농촌 경관관리 실태와 정책 방안 : 농촌의 경관가치 평가와 관리 방안

Abstract

이 연구는 농촌의 경관관리에 문제가 되는 개발행위나 관련 제도 현안 등을 실태 조사를 통해 파악하고, 그를 바탕으로 관련 제도 개선책을 제시하며, 나아가 농촌 경관관리제도가 근본적으로 지향해야 할 방향 및 정책 과제를 제안하는 것을 목적으로 한다. 이 연구는 한국농촌경제연구원과 한국환경정책·평가연구원(KEI)이 공동연구 형식으로 진행하는 “농촌의 경관가치 평가와 관리 방안” 연구의 한 부분이며, “관리 실태와 정책 방안”을 다룬다. 경관가치 평가 부분은 KEI에서 진행한다. 이 연구에서 보다 중점적으로 다루는 내용은 다음과 같다. ㅇ 이론 및 관련 연구 검토를 통해 농촌 경관의 특질을 살펴보고, 경관관리에서 중점을 두어야 할 관점이 무엇인지 찾아낸다. ㅇ 현행 농촌 경관관리 관련 법률 내용을 검토하고 그것이 가지고 있는 문제점이 무엇인지 파악한다. ㅇ 농촌의 경관 관리 실태와 문제점을 법제도, 조례, 경관시책 및 사업 등의 측면에서 검토하였다. ㅇ 단순히 현행 제도의 보완에 그치지 않고, 바람직한 농촌 경관 창출과 보전을 위해 근본적으로 지향할 방향과 정책 과제를 제안한다. ㅇ 마지막으로 전국 시·군의 관련 업무 담당 공무원 조사 결과에 대한 분석을 곁들임으로써 일선 지자체에서 느끼는 경관관리의 문제점이나 현안이 무엇일지 살펴본다.

(1) 어메니티 자원으로서 농촌 경관에 대한 정책적 개입 필요성 농촌 경관은 농업생산·생활·자연 등의 요소들이 섞여 있다. 또한 농촌 경관은 오랜 시간에 걸쳐 형성되는 경우가 많으며, 다른 활동의 부산물로 만들어지는 경우가 많아 외부성(externalities)을 갖는 공공재의 특성을 지니기도 한다. 최근에는 농촌 경관이 어메니티 자원으로서 갖는 가치가 주목받으며, 이를 지역 활성화와 연계하려는 경향이 커지고 있다. 그러나 농촌 경관이 외부 수요를 겨냥한 판촉의 대상이 되면서 그 과정에서 전통적인 농업생산기능이나 주민의 생활기능과 이해가 엇갈리는 경우가 늘고 있다. 관련 이해당사자의 구성도 예전에 비해 더욱 복잡해져 그만큼 농촌 경관관리가 복잡하고 어려워지고 있다. 그래서 많은 선진국들에서는 농촌의 경관 보전 및 어메니티 개발·이용을 목적으로 한 정책 수단들로서 전통적인 규제 위주의 제도뿐 아니라 이해당사자와 주민의 참여를 바탕으로 하는 다양한 방안들이 모색되고 있다.

(2) 농촌 경관관리 법률 현황과 문제점 지역지구제(zoning) 방식을 근간으로 하는 우리나라의 토지이용 법제도는 농촌 경관관리에 제약점이 된다. 우리나라의 농촌 경관계획과 관련되는 법률로는「국토계획법」에 입각해서 수립되는 도시 기본계획 및 관리계획의 부문계획,「삶의 질 향상 특별법」에 의해 수립되는 시·군 기본계획, 「경관기본법(안)」에 의한 경관계획 등이 대표적이다. 이들은 대체로 계획 내용을 실현할 만한 법적인 구속력을 갖지 못해 선언적인 계획에 그치는 편이며, 내용 면에서도 농촌의 경관관리에 적합한 내용들이 충분히 채워지지 못하고 있는 상황이다. 경관관리를 위한 지구의 경우 대개 개별법들에 의해 관리되며, 「국토계획법」의 경관지구를 제외하면 농촌의 경관관리에 적합한 지구는 없는 상황이다. 그리고 경관지구 역시 농촌 경관관리에 폭넓게 활용하기에는 제약점이 있다. 법률상에 농촌에 적합한 용도로 세분되어 있지 않으며, 조례에 의해 융통성 있게 운용하기에도 제한이 있다. 그리고 도시관리계획에 의해 지정되므로, 조례나 타 법률에 의거하여 지정된 각종 지구의 경우는 경관지구로 관리하는 것이 사실상 어렵다. 이상과 같은 법률적 미비점들이 현행 농촌 경관관리 제도가 안고 있는 문제이다. 이러한 제약점들 때문에 상당 부분 농촌 경관관리는 조례라든가 각종 경관관리 시책을 포함한 단위 사업 집행 등의 방식으로 이루어지는 것이 현실이다.

(3) 농촌의 경관관리 실태와 문제점 농촌 경관관리 법률 내용에서 나타난 문제점들이 법의 실제 집행에도 반영되어 나타나고 있다. 농촌 경관에 적합한 내용을 충분히 담지 못한 계획이 수립된다든지, 도시적인 경관관리 수법의 계획이 수립되는 등의 문제가 각급 경관계획에서 나타난다. 또한 경관계획의 실천성이 부족한 문제도 확인되었다. 「국토계획법」의 경관지구 역시 그다지 활발히 운용되지 않을 전망이다. 상당수 지역에서 경관지구가 별도의 규제를 추가하는 것에 불과하다는 시각을 가지고 있기도 하다. 요약하자면 현행 법률로는 구속력 있게 농촌 경관을 관리할 만한 수단이 마땅히 없다고 하겠다. 대개의 보전지구는 개별법에서 지정되어 관리되며, 국토계획법의 경관지구 활용도는 높지 않을 것이기 때문이다. 이런 상황에서 대개의 농촌은 제도의 사각지대에 머물러 버리게 되는 것이다. 지자체의 조례를 통한 경관관리도 일부 이루어지고 있다. 경관형성조례 등에 입각해서 경관형성계획을 수립하거나, 드물지만 일부 시·군은 자체적인 조례로 나름대로 개발행위에 대한 경관심의를 하기도 한다. 조례를 직불제 등의 여러 지원사업과 연계시키고자 하는 사례도 있다. 그러나 이러한 일련의 제도들이 안고 있는 문제는 무엇보다 조례의 실천력 부족을 꼽을 수 있겠다. 법적 구속력이 약해서 선언적인 수준의 경관관리에 그치는 것이 상당수 지자체의 현실이다. 각종 정책사업과 경관시책을 추진하여 이를 통해 경관 정비를 노리는 경우도 많이 있다. 직불제도, 각종 마을개발사업, 경관주택 지원 등 다양한 사업들이 관련되는데, 최근 들어서는 지나치게 관광개발 위주의 사업 아이템에 치중하는 경향이 강하다. 또한 사업이 주로 공공의 주도로 이루어져서 주민참여가 저조하며, 무엇보다 각종 사업이 벌어진 사업 대상지 주변의 무임승차식 개발행위를 억제해가는 데 가장 큰 어려움을 겪고 있다. (4) 농촌 경관관리 정책의 방향과 과제 바람직한 농촌 경관관리 정책 모색을 위해서는 제도 개선책을 마련하는 수준을 넘어 보다 근본적으로 경관관리 정책 방향에 대해서도 고민할 필요가 있다. 첫째로, 이해당사자들이 참여하는 지방거버넌스체계를 구축하여 지방 단위의 경관관리 역량을 강화해야 한다. 둘째로는, 경관자원을 활용하여 지역의 활성화를 모색하기 위해 그것이 나름의 지역브랜드전략으로 발전해야 한다. 그러기 위해서는 지역의 대표 이미지가 되는 경관자원을 중심으로 하여 관련 활동들이 연계와 통합을 이루는 것이 중요하다. 셋째로는, 규제 위주의 경관관리 방식을 다변화하여 보다 다양한 경관관리 수법을 도입하는 것이 필요하다.

이러한 큰 방향 하에 몇 가지 정책 과제를 제시하였다. 첫째로, 지자체의 경관조례 도입을 확대하여 경관관리에서 지역 특성에 맞는 수단들이 활용될 수 있도록 해야 한다. 조례에 입각해서 해당 장소의 여건에 맞는 지구를 지정할 수 있도록 하고 주민들이 그 과정에 참여할 수 있도록 해야 한다. 둘째로, 주민참여를 위한 여러 가지 대안들이 도입되어야 한다. 주민협의체를 조직하여 경관관리에 대한 주요 사안에 따라 활동할 수 있도록 해야 하며, 공모전이나 경진대회 형식을 빌어서 주민들이 경관관리 활동에 적극적으로 나서도록 유도해야 한다. 셋째로, 경관협약제도를 도입해야 한다. 이를 위해 선결되어야 할 일들로는, 무엇보다 프로그램 마련과 자금 지원에서 국가와 지방의 역할 분담이 이루어져야 한다. 그리고 직불금의 수준을 적정하게 결정해야 하며, 경관자원에 대한 조사와 DB 구축이 이루어져야 한다. 또한 경관협약제도는 다른 관리수단들과 연계하여 시행하는 것도 필요하다. 넷째로, 중앙정부 차원의 역할도 중요하다. 농촌 경관에 대해 국민들이 관심을 갖도록 홍보하는 역할이 필요하며, 여러 가지 이벤트 추진 등도 필요하다.

Recently, the interest in rural amenities has been growing in Korea. They are considered as one of the most important local assets. The term "rural amenities" covers a wide range of countryside resources, and rural scenic landscape may be an essential part of it. So many local governments are trying to use their landscape resources in attracting tourists from outside the area and promoting the local economy. But in reality there are many institutional obstacles in making these efforts, and it is not easy to reduce the impact of various development projects, such as house constructions, road buildings, farming activities, and rural tourism developments, on the rural scenic beauty. In this regard, the purpose of this study is to take a look at the current situation of rural landscape management in Korea, and to find out the problems of related policies, such as local or regional landscape management planning systems, land use control, designation of preservation areas, public participation programs, etc. And it is also designed to suggest desirable policy directions for rural landscape management. Typical landscapes of countryside consist of various elements, which are in most cases classified into three main categories: agricultural production, everyday-living environment of villagers, and natural surroundings. And they are often regarded as public goods with externality. While the concern is recently rising on the promotion of rural area development by using amenity resources, such as rural landscape features of certain locale, traditional functions of the countryside, such as agricultural production, often conflict with the consumption of scenic beauty, amenities, and cultural heritages. Therefore, landscape management policies are facing more tough questions than ever before. Many advanced countries in the West have deployed various policy programs, not limited to the restrictive means of policy, to address the complex situations of conserving, improving, and creating rural landscape simultaneously. But until now rural landscape policies in Korea haven't had the chance to develop various kinds of programs aimed at promoting activities of cultivating rural landscapes and amenities by rural residents and stakeholders themselves. There may be a few local landscape management plans made by municipal governments or other local authorities, but the current situation is that many of them exist only on paper and their feasibility is very low. Local ordinances for the rural landscape management haven't been widely adopted until now. And in many cases, most of them haven't had any actual effect on local landscape management practices, while the sponsorship from various actors in the area is not available. Direct Payment Scheme to Landscaped Cropping (DPSLC) implemented by the Ministry of Agriculture and Forestry (MAF) from 2005 has had a limited effect on the rural landscape management due to seasonality of the plants, uniformity in cropping support, limited linkages to other activities, and so on. Therefore, the following measures are proposed in this study to address these kinds of problems:

1) Local committment to ensure the participation of various actors in managing the rural landscape and to strengthen local governance; 2) Promoting the brand image of the area based on the landscape resources; 3) Adopting cross-compliance measures aimed at managing the rural landscape by residents themselves; and 4) Surveying rural landscape resources nationwide and constructing the databases.

Researcher: Seong, Joo-in E-mail address: jiseong@krei.re.kr