·유휴지 경작의 경제성이 전혀 없는 데다 대리경작의 주체가 없는 상태이기 때문에 유명무실한 제도라 해도 과언이 아니다. 둘째, 「농어촌정비법」은 한계농지 정비에 대해 한계농지 정비 기본 방침의 수립부터 재정조치까지 규정하였으나 한계농지 정비의 경제성이 없는 데다 입지 조건이 훨씬 우수한 농지를 얼마든지 전용·개발할 수 있기 때문에 한계농지 정비 실적은 극히 미미하며, 앞으로도 효과를 기대하기 어렵다. 셋째, 쌀 생산조정제는 일단 2005년을 끝으로 종료되는데, 쌀 생산 조정을 위한 정책 수단이 아니라 휴경농지·유휴지의 발생을 예방하는 정책 수단으로서 효과가 있다. 넷째, 쌀 소득보전직불제의 고정직불금은 논의 형상과 기능의 유지를 조건으로 지급되므로 직접 유휴지의 발생을 예방하는 효과가 있다. 다섯째, 조건불리지역 밭농업직불제는 현재 시범사업 단계이며 조건불리지역의 논을 제외한 밭에 대해서만 적용된다는 점에서 한계가 있다. 그러나 휴경농지·유휴지가 다른 지역보다 많은 조건불리지역에서 그 발생을 억제하는 효과와 함께 복구 및 재활용을 장려하는 정책수단으로 활용될 수 있다. 여섯째, 총괄적으로 휴경농지·유휴지와 관련되는 현행의 제도와 정책은 그 발생을 억제 또는 예방하는 정책수단으로서 효과가 미미하며, 사후 복구·재활용에 대해서는 전혀 효과가 없는 실정이다. 일본의 경우 휴경농지의 발생 억제와 복구·활용을 위해 다양한 대책을 시행하고 있으며, 활용 유형도 다양하기 그지없다. 그러나 그 면적은 10년 전부터 경지면적 감소의 주범으로 등장하여 매년 발생하고 있는 휴경농지 면적에 비하면 극소량에 불과하다. 또한 2005년에 휴경농지 대책을 정비하였다고 하지만, 그 내용은 결국 소유자가 이용하지 않은 휴경농지를 농지보유합리화법인에 임대하도록 강제한다는 것으로서, 농지보유합리화법인이 이를 경작하여 수익을 낼 수 있을지 의심된다. 아무리 공익법인이라 하더라도 적자가 계속된다면 존립하기 어려울 것이기 때문이다. 그렇다면 2005년의 휴경농지 대책으로도 일본의 휴경농지는 해소되기 어려울 것으로 전망된다. 휴경농지·유휴지의 정책 방향을 정립하기 위해 우선 휴경농지·유휴지에 관한 객관적 사실을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 휴경농지·유휴지는 1975년 이후 지금까지 누적된 면적이 20만ha 이상에 달하며, 앞으로도 그 이상 발생할 수 있을 것으로 예상된다. 휴경농지·유휴지의 면적이 양적으로 심각하다는 문제를 재인식할 필요가 있다. 둘째, 휴경농지·유휴지는 질적으로 영농조건 및 입지 여건이 열악한 열등농지라는 점이다. 휴경농지·유휴지는 대체로 접근이 어려운 골짜기에 존재하거나 농기계를 이용하기 어렵고 생산기반이 정비되지 않아 농지로 재활용하려면 농로개설·기반정비 등의 투자가 필수적인데 경제성이 극히 낮다. 농외용도로 활용하기에도 입지 여건이 극히 좋지 않다. 같은 지역의 다른 농지에 비해 지가가 낮은데도 매입 희망자가 없어 매각하기 어려운 경우도 많다. 셋째, 휴경농지·유휴지의 발생 원인은 노동력 부족과 농지의 영농조건 불량 등이다. 어느 요인이나 우리 농업이 안고 있는 가장 근본 문제이며 해결하기 어려운 난문제이다. 넷째, 휴경농지·유휴지에 관한 현행 제도 및 정책은 그 발생을 억제하거나 사후 복구·재활용하도록 하는 데 별 효과가 없다. 그나마 쌀 소득보전직불제와 조건불리지역 밭농업직불제 등이 대리경작자 지정이나 한계농지 정비사업 등보다 휴경농지·유휴지 방지 효과가 크다. 일본의 경우 휴경농지를 농지로 복구·재활용하는 데 중산간지역 직불제가 활용되고 있다. 휴경농지·유휴지에 대한 정책이 필요한 것은 두 가지 이유 때문이다. 첫째, 식량자급률 제고 등 농업·농촌의 다원적 기능을 유지하기 위해서는 일정 규모 이상의 농업생산과 농지가 유지되지 않으면 안 되며, 이를 위해서는 막대한 휴경농지·유휴지의 방지와 재활용이 요청된다. 둘째, 휴경농지·유휴지는 경작의 경제성이 낮기 때문에 발생하는 것이므로 민간의 자발성에 의해 방지·활용되기 어렵다. 따라서 시장의 실패를 보완하기 위해서는 정책의 개입이 불가피하다. 휴경농지·유휴지 정책의 방향을 선택하기 위해서는 몇 가지 원칙과 기준이 필요하다. 첫째, 정책 비용이 적게 드는 정책 방향을 선택해야 한다(비용최소화의 원칙). 둘째, 휴경농지·유휴지를 직접 대상으로 하는 단일 정책보다는 정책 효과가 높은 조건불리지역 직접지불제 등의 간접·포괄 정책을 택하는 것이 좋다(간접·포괄 지원의 원칙). 셋째, 휴경농지·유휴지 정책의 대상은 농지보다는 영농주체·사업주체로 설정할 필요가 있다(경영주체 우선의 원칙). 넷째, 휴경농지·유휴지를 활용하기 위해서는 농업용이든 비농업용이든 용도를 가릴 필요가 없다(용도 불문의 원칙). 휴경농지·유휴지의 실태와 발생원인 및 특성, 관련 제도와 정책 동향, 정책 방향 선택의 원칙과 기준 등을 감안하여 정책의 방향을 다음과 같이 제시하였다. ① 휴경농지·유휴지의 발생을 예방·억제하는 목적이든 사후 복구·활용을 목적으로 하는 정책이든 휴경농지·유휴지를 직접 대상으로 하는 단일 정책은 불필요하다. ② 휴경농지·유휴지 정책은 농지정책의 관점이 아니라 지역정책의 시각에서 도출해야 한다. ③ 휴경농지·유휴지 정책의 실천을 위해 가장 중요한 것은 지방자치단체가 지역 실정에 적합한 정책을 수립·시행하도록 하고 중앙정부는 그것을 행정·재정적으로 뒷받침할 수 있는 체제를 정비하는 것이다. 이상과 같은 방향에 부합되는 정책으로는 휴경농지·유휴지의 방지·억제와 복구·활용 시책을 포함하면서 지자체와 지역 주민이 지역 실정에 맞는 시책을 선택할 수 있는 내용의 조건불리지역 직접지불제를 들 수 있다.