우유 수급 전망과 조절 방안에 관한 연구

Abstract

우유는 상품의 특성상 매일 생산되며 저장하기 어려워 많은 나라들이 시장 개입을 하고 있는 대표적인 품목이다. 우리나라에서도 우유에 대해서는 정부가 많은 예산을 들여 잉여원유를 처리함으로써 농가소득을 지지하고 있다. 그러나 최근 우유 소비가 정체되면서 원유 공급과잉 현상이 심화되고 있고, 향후 DDA 협상으로 유제품 수입이 늘어날 것으로 예상되면서 국내 우유 수급체계를 개혁해야 한다는 공감대가 형성되고 있다. 이 연구에서는 최근의 잉여원유 차등가격제 실시 및 집유일원화 기능 쇠퇴 등 급변하고 있는 국내 우유 수급 관련 여건을 종합적으로 분석해 보고 향후 우유 수급 조절 개선 방안을 모색하고자 한다. 또한 외국의 수급 관련 제도를 분석해서 우리나라에의 시사점을 도출하며, DDA 협상의 국내 낙농산업에 대한 영향 분석도 외부 기관에 위탁연구를 통해 수행하였다.

먼저 국내 우유 수급정책의 문제점으로는 시장 수급상황에 따라 우유의 가격이나 물량 등이 탄력적으로 조정될 수 있는 시스템이 구축되어 있지 못하다는 점을 들 수 있다. 현재 원유 조달체계가 낙농진흥회를 통한 간접집유와 유업체 직접집유의 이중구조로 되어 있는 점도 시장의 수급변동에 탄력적으로 대응하기 어렵게 만드는 또 하나의 요인이다. 우유에 대해서는 많은 나라들이 관세율이나 PSE(생산자 보호추정치) 수준에서 볼 때 다른 품목보다 높은 보호를 하고 있는 편이다. 미국, EU, 캐나다 등 국가들은 국내에서 유제품을 무제한 매입함으로써 가공원료유에 대한 가격을 지지하고 있다. 일본은 우유의 경쟁력이 낮고 수출보조를 할 수 없다는 점에서 우리나라와 비슷하며 일본의 우유 수급관리제도는 우리에게 많은 시사점을 주고 있다. 일본은 농가 생산 원유의 약 92%가 지정 생산자 단체인 집유조합을 통해 이루어지고 있어 지역별 집유일원화조치가 이루어지고 있다. 그 배경에는 정부가 지정생산자 단체에 가입한 농가에 한하여 가공용 원유에 대한 부족불 보조금을 지급받을 수 있도록 제도화하였기 때문이다. 아울러 원유의 가격은 지정생산자 단체가 유업체와의 협상을 통해 용도별 물량과 가격을 결정하여 판매하고 있는데 이런 점들은 우리나라도 도입을 검토해 볼만한 제도이다. 이 연구에서는 유제품 중에서 시유, 발효유, 치즈, 조제분유, 버터, 그리고 분유에 대한 수요 함수를 추정하였다. 시유와 치즈는 가격탄성치가 다소 비탄력적인 것으로 추정되었으며 소득에 대해서는 탄력적으로 소비가 반응하는 것으로 나타났다. 발효유와 조제분유는 가격에 대해 매우 탄력적으로 반응하는 것으로 추정되었다. 분유에 대한 수요함수 추정 결과는 가격탄성치와 소득탄성치가 모두 비탄력적으로 나타나고 있다. 공급반응 모형의 구조는 착유두수와 마리당 산유량을 분리한 모델을 설정하여 중·단기 우유 공급반응 모형을 설정하였다. 가격탄성치 계측 결과 우유공급은 사료가격과 쇠고기 가격에 대해서 음의 탄성치를 보이는 것으로 계측되었다. 단·중기에 걸쳐 우유공급은 사료가격에 가장 탄력적으로 반응하고 있는 것으로 계측되었다. 한편, DDA 개방 확대 효과를 분석하기 위하여 우유를 성분(지방, 비지방고형분)별로 나누어 균형분석 모델을 이용하였다. 분석 결과 관세를 50% 삭감하면 현행관세를 유지할 때 보다 국내 생산량은 2.1% 감소하고, 가공용 우유의 가격은 7.5% 하락하는 것으로 나타났다. 관세를 100% 삭감하여 zero 관세를 가정하면 생산량은 6.5% 감소하고 가공용 우유의 가격도 23.7%나 하락하게 되어 농가 수입에 커다란 영향을 미치게 되므로 소득 보전 대책이 필요한 것으로 나타났다.

향후 바람직한 수급조절 방안을 제시하기 위해 우선 현행 우유 수급 관련 정책의 효과를 분석하였다. 2000년 대 이후 원유과잉 공급이 심화되면서 우유 생산량을 줄이기 위해 낙농진흥회에서는 2002년 10월부터 잉여원유 차등가격제를 시행하였고, 다른 유업체들도 이와 유사한 제도를 각각 시행하면서 우유에 대해서는 기준 원유량이라는 개념이 새로 도입되었다. 잉여 원유차등가격제하에서는 농가별로 과거 생산 실적에 따라 기준 원유량을 배정받는데 이 기준 원유량은 쿼터와 같은 역할을 하고 있다. 쿼터제는 시장왜곡을 가져와 쿼터 랜트가 발생하며 장기적으로는 비용으로 작용하여 경쟁력을 저하시킨다는 비판도 있으나, 단기적으로는 수급 균형을 이룰 수 있어 재정지출 절감과 농가소득 안정에 기여하는 제도라고 평가하고 있다. 이러한 잉여원유 차등가격제 시행으로 인해 낙농진흥회의 잉여물량은 제도 시행 당시인 2002년도 31만 톤에서 2004년 말 12만 톤으로 줄어들어 어느 정도 소기의 목적을 달성한 것으로 분석되었다. 그러나 농가들이 기준 원유량 증량을 계속 요구하고 있어 근본적인 대책마련이 시급하다. 현행 잉여원유 차등가격제에서는 잉여원유를 줄이기 위해서는 소비를 진작시키거나 생산을 줄여야 하는데 여기서는 소비 확대는 논외로 하고 생산을 줄이는 방안을 강구하였다. 정책 대안으로 쿼터를 감축하는 방안과 우유 관리가격을 낮추는 방안을 생각할 수 있는데 쿼터를 감축하면 생산량은 같은 비율로 줄어들게 된다. 우유 관리가격을 낮추더라도 관리가격의 70%가 우유의 한계생산비보다 높으면 생산량은 줄어들지 않고, 그 이하로 가격이 낮아져야만 생산량이 줄게 된다. 그러나 이러한 방법은 필연적으로 농가의 수입 감소를 가져와 농가가 반발하게 된다. 그리고 항상 인위적인 방법으로 생산을 조절하게 되므로 결정 과정에 많은 진통이 따르게 된다. 따라서 현재의 우유 수급 관리제도를 근본적으로 바꿔 수급이 시장에서 조절될 수 있도록 시스템을 전환할 필요가 있다. 이를 위해서는 우선 가격이 수급조절 기능을 할 수 있도록 제도를 바꿔나가는 것이 바람직하다. 이를 위해 일본처럼 낙농가 스스로 지역별 조직(낙농판매 조합)을 만들어 유업체와 가격 교섭을 하도록 하되, 정부는 가격이 일정 수준이하로는 낮아지지 않도록 제도를 갖춰 나갈 필요가 있다. 우유에 대해 적정 가격을 받기 위해서는 생산자 단체 스스로 계획 생산을 할 수 있도록 유도해 나아가고, 낙농가와 유업체 대표가 참여하여 전국적으로 수급관리를 할 수 있는 조직을 만들 필요가 있다. 또한 정부는 잉여원유문제가 해소될 때까지는 현재처럼 계속 재정지원을 해야 하며, 원유 수급 균형이 어느 정도 이루어지고 나면 용도별 차등가격제를 도입을 검토해야 한다. 아울러 가공용 원유에 대해서는 농가에게는 생산비를 보전하되, 유가공업체에는 국제가격 수준으로 싼값으로 공급해서 국내 유가공 산업이 발전되도록 제도적으로 지원할 필요가 있다. 이러한 우유 수급관리 개편방안은 우유의 생산자와 수요자(유업체)간에 어느 한편의 일방적인 희생과 손해를 강요해서는 안 되며 쌍방 간에 이해득실의 균형을 이루는 점에서 합의가 이루어지고 추진되어야 한다. 이 제도가 성공적으로 정착하기 위해서는 정부의 역할과 지원한도를 명확히 하여 불필요한 오해와 지나친 기대를 미연에 방지해야 한다. 최근의 우유 소비의 침체와 DDA 협상의 진전으로 인한 시장 개방 폭 확대는 낙농산업의 장기 침체로 이어질 우려가 크다. 우리나라도 이제 새로운 우유 수급관리제도가 절실히 필요한 시점이다.

In 1999, Korea Dairy Committee (KDC) was established with an aim to stabilize the supply/demand and price of raw milk. However, as the committee accounts for collecting only 27 percent of the entire milk production, it is less capable of adjusting the supply and demand of milk. Against the backdrop, there have been active discussions on reforming the overall milk supply and demand management system. The problem of the milk supply and demand policy in Korea is that the system for flexible milk price and production volume adjustment is lacking. Milk price increased when production costs increased, but not vice versa, and the market situation was not taken into account in determining the price. The current two-tier milk collection structure composed of the indirect milk collection by KDC and the direct collection by dairy product manufacturers makes flexible response to demand and supply changes more difficult. This study has estimated the dairy products demand function and the milk supply function. To build the mid- to short-term milk supply reaction model, the model of number of dairy cows and the model of milk production volume per head were separated. In addition, the effects of the expanded market liberation under the DDA were analyzed by milk components (fat and solid- non-fat). As a result, it was found that if the tariff is cut down 50 percent from the current level, the local milk production volume is expected to drop 2.1 percent compared with the production volume under the current tariff system (base volume), and the price for processed milk will fall 7.5 percent. If the tariff is 100 percent waived, the production volume is expected to drop 6.5 percent compared with the base volume and the price for processed milk is forecast to fall 23 percent. Likewise, the tariff reduction or waiver is projected to have a huge impact on the income of dairy farm households so income support policy is required. With the milk oversupply unabated, KDC has introduced the differentiated pricing system for surplus milk from October 2002. Under the system, the committee classifies the milk collected above contracted amount as surplus milk and pays dairy farmers lower price for the surplus than the normal price. In this system, "Reference Amount of Milk" by farm household plays the same role as a quota. A quota system has brought about market distortion and quota rent, so it was criticized as lowering competitiveness over the long run by causing additional costs. However, over the short term, the quota system is believed to contribute to reducing the government's spending and stabilizing farm household income by striking a balance between demand and supply. Since introduced, the differentiated pricing system for surplus milk has reduced the surplus milk volume from 310,000 tonnes in 2002 to 120,000 tonnes at the end of 2004. However, farm households continue to demand the increase of the quota, making it instrumental to work out fundamental solutions. The study took a look at the measures to adjust supply and demand of milk while maintaining the basic framework of the current quota system. To enable price to function to adjust supply and demand, the current milk pricing system should be reformed. To this end, dairy farms should initiate the establishment of their organizations by region and make them negotiate over price with dairy product manufacturers. The government should also guarantee the minimum price. Besides, as in foreign countries, differentiated prices should be applied to milk used for different purposes, and the system of paying the blend price to farm households should be adopted. Furthermore, the price support system should be implemented for milk processing in order to nurture the domestic milk processing industry.

Researchers: Song, Joo-Ho, Jeong, Min-Kook, Kim, Hyun-Jung, Lee, Hyun-Ok, Ahn, Byung-Il E-mail address: jhsong@krei.re.kr