지역분권적 농촌정책의 발전과정 영국 사례를 중심으로

Abstract

이 연구는 1988년 이래로 시행되고 있는 영국 농촌정책의 지역분권화 과정을 개별정책에 대한 사례 중심으로 살펴봄으로써 우리나라에 농촌정책의 실시방식과 관련한 유용한 시사점을 제공하는 데 그 목적이 있다. 이 연구에서 의미하고 있는 지역분권화는 중앙정부 기능을 지방자치기관으로 이양하는 지방분권과는 다소 다른 개념이다. 일반적으로 지방분권은 지방행정체계를 중심으로 중앙정부의 각종 정책사업을 지방자치단체가 자율적으로 수행하도록 하는 것을 의미한다. 그러나 영국의 경우 중앙정부의 각종 정책사업이 몇 개의 광역행정구역을 포함하는 광역지역(Government Office Region)에 설치된 중앙정부 직속기관에 의해 직접 수행되고 있다. 따라서 영국의 지역분권 개념은 지방분권이 의미하는 것보다는 좀 더 광역적인 차원에서 정책 결정과 집행이 이루어지는 것을 의미하며 다음의 두 가지 특징을 갖고 있다. 첫째는 지역개발 사업의 특성상 일정한 행정구역 범위 내로 그 영향이 제한될 수 없는 특성을 고려하여 지방자치 행정구역 범위를 넘어서는 광역적인 경제개발 지역범위를 설정하여 정책의 통합적 효과를 제고하고 있다는 것이다. 둘째는 광역적인 지역범위에서 행해지는 지역개발 정책을 추진하기 위한 별도의 지역적 추진체계가 형성되어 있다는 것이다. 따라서 이 연구는 영국의 농촌정책에서 두 가지 특성이 나타나기 시작한 1988년 이후의 정책을 대상으로 한다. 영국의 농촌정책은 EU 정책과 동일한 변화과정을 거치면서 분권화되고 있다. 1988년 구조기금 개혁이 실시되기 이전에는 주로 각 산업부문별 정책을 중앙정부가 주도적으로 집행하는 체계를 갖고 있었다. 이러한 하향식 중앙집권적 체계를 변화시킨 것이 1988년 구조기금 개혁에 따라 도입된 목적정책이다. 특히, 농촌개발을 목표로 하는 정책(목적5b 정책)이 실시되면서 지역주도적인 농촌정책이 시작되었다. 지역주도적인 농촌정책은 1999년 EU의 Agenda 2000 개혁을 통해서 다시 한번 변화되었다. 지역분권의 입장에서는 보면, 개혁의 결과를 모두 발전이라고 할 수는 없지만, 그 방향성에서 발전된 면을 볼 수 있다. 이 개혁에서 EU는 공동농업정책(CAP)이 기존의 목적5b 정책을 계승하는 농촌발전 프로그램을 도입하게 하였는데, 영국도 농림수산부 주관으로 잉글랜드 농촌발전 프로그램(ERDP)을 개발하였다. 하지만 영국은 농업정책 수행에서 중앙집권적 전통을 갖고 있었기 때문에 농촌정책의 지역분권적인 실시체계를 받아들이면서도 일정한 정도로 중앙정부의 영향력을 유지하는 체계를 형성하였다. 반면 구조기금 분야에서는 지역분권체계가 지속적으로 발전되고 있다. 1988년 구조기금 개혁 이래로 지역주도적인 정책집행 능력을 지속적으로 발전시켜온 지역정책은 목적1 정책을 통해서 농촌정책과 지역정책을 통합적으로 운영하는 체계를 개발하였다. 이 체계에서는 지역 내 전문가들로 이루어진 관리그룹과 실무그룹이 지역개발에 관한 각 분야별 사업을 선정하고 추진하는데 주도적인 역할을 하고 있다. 지역주도적인 지역개발정책을 추진하는 데 있어 가장 선진화된 형태는 LEADER+ 프로그램에서 볼 수 있다. 이 프로그램은 지원사업의 규모가 다른 정책에 비해 상대적으로 적은 소규모 파일럿 프로그램이지만, 지역에 필요한 각종 사업을 지역단체가 스스로 발굴하고 추진할 수 있는 신축적인 체계를 갖추고 있다. LEADER+ 프로그램의 확대는 영국을 포함한 EU 회원국들에 있어 지역분권적인 농촌정책이 앞으로 지속적으로 확대될 수 있음을 보여 주는 지표가 된다.

영국 농촌정책의 지역분권화 과정은 아직 완성된 체계를 갖고 있지는 못하다. 이런 점들은 현재 논의되고 있는 몇 가지 형태의 지역분권화 개혁방안들에서 찾아볼 수 있다. 특히 최근에 제시된 지역분권화의 두 가지 방향을 보면, 하나는 기존의 중앙정부 지역사무소(GO)를 중심으로 정책의 결정 및 집행체계를 변화시키는 것이고, 다른 하나는 새로운 광역지역인 지역(region)을 기반으로 하는 선거직 지역의회를 창설하고 지역개발청(RDA)을 중심으로 각종 기관과 단체를 통합하여 정책을 집행하는 것이다. 그런데 중앙정부 지역사무소 중심체제는 사실상 중앙정부의 영향력을 완전히 배제하기 어렵기 때문에 지역분권화를 강화하는 방안으로는 적합지 않다고 비판받고 있다. 반면에 지역의회를 형성하고 지역개발청을 중심으로 지역분권적인 정책집행체계를 수립하는 것에 대해서는 비록 지역의회의 정치성향에 대한 우려가 존재하긴 하지만 대체로 우호적인 평가를 받고 있다. 그러나 농촌정책과 관련해서는 지역개발청이 가지는 농촌지역 인지도가 상대적으로 낮기 때문에 이런 개혁으로 인해 오히려 농촌정책이 주변부 정책으로 전락할 우려가 있다는 주장도 있다.

영국 농촌정책의 지역분권화 과정에 대한 연구에서 우리가 얻을 수 있는 시사점은 첫째, 지방행정체계와는 분리된 별도의 지역발전 추진기구가 필요하다는 것이다. 두 번째는 농촌지역의 사회경제적 상황에 전문적인 식견을 갖춘 기관의 설립이 필요하다는 것이고, 세 번째는 다년 프로그래밍 방법을 도입하여 지역개발의 장기적인 계획과 이에 대한 예산지원 보장이 필요하다는 것이다. 네 번째는 지역개발방식의 혁신을 추구할 수 있는 소규모 파일럿 프로그램을 실시할 필요가 있다는 것이고, 다섯 번째는 모니터링과 평가시스템을 분리하고 모니터링의 결과를 예산지원 시스템과 연계할 필요가 있다는 것이다. 이러한 시사점과 함께 영국의 사례로부터 배워야 할 가장 중요한 점은 장기적으로 농촌정책을 현장에서 추진할 수 있는 지역기관과 단체를 육성하고 이들을 중심으로 지역 거버넌스 체제를 형성해야 한다는 것이다.

The decentralization of rural policy in England was started in 1988 by the reform of the Structural Funds of the EU. Since then, the England has experienced several reforms of administrative structure of the central and regional organizations in order to improve the effects of rural policies in local areas. Thus, this study is to get some implications from the England's experience in decentralizing the implementation processes of rural development policies. The rural development policy was firstly introduced to England by the Objective 5b policy in 1989. This approach to regional development is not that familar in the England. The traditional approach to regional development has been urban and industrially oriented with the centralized way of implementation. From then on, thus, it was necessary not only to reform the administrative structure in central government but also to reorganize local development agencies. Such reforming processes were to establish decentralized implementation system of rural development policy and facilitated by the recent reform of the CAP and the Structural Funds, which applied to the England Rural Development Programme(ERDP), Objective 1 areas and LEADER+ programmes. From the reviewing government publications and several interviews with those who are responsible for the programme operation, this study found out characteristics of the each rural policy. In the case of ERDP, the central government still plays an important role in creating and implementing the programmes. However, it is local organizations that are the main actors to determine actual local development programmes in the case of the Objective 1 policy. Thus, it could be said that while the implementation of the ERDP has been decentralized to local organizations dependent on central government, the Objective 1 policy can be characterized by its leading role of local groups in decision making and implementation. LEADER+ programme can be another example of decentralized rural development policy. Despite its relatively small amount of budgetary assistance, the projects initiated by local actors are very effective to meet the needs of local residents. Thus, the way of implementation in LEADER+ programme could be extended to other areas of regional development policies in the EU and England. The England now considers two different ways of decentralization in rural policy. One is to reinforce the role of Government Regional Offices as a regional co-ordination unit to perform rural development programmes. The other one is to establish new elected regional assembly as a responsible body for strategic planning and to integrate other local development groups into the Regional Development Agencies. Since the elected regional assembly could deal with local needs more effective than the Government Regional Offices, the latter could be a further decentralized system than the former. From the experience of the England in decentralizing rural policy, we can get an important implication that it is necessary to establish the local development agencies that have in-depth knowledge on each local area and accordingly carry out actual development projects. They should have competence to select actual development projects and responsibility for the results. In other words, setting up the local development agencies in each area is the first step to get decentralized rural policy system. Researchers: Soo-Suk Kim, Tae-Yeon Kim E-mail address: soosuk@krei.re.kr, tykim@dku.edu