농수산 정책자금 지원제도 개선방안
- 영문 제목
- Improvement of Fund Support for Agricultural and Fisheries Policy
- 출판년도
- 1990-10
- 목차
1. 연구의 배경과 목적
농수산업부문의 정책목표를 달성하기 위한 하나의 수단으로서 정부는 금융자금을 농가 또는 농업관연 단체에 공급하고 있다. 이와 같은 목적으로 공급되고 있는 자금은 1988년말을 기준으로 할 때 전체 농림어업 제도금융 공급액의 약 41%를 차지하고 있으며,1988년에는 전체의 48%로 그 비중이 더욱 커지고 있다.
농수산부문에서의 정책금융의 기본적인 기능은 동 산업이 갖는 특수성으로 인한 시장실패(market failure)에 대한 정책대응이라고 말 할 수 있다.
농수산업부문에서 시장실패의 원인으로 지적되고 있는 것은 생산 및 투자에 대한 높은 위험과 불확실성, 생산물이 갖는 사적(사적) 및 공적 기능, 그리고 투자의 회임기간이 긴 것 등이다.
정책금융은 상업금융을 양적으로 보완할 뿐만 아니라 질적으로 보완하는 역할을 함으로써 시장실패 부문에 대해서 금융공급을 원활히 해줌으로써 필요한 투자를 유도한다. 농수산업부문의 내적 및 외적 자본제한, 그리고 농어가의 영세한 경영규모로 인한 높은 금융거내 비용은 동부문에 대한 자금공급부족의 원인이 되고 있다. 정책금융은 이와 같은 상업금융기관의 자금공급 기피현상으로 인하여 나타나는 부족자금을 양적으로 보충하는 역할을 담당하며 다른 한편 질적보완을 통하여 정책목표의 달성을 높여주는 기능을 담당한다.
농수산업부문에서 상업금융에 대한 질적인 보완으로서 정책금융의 역할은 다양하다. 농수산업이 갖는 자본회임기간의 장기성과 높은 위험성을 보완키 위한 저리의 중장기 정책자금의 공급은 상업금융이 갖지 못하는 기간 및 위험보완기능을 담당한다. 또한 농수산업부문의 저수익성과 농어가의 낮은 신용역을 감안하여 공급되고 있는 저리자금의 신용대출 학대는 상업금융에 대하여 수익보장 빛 신용보완 기능을 담당함으로써 농수산업의 발전에 상당한 기여를 하고 있다.
농수산업부문의 시장실패에 의한 명확한 기준과 평가가 쉽지 않기 때문에 금융시장에 대한 정부의 개입정도를 객관화하기가 매우 어렵다. 이에 따라 정책자금의 공급과정에서 많은 문제가 야기된다. 정부에 의한 정책금융이 과다하게 공급될 경우 이는 민간금융시장을 위축시키고 그 결과 상업금융의 발전을 저해함으로써 금융자율화에 역항하는 결과를 가져다준다. 또한 다양한 자금을 여러 정책금융기관에서 공급함에 따라 자금지원의 중복성이 불가피하게 되고 그 결과 공급된 자금이 비효율적으로 사용되는 경우가 많다.
정책금융은 속성상 우대금융으로 인하여 많은 문제를 야기시킨다. 대부분의 정책금융이 저리로 공급됨에 따라 금융시장의 금리체계를 교란시킴은 물론 농어가의 금리감각을 둔화시켜 비효율적인 경영을 유발할 수 있다. 또한 정치적인 영향력이나 지나친 행정기관의 간여로 자금배분이 왜곡되거나 금융본연의 유연성 및 신속성을 결여하게 되고 그 결과 금리이의의 부대비용이 과다하게 발생하는 등 많은 부작용울 가져다주는 경우도 많다.
효율적인 정책금융의 공급에서 무시할 수 없는 또 하나의 문제는 장기적인 정책의 방향에 맞추어 정책금융의 공급이 이루어지고 있는가 하는 문제이다.
현재 우리 나라의 농수산업은 수입개방화로 인하여 매우 어려운 상대에 처해 있다.
그와 같은 어려운 상황에 대처하기 위해서 정부에서는 『농어촌발전대책』을 통하여 경영규모의 학대를 근간으로 하는 농수산업의 구조조정을 중장기 기본정책으로 제시하고 있다. 그럼에도 불구하고 현재 정부가 공급하고 있는 정책자금의 상당부분은 단기성 영농어자금으로서 구조조정에 필요한 중장기성 자금의 비중이 매우 낮은 실정이다.
그 동안 농산업부문에서의 정책금융이 안고 있는 문제점에 대해서는 학계를 중심으로 부분적으로 연구된 바 있다. 그러나 이들의 대부분이 정책금융의 조달체계상의 비효율성에 대한 문제를 제기한 것이 대부분으로서 보다 구체적인 대안의 제시에는 미흡한 상대이다. 더구나 농업부문에서의 정책금융의 기능과 성과 및 나아가서 앞으로 농수산업의 발전방향을 감안한 새로운 정책금융의 역할에 대한 구체적인 연구는 거의 이루어지지 않고 있는 상대이다.
본 연구에서는 그 동안 정책금융이 농수산업부문에서 담당했던 기능과 성과를 분석하고 앞으로 담당해야 할 새로운 기능과 효율적인 자금공급을 위한 정책의 방향을 제시코자 한다.
2.연구방법
1)자 료
본 연구에서는 크게 대별하여 두 종류의 자료가 이용되었다. 농수산정책금융의 성과분석을 위해서는 농림수산부 및 농수축협 중앙회에서 발표한 농수축산업 생산자료와 일반 및 정책금융 대출 실적자료가 이용되었다. 한편 농어가에 대한 정책금융배분의 편중정도를 분석키 위해서는 표본지역으로 선정된 단위농협(3개조합), 군축협(2개조합)과 군수협(3개조합)의 대농어가 정책 및 상호금융 대출실적 자료가 이용되었다.
2) 분석방법
농어가에 대한 대출자금의 편중정도를 계측하기 위해서 지니계수를 계측하였다. 농어가의 고정투자에 대한 이자지불 능력을 판단키 위해서 평균 자본수익율을 계측하고 이것을 기초로 하여 원리금 상환기간을 계산하였다.
3. 연구결과
(1) 농수산업부문 정책 수단으로서 정책금융은 아래와 같은 기능을 담당하고 있다. 첫째, 농수산업부문에서 크게 문제가 되고 있는 내적 및 외적자본제한으로 인하여 부족되기 쉬운 자금의 공급량을 확대시켜 줌으로써 정책목표의 달성을 유도하는 기능 둘째. 자본회임기간의 장기성을 감안하여 공급된 중장순생 정책금융의 기간보완기능 셋재, 높은 위험성을 감안하여 재정보조와 병행하여 공급되고 있는 장기처리성 정책금융의 위험보완기능 넷째, 농어가들의 낮은 신용역을 감안하여 신용대출 및 지급보증과 함께 공급되고있는 정책금융의 신용보완기능 다섯째, 저수익성 부문이나 저소득 농어가에게 대하여 공급되고 있는 특별저리 정책금융의 소득보장 및 재분배기능 마지막으로. 농수산업자금수요의 계절성에 맞추어 공급되고 있는 단기영농어자금의 안정공급 기능이 있다. 이상의 6대 기능 이외에도 최근에 있었던 부채경감대책과 같이 농어가 부채상환능력 약화를 개선하기 위하여 특별히 지원된 정책금융이 갖는 재무구조개선 기능이 있다.
(2) 농수산 정책금융이 농수산업부문에 미친 긍정적인 측면은 자본축적에 대한 기여. 소득이전, 기간보완 및 사금융시장의 금리인하 효과등이다. 농수산업의 자본축적에 미친 정책금융의 효과를 파악키 위해서 1983∼85년 기간중 농가보유 총 고정자산의 원천을 분석하였다. 농축산업 부문에 지원된 정책자금이 농가의 고정자산 형성에 대한 기여는 매우 낮은 수준이다.1985년의 경우 총 고정자산중에서 정책금융의 비중은 3.4%에 불과하였다.
정책금융의 낮은 이자율로 인하여 농축산업부문에 이전된 금리보조액은1987년의 경우 1,169억원으로 추정되며, 이를 농가호당으로 환산할 경우 약 6만 3천원으로 그 규모가 많지 않은 수준이다. 그 동안 정부의 꾸준한 정책금융의 공급확대는 상호금융의 공급확대와 더불어 농촌사금융시장의 비중을 감소시켰다.198띠의 경우 총 농업금융중 사채가 차지하는 비중은 49.0%였으나 1988년에 15.3% 크게 감소하였고, 사채이자율도 연리 약 20%로서 1980년대 초의 35% 수준보다 약 15%가 하락하였다. 농업정책금융이 갖는 기간보완기능은 과거에 비하여 크게 증가하지 못하고 있다. 상업금융기관리나 사금융이 담당하기 어려운 중장기성 농업금융의 대부분이 정책금융에 의해서 공급되고 있으며, 이의 비중은 1971년의 경우 전체 농업금융공급액의 36.5%, 그리고 1988년에는 40.7%로 약 4%가 증가하였다.
(3) 농수산 정책금융이 갖는 커다란 문제점중의 하나는 불균형적 금융할당(credit rationing)이다. 정책금융에 대한 만성적인 초과수요는 금융할당을 초래하고 그 결과 정책금융 담당기관의 대출자 선별은 불가피한 현상이었다. 금융의 할당과정에서 금융담당기관은 안전한 자금회수를 최우선적으로 고리하게 됨에 따라 자산규모가 작은 농어가보다는 규모가 콘 농어가에 우선적으로 자금을 대출하게 된다. 다른 한편 정책금융이 갖는 자금사용상의 유리성으로 인하여 대출자의 선정시 정치적 영향력이 개입하게 되는 경우가 많으며 그 결과 정책자금이 농어촌사회에서 정치적인 영향력이 큰 중대 농어가에 집중되는 경우가 많다. 분석결과에 의하면 농축협을 통하여 공급되고 있는 정책금융중 중장기성 자금은 대농위주로 편중 대출되고 있으며, 이는 수산업(지니계수: 0.97)에서 특히 심하였다. 그러나 단기성 영농, 양축 및 영어자금은 비교적 균등하게 배분되고 있다(지니계수는 각각 0.53,0.42,0.66임 ).
(4) 현재 농어가에 공급되고 있는 정책자금의 종류는 지나치게 세분화되어 있으며, 동일사업에 대한 대출조건이 상이한 경우가 많다. 이는 정책금융의 유형별 구분이 지원대상 사업의 기능적 측면(예 :토지구입, 시설투자, 운전자금), 투자사업의 장단기적 측면(예 :금융중기, 단기농사자금), 그리고 자원조달적 측면(예 :재정농업중기, 차관자금)이 혼합적으로 고려되었기 때문이다. 그 결과 동일사업에 대해서 상이한 대출조건의 정책자금이 공급되며(예 :기계화 자금, 단기 영농 및 출하자금, 어선건조, 표고생산 및 임산물 가공) 그에 대한 이용 농가의 불만 고조는 물론 정책수단의 일관성 결여로 정책에 대한 신뢰성을 떨어뜨리고 있다. 한편 자금의 지나친 세분화는 농수산업부문 내부에 자금공급 과다 또는 과소 현상이 발생하여 대금이용의 효율성을 떨어뜨리고 있다. 현재 농림 축산업 및 수산업부문의 정책자금은 전자가 110개, 후자의 경우는 32개로서 총 142개 종류가 있으며. 이들의 공급조건이상이하여 농가들의 자금에 대한 인지도가 매우 낮다. 농가조사에 의하면 전체 농가의 8%만이 주요정책 자금의 존재여부와 대출조건을 알고 있으며, 이는 학력이 낮은 농가일수록 그 정도가 심하다.
따라서 현재와 같이 지나치게 세분화되어 있는 정책금융의 종류는 기능별로 단순화함으로써 농어가 수준에서의 자금이용의 효율성을 높여야 하겠다.
(5) 그외 현행 농수산 정책금융의 조달체계가 안고 있는 문제점을 요약하면 첫째, 정책자금의 대상자 선정에 지나치게 정부가 간여함으로써 자금이용의 효율성을 떨어뜨리고 있으며 둘째, 정책금융의 대출과정에서 발생하는 불량채권 및 거래비용의 대부분이 주로 단위조합(또는 군조합)에서 부담함에도 불구하고 정책금융 취급수수료의 일부가 중앙창의 수입으로 예상되고 있으며 셋째, 현재 정책금융의 대출을 농·수·축협이 대행하고 있어 비조합원농어민들의 경우 자금 이용을 못하고 있다.
(6) 경제여건의 변화와 이에 따른 1990년대 정책금융의 과제를 요약하면 아래와 같다.
여건의 변화와 정책금융의 과제
구 분
1980 년 대
1990 년 대
농업 및 금융 여건
정부통제에 의한 금융제도
전체 금융자원의 부족
농가경제의 인난(심한 부분)
생산과잉 - 과소문제 (가격불안)
금융의 자율화
자금과잉 단계
생산과잉 - 과소문제 (가격불안 )
농축산물의 수입개방과 구조 조정
농어촌 환경개선과 복지요구 증대
정책금융의 과제
성장부문의 생산확대 지원
(단기성자금자원 확대)
농어가부채 해결지원
(부채자금지원)
노동력 부족을 대처키 위한
기계화, 후계자 지원
유통 - 가격 안정지원
구조조정 촉진 기능
환경 및 복지개선
소득재분배
수입개방 대처
이에 따라 그 동안 정책금융이 주로 담당하였던 성장부문 농산물의 생산확대지원(단기 운전자금의 확대지원 및 소득작물 확대 생산지원등)과 농어가부채해결을 위한 지원(사채, 금리인하 및 상환기간 연장), 그리고 농어촌의 노동역부족에 대처하기 위한 지원(기계화, 영농어후계자지원)에서 구조조정의 촉진을 위한 경영규모 확대 지원, 농어촌의 환경 및 복지개선기능, 금응수혜소외 계층에 대한 소득재분배기능, 그리고 수입개방에 대처한 새로운 시장수요의 개발이나 대체작목의 전환에 대한 지원이 강화되어야 하겠다. 특히, 수산업부문에서는 시설 및 운전자금의 확대 공급이 자원고갈을 촉진시켜 왔음을 감안할때 이 부문에 대한 지원보다는 새로운 수산자원의 개발(신어장 또는신양식어종 개발등)에 보다 많은 정책자금이 지원되어야 하겠다. 특히, 어민후계자 및 영세어가에 대한 금융지원은 장기적으로 연안어업을 가족어가(가족노동력 중심으로 운영되는 어가)가 담당하게 될 것이라는 측면에서 이들에게 시설 및 운전자금을 함께 지원하는 종합어업 금융지원 체제가 확립되어야 하겠다.
- 발간물 유형
- KREI 보고서
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