농식품 품질경쟁력 제고를 위한 식품표시제도의 효율적 운영방안 연구

Abstract

Ⅰ. 제 목 농식품 품질경쟁력 제고를 위한 식품표시제도의 효율적 운영방안 연구 Ⅱ. 연구개발의 목적 및 필요성 정부는 1990년대 초반부터 소비자 수요와 식품산업의 변화를 반영하기 위하여 다양한 식품표시제도를 실시해왔으나, 식품 유형에 따라 관련 제도가 다르게 적용되어 실행상 혼란스럽고 제도의 기준이 모호하게 설정된 측면이 있다. 식품 관련 생산·가공정보가 소비자에게 알기 쉽게 효과적으로 전달되며, 국제 식품표시 규격기준과도 부합되도록 하기 위해 식품표시제도의 개선안이 필요한 상황이다. 이 연구는 소비자의 선호 변화에 대응한 농식품의 품질경쟁력 제고를 뒷받침하기 위하여 식품표시관련 법ㆍ제도의 운영체계 및 시행방식 평가를 기초로 식품표시제도 운영상의 비효율성을 제거하고, 국제규범과 교역질서에 부합하는 식품표시제도 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 수행되었다.

Ⅲ. 연구개발 내용 및 범위 이 연구의 주요 내용은 크게 5부분으로 구성되어 있다. ① 식품표시제도의 운영실태에서는 식품표시의 목적과 효과에 대해 이론적으로 검토하였으며, 법과 제도의 현황을 정리하고 소비자의 식품표시 이용현황을 살펴보았다. ② 식품표시관련 법ㆍ제도의 운영체계 및 시행방식 평가에서는 법률과 제도의 목적, 세부규정, 시행절차, 사후관리 등을 검토하였으며, 소비자와 식품표시관련 전문가의 현행표시제도에 대한 평가의견을 제시하였다. ③ 국제표준화 식품규격하의 적합성 평가에서는 Codex의 식품표시기준을 근거로 우리나라의 표시기준 및 표시제도의 적합성을 평가하였다. ④ 주요국의 식품표시제도 동향과 시사점에서는 일본, 미국, 유럽의 식품표시제도 운영현황을 살펴보고, 우리나라와의 비교를 통해 시사점을 도출하였다. ⑤ 식품표시제도의 운영 및 관리체계 개선방안에서는 법의 통합화, 표시규정 및 시행절차의 합리적 운영, 운영체계 개선, 기반조성의 측면에서 개선방안을 구체화하였다. 연구대상 품목은 농산물, 축산물, 수산물, 가공식품 등 전체 식품을 대상으로 하며, 정부가 추진하고 있는 표시제도를 분석대상으로 하였다. 영양표시 및 건강강조표시와 지방자치단체 등에서 자체적으로 운영하는 표시ㆍ인증제도는 제외되었다.

Ⅳ. 연구개발 결과 및 활용에 대한 건의 1. 식품표시제도의 운영실태 식품표시는 소비한 후에야 판단할 수 있는 경험적 특성과 안전성과 같이 소비한 후에도 판단키 어려운 신뢰적 특성들을 탐색이 가능한 속성으로 바꾸는 역할을 하므로 최근 맛과 안전성에 대한 수요 증가에 따라 표시제도의 역할이 더욱 중요시되고 있다. 식품표시관련 제도로 식품등의 표시기준, 원산지표시, GMO표시, 표준규격표시, 이력추적관리표시가 있다. 인증제도에는 농산물품질인증, 친환경농산물인증, 수산물품질인증, 전통식품인증, HACCP, 지리적특산품표시, KS인증 등이 포함된다. 주요 대도시 400가구 대상 소비자조사결과 식품 구입 시 거의 매번 표시를 확인하고 구입하는 소비자는 10%에 못 미치고, 식품표시에 전혀 관심이 없거나 신뢰하지 않는다고 응답한 소비자가 30%에 달하였다. 표시내용과 구입식품이 일치하지 않는다고 생각한 적이 있는 소비자는 36.5%이었으며, 제조연월일과 원산지항목의 불일치를 경험했다고 응답한 경우가 많았다. 2. 식품표시관련 법ㆍ제도의 운영체계 및 시행방식 평가 식품표시관련 법률의 목적과 제도가 중복되어 생산ㆍ유통업체 입장에서 제품에 대한 중복규제가 발생되며, 법률마다 가공식품 분류기준에 차이가 있어 동일대상품목이 중복되거나, 누락될 수 있는 가능성이 있다. 일반표시기준의 경우 산물형태의 농수산물에 대한 품질표시기준의 법적 근거가 마련되지 않고, 포장제품에 대한 표시항목규정도 표준규격품 여부에 따라 표시항목에 차이가 있으며 농림수산물의 중량허용오차 범위가 명확히 규정되어 있지 않아 소비자와 생산자간의 분쟁 및 민원이 발생할 소지가 크다. “축산물가공처리법”과 “식품위생법”의 표시항목은 유사해 보이나, 제조연월일에 포장일 포함 여부, 표시사항이 인쇄된 라벨 사용 허용, 알레르기 물질 표시, 냉장식품의 냉동식품 전환 시 표시 등에서 차이가 있다. 품질인증제도는 관련 제도 간에 연계성이 결여되고, 특별한 근거 없이 표시방식 및 위반제재 등 시행규정에 차이가 나타나고 있다. 예를 들어 유기식품의 경우 “친환경농산물육성법”, “농산물가공산업육성법”, “식품위생법”에 분산 규정되어 있다. 품질인증의 유효기간은 대부분 제도에서는 1년으로 규정되어 있으나, 특별한 근거 없이 “수산물품질관리법”상에는 2년으로 규정되어 차이가 있다. 원산지표시제도와 지리적표시제도는 산물과 가공식품의 관련규정이 통합ㆍ운영되는 유일한 제도이나, 가공식품의 표시대상 품목이 산물형태 대상품목과 연계되지 않는 측면이 발견되며 수입원료 이용 국내에서 생산한 가공식품의 원산지 판정이 일치하지 않는다. GMO표시제도는 GMO용어 해석과 명칭이 다르게 규정되며, 표시규정에 있어서도 “농산물품질관리법”에서는 ‘GMO아님’ 표시가 가능하지만 “식품위생법”에서는 이러한 표시규정이 금지되어 있다. 허위표시나 과대광고에 관한 규정의 경우 표시위반에 대한 벌칙규정에 일관성이 없고, 우선적용 규정 등이 없기 때문에 어떠한 단속에 의해 적발되느냐 여부에 따라서 다른 벌칙을 받을 수 있는 모순이 존재한다. 식품표시관련 사후관리업무는 농수산물의 경우 원산지표시에 대한 감시를 중심으로 추진되며, 다른 표시ㆍ인증에 대해서는 부정기적으로 안전성 조사 등과 병행하여 실시되는 상황이다. 일반식품에 대한 단속은 식품의 허위ㆍ과대광고 관련 규정에 근거하나 과대광고에 대한 단속이 대부분이다. 식품표시에 대한 사후관리업무의 문제점은 업무의 비전문성, 관리제도의 분산, 관리정보 공유체제의 미비 등이다. 표시제도별 인지도 조사결과 원산지표시(96%)에 대한 인지도가 가장 높으며, 전통식품인증제, HACCP, 지리적표시 등에 대한 소비자 인지도는 20% 정도로 매우 낮았다. 소비자들은 품질 신뢰(54.5%), 안전성(39.7%) 때문에 인증품을 구입하였으며, 가격수준(60%)이 구입에 가장 큰 제약조건이었다. 소비자가 표시를 알게 된 경로는 제품표시이었으며, 홍보나 교육 등을 통해 형성된 예는 많지 않았다. 소비자의 90% 이상은 수입 원료를 이용하여 생산된 제품의 원산지를 수입산으로 인식하고 있었으며, 가공식품의 원재료 표시품목수가 확대되기를 희망하고 있었다. 친환경농산물인증에 대한 소비자 이해도 조사결과 응답자의 85%는 4가지 인증종류가 있다는 것을 알지 못하였고, 무농약표시가 가장 우수한 것으로 평가하는 소비자도 39.8%에 달하였다. 유기가공식품에 대해서는 응답소비자의 80% 이상이 구입의향을 나타냈으며, 수입유기식품에 대해서도 구입 잠재력이 높을 것으로 예상되었다. 식품표시의 이해를 쉽게 하기 위해 우선적으로 필요한 사항으로는 ‘설명에 필요한 용어를 통일하여 이해하기 쉽게 정리’(40.3%)와 ‘문자를 크고 잘보이는 곳에 위치’(37.8%)가 가장 시급한 것으로 지적되었다. 표시관련 전문가들은 식품표시제도의 가장 큰 문제점으로 표시관련 제도의 복잡성(41.7%), 표시관련법과 관리기관의 분산(33.3%)을 지적하였다. 식품류별로 가공식품의 표시제도가 상대적으로 잘 운영되는 것으로 평가한 반면, 산물형태의 표시는 대체로 부정적인 평가가 우세하였다. 대부분 제도의 경우 식품표시제도의 필요성에 대해서는 척도평균이 70% 이상 획득함으로써 긍정적으로 평가되었으나, KS표시, ISO표시, 지자체 표시는 긍정적인 평가를 받지 못했다. 표시제도 중에서도 원산지표시와 GMO표시의 필요성이 가장 높게 평가되었으며, 인증제도 중에서는 친환경농산물인증과 HACCP에 대한 평가수준이 가장 높았다. 사후관리측면에서는 대체로 부정적인 평가를 보였으며, 행정기관은 원산지표시와 친환경농산물인증의 사후관리를 연구기관 및 단체소속 전문가들은 축산물에 대한 HACCP를 긍정적으로 평가하였다. 3. 국제표준화 식품규격하의 적합성 평가 식품표시와 관련된 Codex 기준 중 가장 기본이 되는 것은 “선포장 식품표시에 관한 일반규격”으로 대부분 국내 기준과 부합되나, 식품첨가물의 분류 및 명칭, 유통기한, 방사선 조사식품 표시방법 등에서 차이가 있다. Codex 기준과 국내 기준 간에 가장 큰 차이를 보이고 있는 것은 유통기한표시로 Codex에서는 ‘품질유지기한’을 의무표시사항으로 규정하고 있으나, 우리나라는 ‘유통기한’을 표시하도록 되어 있다. 원산지표시의 경우 Codex는 의무표시사항으로 규정하고 있으나 ‘표시하지 않으면 소비자를 오도하거나 기만할 우려가 있을 경우’라는 추상적인 전제 조건을 달아놓음으로써 의무표시조항으로서의 실제적인 의미를 부여하지 못하고 있다. Codex는 ‘이력추적(traceability)’을 소비자에게 정보를 제공하는 위해발생의 사전예방적 개념, ‘제품추적(product tracing)’을 식품위해가 있을 경우만 적용하는 재발방지를 위한 사후조치 개념으로 함께 사용하고 있다. 우리나라는 2004년 10월부터 ‘쇠고기 이력추적시스템’에 대한 시범사업을 통해 이력추적관리제도를 도입하기 시작하였다. GM식품 표시는 용어사용과 적용범위에 대해 논란이 있으며, 국내에서는 가공식품의 표시대상 품목 중에서는 가공 후에도 유전자재조합 DNA 또는 외래단백질이 남아 있는 식품을 대상으로 하고 있다. Codex는 유기식품의 적용범위를 유기생산방법을 표시하는 농축산물 및 그 가공품(양봉과 꿀벌 포함)으로 규정하며, 유기생산방법을 사용하여 생산한 지 12개월이 경과된 후에야 ‘유기적으로 전환(transition to organic)’이라는 표시를 할 수 있다. 우리나라의 유기식품 적용범위도 농축산물과 가공식품을 포함하는 것으로 보이지만 관련 법률과 제도가 품목별 및 국내산 여부에 따라 분산ㆍ운영되며, 전환기 유기농산물의 표시방식이 명확히 규정되어 있지 못하다. 또한 Codex 지침에서는 유기농산물의 함량 비율이 95%미만에서 70%이상인 제품은 비율표시가 앞면에 표기되어야 한다고 규정되어 있는데, 국내 기준에서는 유기원료 함량 비율을 원재료명 표시란에 기재토록 하고 있어 오히려 소비자들을 오도할 소지가 높다. 지리적표시제는 Codex 기준에서 다루지 않으며, 다만 파미산치즈와 같이 지리적 명칭의 보호를 받는 상품에 대해 Codex 규격설정은 규정상 문제가 없는 것으로 지적되었다. 4. 주요국의 식품표시제도 동향과 시사점 일본의 주요 식품표시관련 법률은 “식품위생법”, “농림물자규격화 및 품질표시의 적정화에 관한 법률(JAS법)”, “부당경품류 및 부당표시방지법(경품표시법)”으로 각각 농림수산성, 후생노동성, 공정거래위원회 소관으로 운영되며, 표시제도의 정합성과 연계성 제고를 위해 ‘식품의 표시제도에 대한 간담회’(2002. 6~2004. 12)가 개최되었다. JAS는 JAS마크를 부착함으로써 품질을 인증하는 JAS규격제도와 모든 신선·가공 식품을 대상으로 하는 품질표시기준제도로 구성되어 있다. JAS규격은 품위ㆍ성분ㆍ성능 등의 품질에 관한 기준을 정한 일반 JAS규격과 생산방법에 대한 기준을 정한 특정JAS규격(특정JAS마크, 유기JAS마크, 생산정보공개JAS마크)으로 구분된다. 특정JAS마크는 특별한 생산이나 제조방법, 특색 있는 원재료에 대한 규격 기준을 충족시키는 식품(숙성햄, 숙성소시지, 숙성베이컨, 토종닭)에 부착되며, 유기JAS마크는 유기농산물과 유기농산물가공식품이 해당된다. 생산정보공개JAS제도는 이력추적제(소, 돼지)의 도입여건 정비를 위해 도입되었다. 1999년 개정된 JAS법에 의해 모든 신선식품(2000년)과 모든 가공식품(2001년)이 품질표시기준제도의 적용을 받게 되었다. 모든 신선식품에 대해서는 ‘명칭’과 ‘원산지’ 표시가 의무화 되었으며, 가공식품은 ① 명칭, ② 원재료명, ③ 내용량, ④ 상미기간(소비기간), ⑤ 보존방법, ⑥ 제조업자 등의 이름 및 주소를 기재하도록 되어 있다. 가공식품의 원산지표시는 2000년에 8개 품목에서 2004년 28개 품목으로 확대되었다. 유전자조작(GMO)식품 표시의 대상품목은 농산물 5품목과 가공식품 30식품군이 지정되어 있으며, 특정GMO농산물(대두)와 가공 후 조합된 DNA 또는 이것에 의해 생성된 단백질검출이 기술적으로 가능한 가공식품에 표시가 의무화 되어 있다. 농림수산성에서는 식품표시의 감시체제를 강화하기 위하여 식품표시감시를 일원적으로 담당하는 표시ㆍ규격과를 설치하고, 지방농정국 및 지방농정사무소에는 표시ㆍ규격과를 설치하여 약 3천명의 직원이 식품표시 감시업무를 담당토록 하였다. 표시위반에 대한 벌칙수준은 추가 법개정을 통해 대폭 강화되는 추세이다. 일본에서 JAS제도에 대한 국민적 합의를 유도하고 효율적으로 운영하기 위해 최근 논의되고 있는 세 가지 동향은 JAS규격 개선, 품질표시기준 개선, JAS관리체제 개선에 관한 것이다. JAS규격제도는 표준규격과 특색규격 대상품목의 차별화, 신선식품에 대한 JAS규격 확대와 유통단계 JAS규격 제정, JAS마크 개선 등이 논의되고 있다. JAS관리체제의 개선을 위해서는 JAS규격 인증업무체제를 민간기관형태의 등록인정기관을 중심으로 운영하며, 행정은 사후관리중심체제로 전환되고 있다. 등록기준에 ISO가 정한 제품인증기관에 대한 일반적 요구사항을 적용하는 것을 추진하며, 행정기관은 제도의 등록인정기관에 대한 사후관리, 가이드라인 제공 등을 담당한다. 미국의 식품표시 유형은 식품의 일반표시와 유기농산물인증, 원산지표시, 바이오텍 표시 등의 특정표시로 구분할 수 있다. 의무표시는 일반표시사항 및 영양표시, 그리고 자연산 및 양식어패류 등의 일부 원산지표시가 해당되며, 임의표시는 바이오텍 표시와 유기농식품 인증표시 등이다. 미국의 식품에 대한 일반표시는 “의약품 및 화장품법”과 "연방행정법령집" 21권 1장 101절에 적용을 받으며, 제도별로 원산지표시는 “2002농업법”, 유기농식품인증표시는 “유기식품생산법”, 바이오텍표시는 “식품, 의약품 및 화장품법”등 다양한 법률이 적용되고 있다. 미국산의 표시 조건은 쇠고기, 돼지고기 및 양고기의 경우 미국에서 해당가축이 출생, 사육, 도축이 충족되어야 하며, 신선과채류나 채소는 미국에서 생산되는 것을 기준으로 한다. 연방정부의 원산지표시제도는 주정부의 원산지표시제도보다 우선하며, USDA는 원산지표시제도의 시행가이드북을 발간하고 있다. 바이오텍 농산물 표시는 종전의 GMO 농산물에 대한 미국식 표기방법으로 임의표시로 운영되고 있다. USDA가 공인한 유기식품 인증기관은 총 97개(국내 인증기관 56개소, 외국 인증기관이 41개소)이며, 유기농으로 전환하고자하는 농가들에게 인증비용의 75%까지를 보조하는 유기농 인증 비용 분담 프로그램을 운영하고 있다. 미국은 지리적표시 보호가 확장되는 것을 반대하는 입장으로 각국의 상표등록제에 의해 유지되고 있는 자발적인 등록 시스템을 선호하고 있다. GAP 프로그램은 지침서에 따라 주정부가 자체적으로 지역실정에 맞게 운영하고 있는 자율적인 프로그램이며, 농무성은 주립대학의 GAP 도입농가 대상교육비를 지원한다. 생태 농산물표시는 생산자가 농산물의 독특한 환경적 특성을 소비자에게 알리기 위한 임의표시로 저농약, 토양 및 수질 보존, 안전하고 쾌적한 작업환경, 야생서식지 보전 등의 기준에 의한다. 유럽연합 식품표시체계의 기초는 1992년 제정된 “식품품질에 관한 유럽연합 통합규칙(EC Regulation of food quality)”이다. EU의 통합식품표시제는 크게 표시에 관한 사항과 인증에 관한 사항으로 구분되며, 표시에 관한 사항은 식품의 라벨링, 외관표시 및 광고에 관한 일반표시와 영양정보표시, 영양 및 건강강조표시, 쇠고기이력사항표시 및 GM표시와 같은 특정사항표시, 식품 포장 및 등급 사항 표시가 포함된다. 특정 속성이나 품질을 가진 식품의 품질인증은 원산지명칭보호(PDO), 지리적표시보호(PGI), 전통특산물보증(TSG) 및 유기인증제도로 분류할 수 있다. 의무표시항목에는 제품명, 재료목록, 내용량, 품질유지기한, 보관 및 사용 방법, 제조업자의 이름ㆍ주소 등이 포함된다. 원산지표시는 임의표시항목이며, 쇠고기는 “소의 식별 및 등록과 쇠고기 및 쇠고기제품의 표시에 관한 이사회 규칙”에 의해 의무사항으로 규정되어 있다. GM식품에 관한 통합표시기준을 정한 법률은 “유전자변형유기체의 이력추적 및 표시와 유전자변형유기체로부터 생산된 식품 및 사료의 이력추적에 관한 유럽의회와 이사회규칙”으로 의무표시방식으로 운영되고 있다. 통합품질인증제도 중 하나인 원산지명칭보호(PDO)를 받기 위해서는 생산물의 특성이나 품질이 원산지의 특별한 지리적 환경에 본질적으로 또는 배타적으로 기인해야 하며, 최종생산물의 단계까지 원재료의 생산 및 가공 과정이 상품을 표현하는 명칭이 나타내는 지리적 장소에서 이루어져야 한다. 지리적표시보호(PGI)는 원산지명칭보호와 달리 생산단계의 적어도 하나라도 지정된 지역에서 생산되면 충분하다. 전통특산품보증(TSG)은 특별한 속성에 대한 인증으로 전통적인 원재료 또는 혼합물을 사용하여 생산하거나 생산이나 가공이 전통적인 방식으로 이루어져야 하며, 다른 인증의 지리적 명칭을 겸하여 사용할 수 없다. 영국에서 품질표시제는 환경식품농촌부(DEFRA)에서 지역 및 지방농산물(regional & local food) 정책차원에서 운영하고 있어 이를 전담하는 별도의 전문기관이나 제3자 기관을 두지 않는다. 프랑스의 경우 품질인증제는 이에 대한 직접적인 국내법에 의해 보호를 받고 있으며 별도의 전문기관을 두어 제도를 운영하고 있다. 일본, EU, 미국 등 주요 선진국의 식품표시관리체계는 표시관련 법과 제도가 품목별로 분산되지 않고 통합되어 있으며, 민간주도의 인증체제가 구축되어 있다는 점이 우리나라와 가장 크게 구별된다. 또한 이들 나라에서는 인증관리체제에 국제적인 인증시스템을 적극 도입하고 있으며, 정부는 가이드라인 작성과 사후관리에 주력하고 있다. 표시항목은 대부분 국제적인 기준에 근거하여 작성되고 있으나, 의무표시항목과 관련하여서는 각국의 입장에 따라 적용방식이 다른 특징을 보인다. 5. 식품표시제도의 운영 및 관리체계 개선방안 식품표시제도의 개선을 위한 기본 방향은 첫째 소비자 중심의 표시, 둘째 국제적 기준에 부합, 셋째 표시제도의 효율적 운영, 넷째 생산자 품질관리 뒷받침으로 요약된다. 표시관련 법률의 목적과 제도의 중복성, 대상품목분류의 모호성, 식품별 표시사항의 중복규제 등 부처별ㆍ제도별로 분산ㆍ운영되고 있는 표시제도의 주요 문제를 해결하기 위해서 식품관련 법의 통합화를 검토할 필요가 있다. 일본의 경우 식품의 표시 및 규격관련 법률이 “JAS법”에 통합되어 있음에도 불구하고, “식품위생법”, “경품법”의 표시항목규정 등에 대한 검토논의가 활발히 진행되고 있으며, 미국과 유럽에서는 통합된 법률은 없으나 각 제도별로 대상품목의 구분이 없이 통합ㆍ운영되고 있다. 표시관련 전문가 조사결과에서도 식품표시제도 개선을 위해서 표시관련 제도의 법과 제도의 통합(57.1%)이 우선적으로 검토가 필요한 사항으로 지적된 바 있다. 표시관련 제도와 법의 통합화 방향에 대해서는 응답자의 58.6%가 새로운 제도를 도입하여 추진해야 한다는 의견이었다. 개별 제도별로 연계성 제고를 통한 효율적 운영을 위해 통합운영방안이 제기될 수 있는데, 유기식품의 통합관리에 대해서 응답전문가의 76.9%가 유기식품에 대해 단일화된 인증마크와 감독기구가 필요하다고 응답하였다. 식품표시관련 법률의 통합화 방안은 법률과 조직ㆍ감시체계의 일원화 추진단계에 따라 3가지 형태의 대안으로 제시하였다. 대안 1은 “식품표시 및 규격에 관한 법률(가칭)”을 제정하고, 관련 조직과 감시체계를 일원화하는 안으로 표시규정간의 모순ㆍ불일치 항목들에 대한 조정과 연계성 강화를 통해 표시제도의 합리적인 운영이 가능하다는 장점이 있는 반면 표시관련조직의 비대화와 전문적인 행정조직의 대응이 어려운 측면이 있다. 대안 2는 “식품표시 및 규격에 관한 법률(가칭)”을 제정하되 관련 조직ㆍ감시체계는 현행대로 유지하는 방안으로 표시규정간의 모순을 해결가능하나 형식적인 통합에 그칠 우려가 있다. 대안 3은 현행 법률체계 지속 하에 ‘식품표시제조정위원회(가칭)’ 등을 운영하는 방안으로 기존 조직과 기구를 활성화시킬 수 있다는 장점이 있으나, 현재의 모순과 비효율적인 관리체제가 그대로 유지됨으로써 표시항목별 모순 해결을 위한 별도의 조정이 필요한 한계가 있다. 단기적으로는 3안이 적합한 추진방향으로 제시될 수 있다. ‘식품표시제조정위원회(가칭)’에서는 소비자상담창구ㆍ감시활동ㆍ소비자홍보ㆍ정보공유 등 법률ㆍ부처별 공동업무를 대상으로 기능별 통합방향 모색이 필요하며, 원산지제도와 유기식품제도 등을 대상으로 제도별 통합관리 가능성이 검토되어야 할 것이다. 그 밖에 표시항목 간 조정과 대상품목의 범주에 대한 논의도 시급하다고 할 수 있다. 중장기적으로는 식품표시에 관한 법률의 필요성을 전제로 한 1안 또는 2안이 적합하며, 이 단계에서는 식품표시법의 제정 및 독립 여부가 중요한 관심사가 될 것이다. 또한 법률 제정 여부와 밀접한 관련성이 있지만 표시관리제도의 정비ㆍ관련조직체계 구축에서부터 표시마크의 통일여부까지 통합관리를 위해 분산 운영되고 있는 현행표시제도의 구체적인 개선안이 검토되어야 할 것이다. 식품표시규정 및 시행절차의 개선을 위해서는 표시관련 법률의 목적과 대상품목이 정확히 규명되어야 하며, 산물형태 농수산물에 대한 품질표시기준의 법적 근거ㆍ가이드라인 마련과 포장농산물에 대한 항목(품종, 산지, 중량허용오차범위 등)조정이 필요하다. 유통기한표시는 Codex의 기준과 가장 큰 차이를 보이며, 소비자들이 정확히 이해하지 못하고 안전성과 관련성이 크기 때문에 관리 실태조사를 바탕으로 적정성을 검토할 필요가 있다. 원산지표시제도는 농산물과 가공식품의 표시대상품목을 조정하고, 원료농산물 표시기준과 가공원료 원산지표시기준을 통합적으로 운영할 필요가 있다. 또한 수입 원료를 이용한 가공제품의 원산지표시문제에 대해 법률 간의 해석상 차이가 존재하므로 관련 법규, 수요자와 생산자 인식 등을 고려하여 기준을 재정립할 필요가 있다. 소비자에게 정확한 정보를 제공하고 유기식품에 대한 올바른 수요 창출을 위해 유기농산물 인증을 분리하고 유기가공품인증을 통합한 형태의 유기식품 인증을 검토해야 하며, 무농약과 저농약 인증은 객관적 기준이 불분명하므로 정부인증시스템이 아닌 자체품질관리시스템으로 전환을 모색할 필요가 있다. 그 밖에 지리적표시와 GMO품목 선정 등의 시행절차와 GMO에 대한 해석과 표시방식 등에 조정이 필요하며, 위반제재나 허위표시 등과 관련하여 법률 간 불일치되는 항목에 대한 개선이 필요하다. ‘식품표시제조정위원회(가칭)’ 운영시 법률마다 상이하게 구성된 각종 심의회의 공통기능을 위원회에 통합하고, 개별심의회는 위원회에 흡수 또는 축소하여 연계시키는 방안을 검토할 필요가 있다. 식품표시제도 관리체제의 효율성 제고를 위해 정부는 기초 법안 및 제도 마련ㆍ민간인증기관 지도ㆍ사후관리 및 감독 등의 역할을 수행하며, 인증관리업무는 민간인증기관 중심으로 전환되는 것이 바람직하다. 민간인증 활성화를 위해 각종 심사비용을 정부에서 일부 지원하며, 신뢰도를 제고하기 위해 철저한 사후관리와 전문성 제고가 시급한 과제이다. 식품표시제도의 활성화를 위한 기반 조성을 위해서는 지방자치단체에 식품표시 감시 및 지도 담당부서를 설치함으로써 감시기능 강화, 표시크기 및 위치 등 표시방식 개선, 과학적 검증 및 인증기반 구축과 유통단계 인증기반 마련, 소비자에 대한 지속적인 교육 ㆍ홍보 시스템 확충, 소비자의 표시절차 및 감시과정 참여 확대 등이 추진되어야 한다.

Ⅰ. Title

Policy Directions and Strategies for the better Implementation of Food Labeling System to enhance Quality Competitiveness of Agro-Food Products in Korea

Ⅱ. Objectives of Study

The objectives of this study are to suggest policy directions and strategies for the better implementation of food labeling system for corresponding to the changing consumer's preferences and world trade orders in the domestic and world market.

Ⅲ. Results and Suggestions

Korean food labeling systems were established based on “Agricultural Products Quality Control Act(APQCA)”, “Livestock Product Processing Act(LPPA)”, “Fisheries Products Quality Control Act(FPQCA)”, “Environmentally Friendly Agriculture Promotion Act(EFAPA)”, and “Food Sanitation Act(FSA)”. Each act is involved with individual food commodities. It resulted in inefficiencies in terms of implementation of the related policies. Most of regulations for the specific issues are overlapped because Acts associated with food labeling are interrelated each other. There exist some inconsistency on regulations and executing procedures. Regarding general labeling criteria, there are no legal standards for the quality of bulk types of products. Certification systems lacks for consistency across the related regulation system. For example, certification of organic agricultural products is ruled by the EFAPA while certification of processed food and organic food, which contain organic materials, is ruled by “Agricultural Processing Industry Promotion Acts(APIPA)” and FSA, respectively. Food labeling on bulk products and processed food are exceptionally integrated and consistent with “Commodity Origin of Labeling(COOL)” and “Geographical Indications(GI)”. However, COOL has also some contradictions across the food items on criteria of commodity classification because the classification follows ?The Code of Food? rather than APQCA. Regarding a false description and an exaggerative advertisement, there are some prohibition regulations on the FSA and LPPA while ther are no specific regulation on the APQCA and FPQCA. Monitoring and post management are conducted at the regular basis only for the COOL while other food labeling are conducted irregularly with food safety survey. Current issues on the post management of food labeling can be summarized with lack of experts, sharing managerial information between agencies, and linkages across regulations. Results for consumer survey showed that COOL is highly recognized compared to quality certification, organic food certification, GI, and HACCP. Most consumer thought that the country origin should not become ‘made in Korea’ if cabbage of Kimchi is from China although Kimchi has made in Korea using the imported cabbage. Consumers were not comfortable with lack of labeling information, location of the labeling, and size and shape of the labeling. Expert survey showed that the labeling associated with COOL and GMO were successfully implemented compared to KS, ISO and GI. Generally, regulations and acts associated with food labeling in developed countries such Japan, EU and U.S. are integrated and consistent with food commodities. Certification system is run by the third sectors or private organization. These countries focused on preparation of guide lines and post management system. COOL, GI and GMO labeling are not successfully implemented in the U.S. while those labeling were well done in E.U. For most developed countries such as EU and U.S and Japan, organic food certification of agricultural products were consistent with processed food in terms of criteria of applied regulations. The basic idea for the improvement of food labeling include following four aspects: consumer oriented labeling scheme, harmonization with international standards, improving efficiency of management system and support of producer's quality assurance program. It is recommended that Acts associated with food labeling are merged into the integrated act to keep consistencies and clear cuts on regulations, labeling and classification. Japan has integrated the related Acts through the legislation of JAS. Ideas for the integrated Acts were reviewed through three scenarios following the relevant acts, administrative and monitoring organization. Scenario 1 is associated with legislation of the integrated Acts and the merger of administrative and monitoring organization. In scenario 2, the administrative and monitoring organization maintain current system although the integrated Act is legislated. In scenario 3, organization of ‘Food Labeling Coordination Committee(FLCC)’ is suggested under current Acts and management system. FLCC could discuss direction of the integrated Acts as concerned, especially for the COOL and Organic Food Labeling. In the short term, scenario 3 is preferred while scenario 1 and 2 are preferred in the long term. It is desirable to establish “Food labeling and Standard Acts” in the future. Future directions for the regulations of food labeling and enforcement procedure can be summarized as follows: First, goal and nature of the related Acts should be clearly identified through harmonization of food classification criteria. Second, it is important to provide the legal evidence and guide lines for bulk products labeling. Third, regarding COOL, the labeling food items should be expanded at agricultural products basis to increase the relevancy between agricultural products and processed food. Fourth, the Acts associated with environmentally friendly agriculture certification should be integrated as the unified Act. Formular of food labeling should be integrated within “Agricultural Products Quality Acts” in the near future. The existing environmentally friendly agricultural products labeling system should be divided into two schemes such as organic labeling. Reduced chemicals farming and no chemicals farming should be certified by the self quality control system rather than government certification system. Organic labeling for fresh products should be integrated with organic processed food labeling scheme. In order to consolidate liability of the private certification, it is needed to enforce drastic post management and to increase experts. For the establishment of food labeling infra structure, it is necessary to strengthen monitoring system, to improve the labeling description, and to increase consumer education and advertizement.