동식물검역 효율화방안 및 WTO/SPS 협상전략 수립에 관한 연구

Abstract

요 약

이 연구는 검역 선진국의 사례분석, 위험평가 제도 분석, 검역 관련 국제분쟁 분석 등을 통해 우리나라 검역정책의 새로운 방향을 제시하고, WTO/SPS 위원회의 동향을 분석하여 SPS 협상 대응 방향을 제시하고자 하였다. 주요 연구내용은 SPS 규정에 따른 검사?검역 관련 규정 개정에 관한 국내 및 해외 사례 연구, SPS 관련 분쟁 및 판례 연구, 유해병해충 및 식품 안전성 관련 문제 발생 사례 및 조치 사항 분석, 우리나라 수출입 검사?검역 체계 분석, SPS 위원회 동향 분석 및 협상 방안 등이다. SPS 협정에 따라 각국의 자의적, 수입 규제적 검역조치는 감소하고 있으며, SPS 협정은 국제 농산물 교역 증진에 기여하고 있는 것으로 평가되고 있다. WTO/SPS 위원회 논의 상황, 호주와 미국 등 수출국의 의도 등을 고려할 때 SPS 협정문의 수정을 포함한 협상은 당분간 이루어지지 않을 전망이다. 현단계에서 SPS 위원회의 논의는 협정문의 규정을 공고히 하고 회원국으로 하여금 SPS 협정문을 잘 이행하는데 초점이 맞추어질 전망이다. 따라서 우리나라는 검역관련 국내 기반을 강화하는 데에 주력할 필요가 있다. 우리나라 동식물검역 제도 및 체계는 수출과 관련하여서는 안정적으로 운용되고 있으나, 수입과 관련하여서는 보완될 부분이 있는 것으로 나타났다. 우리나라에 유입된 외래병해충은 2000년도를 기준으로 총 55종인 것으로 나타났으며, 이 중에서 외래병충이 32종, 외래해충이 23종인 것으로 나타났다. 외래병해충 55종 가운데 15종이 1990년대 이후에 유입되는 등 농산물 교역의 증가와 더불어 외래 병해충의 유입도 증가하고 있다. 외래병해충에 의한 피해는 오래 전에 유입된 솔잎혹파리는 1995년, 미국흰불나방은 1993년, 소나무재선충은 1997년을 정점으로 감소하고 있으나 최근에 유입된 외래 병해충으로 인한 피해는 해마다 증가하고 있다. 외래병해충에 의한 피해면적은 2002년 55만ha에 달하는 것으로 추정된다. 우리나라에 들어온 외래성 가축질병은 25종으로 추정되며, 이 가운데 유입경로와 시기가 정확히 파악된 것은 소전염성기관염, 쇠가죽파리증, 돼지오제스키병 등 3종뿐이다. 외래성 질병이 농업 및 환경에 미치는 피해 또한 대단히 큰 것으로 추정된다. 2002년에 발생한 구제역으로 16만마리의 가축이 도살?매몰돼 약 531억원의 살처분 보상비용이 들었으며, 오염물건에 대한 보상과 방역비 등을 포함하면 직접적인 피해액이 1,500억원에 달하는 것으로 추정된다. 여기에 더하여 119개 이동통제초소 운영과 살처분 작업 등에 연인원 15만명이 동원되었으며, 가축 매몰과 소독으로 인한 환경 피해를 고려하면 구제역 발생으로 인한 피해는 막대한 것이다. 유해병해충 및 유해식품 유입으로 인한 피해를 최소화하기 위해서는 검역의 연속성을 확보하는 것이 중요하다. 사전조치 단계, 검역조치 단계, 사후조치 단계가 연속성을 가지도록 하기 위해서는 전문인력 확보와 검역에 대한 투자가 필수적이다. 수출입 식물검역 건수는 1998년 이후 비약적으로 증가하여 1인당 검역 처리 건수는 2001년의 경우 1,182건으로 1993년에 비해 2.8배나 증가하였다. 일본의 식물검역원 1인당 검역건수는 2001년 925건으로 우리나라 검역원 1인당 업무가 일본보다 28% 많은 것으로 나타났다. 수의직 1인당 동물검역 건수도 지속적으로 증가하고 있으며, 돼지고기의 일본 수출이 재개될 경우 동물검역 건수는 크게 증가하여 검역인력의 업무가 크게 증가할 것으로 우려된다. 최근 빈발하고 있는 돼지콜레라는 물론 구제역 재발 방지 등에 투입되는 예산과 인력을 고려할 때 제도적인 보완이 필요한 실정이다. WTO/SPS 협정과의 조화를 위해 동식물검역 관련 법규의 개정이 이루어졌으나 새로 도입된 위험분석, 국경 검역과 국내 방역과의 협력 등에 있어서는 업무의 강화와 효율성 제고가 필요한 것으로 평가된다. 특히 신설된 위험분석 부분은 처음 도입된 제도이고 동식물검역 관련 국제분쟁에서 핵심적인 쟁점으로 작용하는 업무이므로 지속적인 발전이 요구되는 분야이다. 또한 병해충 예찰 및 방제 업무의 실효성 제고를 위해 동 업무가 농촌진흥청과 지방자치단체로 이양된 것으로 계기로 중앙정부와 지방자치단체 사이의 원활한 협조는 물론 지방자치단체들 사이의 협조를 강화할 수 있는 조정기능의 강화가 필요하다. 검역 선진국들의 다음과 같은 제도는 우리나라 검역정책 수립에 적극적으로 도입할 필요가 있다. 먼저 검역 선진국은 검역부분이 공공재의 성질을 가지고 있어 시장실패가 나타난다는 것을 잘 인식하고 이를 개선하기 위한 제도적 장치를 잘 활용하고 있는 점이다. 수입품의 검사비용, 정밀검사로 인한 실험실비용, 방제비용 등을 수입업자가 부담하도록 하여 병해충 및 유해식품 유입을 방지하고 효율성과 형평성을 유지하고자 하고 있다. 여행객에게도 엄격한 법집행을 통해 규정을 위반한 경우에는 무거운 벌금을 물리고 검역에 기여한 개인이나 단체에게는 포상을 실시하는 검역상 제도를 도입하여 검역의 실효성을 높이고 있다. 검역업무에 대한 인식제고를 위해서 홍보를 강화하고 있으며, 홍보는 국민을 전체로 하는 것보다는 특정 홍보 대상 그룹을 정하여 홍보 내용과 시기, 장소 등을 특성화하는 방식으로 이루어지고 있다. 검역의 효율성을 제고하기 위해서는 사전조치, 국경검역, 사후조치 등 검역의 연속성이 확보되어야 한다는 점이 특히 강조되고 있다. 종합적이고 과학적인 위험평가 시스템 구축, X-ray 기술의 확대 사용, 탐색견 확대, 통계 분석을 통한 인적 자원의 최적배분 등이 강조되고 있다. 동물검역에 비해 상대적으로 기능이 약한 식물검역을 강화하는 추세이다. SPS 조치는 경제적 패러다임보다는 위험평가 패러다임에 기초하여 이루어져야 한다. 경제적 패러다임의 기초인 편익비용분석에 따라 SPS 조치를 결정하게 되면 SPS 협정문의 중요한 개념인 보호의 적정수준의 일관성 달성에 정면으로 위배되는 문제가 발생할 가능성이 있다. 현재의 SPS 협정문하에서 편익비용분석이 도입될 가능성은 낮은 것으로 판단된다. SPS 협정문에 일부 경제적인 요소가 포함되어 있다고 하더라도 SPS와 관련된 부분은 과학자들의 영역으로 남을 수밖에 없다. 우리나라도 이에 맞추어 SPS 조직은 경제관련 행정직보다 과학자 집단으로 육성될 필요성이 있고 효율성보다는 위험관리에 더욱 초점이 맞추어져야 할 것이다. WTO/SPS 협정을 통해 도입된 지역화 개념에 대비할 필요가 있다. 세계 각국은 지역화 개념을 포함하도록 자국의 검역규정을 개정하고 있다. 우리나라도 지역화 개념의 도입이 가져올 시장개방 압력과 병해충 및 질병 유입 가능성에 어떻게 효율적으로 대처할 것인가 하는 문제는 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 지역화 개념 도입에 대비한 충분한 연구와 교역 상대국 정보 분석이 요구된다. 우리나라의 경우 위험평가는 1990년대에 도입되어 관련분야에서 연구가 진행 중이지만, 동식물과 식품의 검역과 위생관리를 담당하는 정책당국의 대응은 미흡하다고 판단된다. 특히 농산물 통상과 대외협상 담당자들은 시장접근, 국내보조, 수출보조 등에만 관심을 쏟고 있다. 동식물검역 분야에는 전반적으로 이해가 낮은 관계로 SPS 협정과 위험평가가 국내 농산물 수입에 미치는 영향에 대한 대책이 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 중국에 대하여는 구제역 등 동식물검역상의 이유로 수입을 제한해 왔지만, SPS 협정의 지역화 규정에 따라 국가 단위로 수입을 규제했던 나라들의 수입제한 철폐 요구가 크게 증대될 전망이다. 수입 농산물에 대한 위험평가를 과학적으로 할 수 없을 경우 안전하지 못한 농산물의 수입 증가는 물론 통상분쟁의 가능성도 크게 증대될 것이다. 위험평가 수준의 향상을 위해서는 다음과 같은 조치들이 요구된다. 첫째, 동식물검역 과정에서 발생하는 위험평가 실시를 위한 전담조직과 재정 지원을 확대해야 한다. 둘째, 위험평가에 관한 기술습득을 위해 해외연수를 통한 전문가 양성프로그램의 수립과 운영이 필요하다. 셋째, 위험평가를 위한 통상담당 부서와 동식물 검역담당 부서와의 연계를 강화할 수 있는 프로그램을 수립하여야 할 것이다. 이와 함께 동식물과 식품관련 학문, 생태학, 독성학, 통계학, 경제학 등 관련 학문 분야별 협력프로그램의 강화가 필요하다. 넷째, 위험평가의 기술 향상을 위해 학계와 연구소에 대한 지원을 통해 동기를 유발시키고 전문인력을 양성할 수 있도록 연구에 대한 지원체제를 수립하여야 한다. 분쟁해결 과정에서 나타난 사실로는 첫째, 검역 관련 분쟁의 경우 과학적 입증의 책임은 일차적으로 제소국에 있다는 것이다. 둘째, 개연성이라는 용어는 확률 개념으로 이해되는 반면 가능성은 확률 개념이 아닌 것으로 해석된다. 개연성이 가능성보다 실제로 발생할 확률이 더 큰 상황이라고 해석된다는 점이다. 따라서 해충 또는 질병의 도입, 정착, 전파될 가능성이 있는 것만으로는 부족하고 개연성이 있다는 평가가 이루어져야 한다. 셋째, 분쟁에서 경제적인 측면은 크게 고려되지 않는다는 점이다. 분쟁해결 과정에서 보여준 또 다른 사실은 분쟁해결 과정이 엄청난 비용을 수반한다는 것이다. 따라서 WTO 분쟁해결 절차에 들어가기 이전에 양자협상을 통해 분쟁을 해결하는 방안이 적극적으로 검토될 필요가 있다. 패널의 구성은 과학자들로 이루어지는 것이 아니고 국제기구의 통상외교관들로 구성된다. 따라서 분쟁과정에서 과학자의 역할보다 법률가들의 역할이 더욱 중요하며, 검역 관련 국제법 전문가를 육성하는 것이 필요하다. 또한 협상결과가 생산자에게 미칠 영향 등을 고려하여 협상과정의 정보를 이해관계자에게 제공하는 등 내부적인 갈등을 방지하기 위한 노력이 필요하다.

The objective of this study is to review the Korean sanitary and phyto- sanitary(SPS) system as well as some major countries' SPS system as a benchmark to the future Korean system. Risk analysis and SPS dispute cases have also been analyzed to develop a desirable risk analysis system and prepare possible SPS disputes. Contents of the report are evaluation of SPS agreement and prospects of the SPS committee, review of the Korean SPS system, review of the major countries' advanced SPS system, risk analysis, three cases of SPS related dispute, and policy implications and recommendations. The SPS agreement has been evaluated to give positive impacts on international agricultural trade through restricting unjustified import bans. The SPS committee focuses on the issues of improvement of transparency, better understanding and implementation of the rules by especially developing countries. Food exporting developed countries including the U.S.A. and Australia do not wish to revise the SPS agreement at this moment. Thus negotiations for the revision of the agreement are not expected to be held in the near future and Korea needs to develop fundamentals of the SPS system to prepare future SPS negotiations and SPS dispute. Korean SPS system has no serious problems in terms of inspections for exports but needs to develop the system to handle import commodities enough not to allow inflow of vicious virus, insects and contaminated food to protect agriculture, environment and health. Non-indigenous insects and virus came into Korea found to be 55 species and have brought serious damage economically and environmentally. Damaged agricultural land by foreign insects and virus reached to 550 thousand hectare in 2002. Foot and mouth disease(FMD) broken in 2002 brought another serious damage and it costed 160 thousand heads of swine. The cases of phyto-sanitary inspection show increasing trends as the cases of inspection increased from 71 thousand in 1993 to 359 thousand in 2001. During the same period, the cases of inspection per phyto-sanitary official also increased 2.8 times and reached to 1,182 in 2001. In Japan, phyto-sanitary inspection officials, on average, handled 925 cases in 2001. Demand for SPS measures is expected to increase as market opening expands and member countries of the WTO increase. In order to minimize the risk of exposing human health, agriculture, and environment to vicious insect, virus and contaminated food it is necessary to increase SPS budget and develop SPS system. Risk analysis becomes the core in SPS dispute settlement process and in imposing SPS measures. In order to develop an advanced risk analysis system, we need better risk analysis teams, increased communications between trade negotiation teams and SPS teams, cooperation among experts in the field of food technology, ecology, toxicology, statistics, and economics. Cooperation and communication between the central government and the local government or among the local governments are desirable. Not only border SPS measures but also pre-border measures and post monitoring system need to be developed and linked closely. SPS measure have characteristics of a public good and require shared responsibilities among the government, importers and citizen. Importing companies need to share cost of inspection, travelers can be fined when they violate SPS regulations such as carrying some food which is not allowed, and incentives need to be allowed for people who contribute to prevent contaminated commodity imports. Advanced technology including X-ray detection, detection dogs, statistical analysis for optimization of human resources needs to be adopted and developed. WTO/SPS dispute panel costs a lot in terms of money and human resources, thus bilateral negotiations are recommended prior to appeal to the dispute settlement body(DSB). Majority of the DSB members consists of diplomats instead of scientists and trade negotiation attorney's role becomes more important. Cooperation among scientists for research, government officials for imposition of SPS measures, and diplomats or attorneys is essential to construct an efficient SPS system. Information on SPS measures, dispute and regulations should be shared by government officials, traders, consumers, and producers.