산림분야 규제의 순응도 조사 및 개선방안 연구

Abstract

규제정책 목표의 효과적인 달성은 정책대상 집단으로서의 피규제자가 규제정책이 요구하는 기준에 순응해야하며, 정책을 집행하는 규제자 역시 규제내용이나 수단을 성실히 실천에 옮길 때 가능하게 된다. 그러므로 규제순응을 확보하기 위해서는 정책대상 집단과 정책 집행자의 순응태도를 파악하는 것이 무엇보다 중요하다. 이를 위해 국무조정실에서는 2002년 「규제순응도 조사 및 활용지침」을 마련하여 각 부처청별 소관 주요 규제에 대해 담당 공무원, 피규제집단, 일반국민 등의 순응여부에 대한 체계적인 조사를 실시하고 순응도 제고를 통한 다각적인 대책수립을 시도하고 있다. 이 연구는 산림청이 주관하고 있는 산림행정규제에 대해 산주, 집행 공무원, 일반국민들을 대상으로 규제순응 여부를 조사하여 순응도 제고대책과 제도개선 방안을 도출하여 제시하고자 수행하였다. 조사대상 규제는 민원이 많고 이해관련 집단의 갈등과 문제점이 표출된 산지전용허가기준 중 표고제한 규제와 연접지개발 제한 규제이다. 1. 산지전용허가기준 중 표고제한 규제 산지전용허가기준 중 표고제한 규제에 대한 순응도 조사결과 규제인식도는 낮고 규제의 필요성과 목적의 부합성에 대해서는 인정도가 높으나 규제수준의 적절성에 대한 인정도는 낮으면서 규제 준수율도 낮은 것으로 나타났다. 규제 순응도 제고를 위해서는 첫째, 전문적이며 기술적이고 복잡해서 피규제자가 잘 이해를 하지 못하고 있는 규제내용을 명확히 해야 하며, 둘째, 규제내용이 포괄적이거나 애매모호하여 규제자인 집행공무원의 주관적 판단에 의존하는 것들을 구체화하는 등 규제 수준과 내용을 재조정하여 법령에 포함해야 할 것이다. 규제 순응도 제고대책으로서는 먼저 규제내용을 보완하는 것이 필요하다. 표고를 제한하는 규제에 대해 내용이 명확하지 않고 규제수준이 적절하지 않다고 보고 있는 것은 첫째, 전용하고자 하는 산지의 표고에 대한 정의, 둘째, 전용하고자 하는 산지의 표고에 대한 높이이다. 전용하고자 하는 해당 산지의 산자락 하단부 및 산정부에 대한 정의, 적절한 산지의 표고에 대한 내용과 수준의 명확화가 요구된다. 규제집행의 보완측면에서는 산지전용 관련 업무담당자의 수가 적고 잦은 인사이동 등을 고려하여 인력보충이 이루어져야 하며, 부서이동이나 관련업무의 잦은 변경을 제한하는 등 관련 업무의 전문화가 필요하다. 또한 벌칙은 현 상태로 유지하되 시민고발 포상제도와 같이 민간감시능력의 활용을 통한 단속제고, 측량사와 같은 관련 전문 인력의 활용을 통한 집행력 보완 등이 필요하다. 교육 홍보 및 지원강화측면에서는 첫째, 기존의 유권해석 사례나 규제집행사례 등을 종합하여 책자나 팜프렛 등을 민원창구에 비치하여 규제내용을 이해할 수 있도록 함과 동시에 둘째, 당해 시?군 홈페이지에 법령정보방과 같은 사이버공간을 마련하여 관련된 사례 등의 내용을 게시하는 등 적극적인 홍보활동을 통해 민원인이 쉽게 접근할 수 있도록 해야 할 것이다. 제도개선 방안으로서는 단기적으로 현행규정을 준용하되 산자락 하단부와 산정부에 대한 정의를 분명하게 하고 예외규정을 현행 100m에서 150m로 완화하는 대안 ①과 현행규정을 그대로 준용하고 단서 및 예외규정에 대해서는 대안 ①을 적용하면서 관련 전문 기술자를 활용하는 대안 ③을 검토하는 것이 필요하다. 중장기적으로는 산지전용관련 국가사무를 지자체에게 위임하는 경우 해당 시?군?구의 보전산지편입비율을 고려하여 개발 가능한 표고를 정하는 대안 ②를 검토해 볼 필요가 있을 것이다. 2. 산지전용허가기준 중 연접지개발 제한 규제 산지전용허가기준 중 연접지 개발제한 규제에 대한 순응도 조사결과 인식도는 낮고 규제의 필요성 및 목적의 부합성에 대한 인정도는 높으나 규제수준의 적절성에 대한 인정도는 낮으면서 규제 준수율은 높은 것으로 나타났다. 규제 순응도를 제고하기 위해서는 첫째, 규제의 내용을 명확히 이해할 수 있도록 규제 수준과 내용을 재조정할 필요가 있으며, 둘째, 규제의 필요성은 인정하지만 규제내용이 너무 포괄적이거나 애매모호하여 규제자인 집행공무원의 주관적 판단에 의존하는 것들을 구체화하여 법령에 포함할 필요가 있다. 규제순응도 제고를 위해서는 규제내용의 보완이 필요하다. 현행 규제에 대해 명확하지 않다고 평가한 내용을 종합해 보면 첫째, 경계거리를 포함하여 합산면적 등 규제수준 , 둘째, 이미 전용된 곳에 대한 경과규정이 없음, 셋째, 예외 사항에서의 도로에 대한 정의 및 제한 도로 폭, 하천?공원 등에 대한 정의 등으로 요약할 수 있다. 이들 규제내용의 조건들 가운데 포괄적이고 애매모호한 내용들과 현실에 맞지 않는 내용들을 명확하게 하여 법령에 포함하여야 할 것이다. 규제집행의 보완과 관련해서는 규제집행 인력보충 및 관련 업무의 전문화가 필요하다. 벌칙은 현 상태로 유지하되 관련 법규의 합리적이고 객관적인 집행을 위해서는 시민고발 포상제도와 같이 민간감시능력을 활용한 단속제고, 관련 전문인력 활용을 통한 객관적 분석이 요구된다. 또한 의사결정 담당자가 규제현장의 정보에 용이하게 접근하고 이를 이용할 수 있도록 연접지개발에 대한 도면작업 및 이에 대한 D/B구축을 함으로서 담당자의 교체 등에 따른 업무공백을 최소화하고 최신 정보를 용이하게 이용할 수 있도록 해야 할 것이다. 교육 홍보 및 지원 강화측면에서는 난개발 방지의 필요성, 지역주민의 복지에 미치는 영향 등과 관련된 사례를 조사해 집중적으로 홍보하는 것이 필요하다. 동시에 기존의 유권해석 사례나 규제집행사례 등을 종합하여 책자나 팜프렛 등을 민원창구에 비치한다든지 홈페이지에 법령정보방과 같은 사이버공간을 마련하여 관련된 사례 등의 내용을 게시하는 등 민원인이 쉽게 접근할 수 있도록 해야 한다. 제도개선 방안으로서는 단기적으로 현실적이지 않은 도로 폭의 제한 너비 20m를 삭제하고 도로?하천?공원 등의 지형지물에 대한 정의를 분명히 하면서 주거?상업?공업지역에서의 연접지개발 제한 규제를 삭제하는 대안 ①을 중점 검토할 필요가 있으며, 중장기적으로는 새로운 산지관리법에 의해 개발된 지역이라도 일정기간(5년) 경과규정을 두고 개발토록 하는 대안 ②를 검토할 필요가 있을 것이다.

The purpose of this study is to survey forestry regulatory compliance and to suggest counterplan which will improve the level of compliance as well as measures of regulation. Selected regulations for the survey have been major targets of civil petitions recently such as the limitation of development height and the limitation of total size development in mountainous diversion. The survey applies to 1,026 randomly selected people, which is composed of 303 mountain owners or petitioners, 105 public officials in charge, and 105 members of NGO's or monitors of forestry policy. The results say that many examinee do not have enough knowledge about the rules, and they admit the necessity and the coincidence with the purpose of the rules, but do not agree on the suitability of the standards. The level of observance for height limitation is relatively low while the level for limitation of total size development is high. To increase the level of compliance contents and standards of the regulations need to be readjusted, and the execution personnels should be supplemented. Dependence on experts and keeping a file on related material in computer will also helpful to increase the level. Information activities to help understanding of the rules will also good measures to improve compliance level.

Researchers: Cheol-Su Chang, Sang-Min Lee E-Mail Address: cschang@krei.re.kr