농정 추진상황의 점검 평가

Abstract

□ 참여정부 농정의 기본 틀

○ 참여정부의 농정은 "미래를 열어가는 농어촌"이라는 방향 하에 농촌과 도시가 더불어 사는 균형발전사회를 지향하면서 농업은 전업농 중심의 지속 가능한 생명산업으로 육성하고, 농업인은 도시근로자에 상응하는 소득을 실현하며, 농촌은 농촌다움을 갖춘 쾌적한 삶의 공간으로 조성한다는 비전을 설정하였다.

○ 이러한 비전을 실현하기 위한 정책 방향으로 농업정책과 소득정책 그리고 농촌정책이라는 세 가지 축을 체계화하였으며, 아울러 농정의 패러다임의 전환을 추구하였다. 즉, 정책 대상은 농업 중심에서 농업?식품?농촌으로, 지원 방식은 평균적 지원에서 농가유형별 차별화로, 정책 수단은 정부 주도 및 가격지지에서 시장지향 및 소득보조로, 농촌 성격은 농업생산 공간에서 생산+정주+휴양공간으로 인식을 전환한다는 방향이다.

□ 농정 핵심과제의 추진상황

① 농업인력 정예화: 2004년부터 창업농 제도가 도입되어 젊은 인력의 유입이 기대되며, 농업법인 관련세제 개선으로 '05년부터 가시적 효과가 나타나기 시작하였다. 그러나 미래 농업경영 주체의 양적 확보를 위해서는 현행 후계농업인 육성사업과 함께 다양한 유입대책이 필요하며, 기존 후계농업인의 성공적인 영농정착을 위한 지속적인 사후관리가 필요하다.

② 농지제도 개선: 농지법 등 관련법 개정작업은 국민적 공감대를 형성하면서 당초 일정대로 개정법안을 마련하여 국회에 제출하여 '05.7.21 개정 농지법을 공포('06.1.22시행) 및 하위법령 개정을 추진 중이다. 국회심의 과정에서 일부 농업인·시민단체 및 야당의 의견을 수용하여 정부 제출안의 일부 조항이 수정 의결되었으며, 앞으로 농지법 하위법령 정비 및 시행 등 제도개선의 완결성을 높이기 위한 홍보 등 후속조치가 필요하다.

③ 쌀산업 대책: 쌀 관세화유예 협상 결과가 국회에서 비준('05.11.23)됨으로써 향후 10년간(2005～14년) 관세화유예를 연장할 수 있게 되었으나, 협상 결과의 국회 비준동의 과정에서 농민단체는 추가지원 대책을 요구하였다. 더욱이 '05년 수확기의 산지 쌀값이 큰 폭으로 하락함에 따라 소득보전 직불제의 필요성이 대두되었으며, 따라서 2004년 수립된 쌀산업대책의 보완대책이 마련되어야 한다.

④ 직접지불제 확충: 직접지불제는 시장개방 진전에 능동적으로 대응하면서 국내농업의 지속적 유지를 위한 선진국형 정책수단으로 농정에서 비중이 점점 높아지고 있다. 그러나 농업인의 직불제 확대 요구에 따른 재정부담 증가 및 정책 효과성을 종합적으로 고려하여 확대 필요성이 제기되며, 따라서 직접지불제의 중장기 방향에 대한 사회적 합의를 토대로 관련제도가 정비되어야 한다.

⑤ 농촌사회 안전망 및 기초복지 인프라 확충: 농림부 주도로 "삶의질향상법"을 제정하여 관련정책을 추진하고 있으나, 정부 재정의 한계로 사업추진이 미흡한 상태이다. 특히 농업인 영·유아 양육비 지원대상에 시설 미이용 아동까지 포함할 경우 재정소요가 늘어날 것으로 예상되며, 여성농업인센터, 농가도우미제도 등의 지방이양사업은 중앙정부 관리 및 사업의 지속성 확보에 어려움이 많다. 따라서 농업인의 삶의 질 향상 측면에서 사회보험료 부담경감과 보건의료기반, 농촌 초등교원 확보, 여성·노인복지 등의 강화가 필요하다.

□ 농정 추진에 대한 현장의 의견

○ 참여정부의 농정에 대한 농업인의 의견을 조사한 결과, 불만족이라는 의견이 64%나 차지할 정도로 많았으며, 119조원 투융자사업의 추진 성과에 대해서도 "잘 못 추진된다"는 의견이 23%이고 "잘 모르겠다"는 의견이 42%에 달하였다. 대체로 잘 수행되고 있는 시책으로는 농업생산기반 정비, 영농규모 확대, 농업기술 개발과 보급, 친환경농업 육성, 마을정비와 농촌지역개발 등을 지적하였다.

○ 농정 추진상황에 대하여 현장을 방문하여 농업인들과 간담회를 개최하고 의견을 청취하였는데, 농정개혁을 비롯한 중장기적인 방향에는 공감하지만, 정책이 농업인들의 피부에 와 닿지 않는다는 의견이 많았다. 특히 최근의 쌀값 하락에 따른 보완대책이 필요하며, 직접지불제가 농업인들에게 직접적으로 소득 증대에 기여할 수 있도록 제도가 보완되어야 하고, 마을종합개발사업은 지역 실정에 적합한 기반정비와 소득원 개발 등의 사업이 추진될 수 있도록 다양성이 존중되어야 한다는 점을 지적하였다.

□ 농정 추진방식과 평균농정의 한계

○ 참여정부는 농업과 농촌 문제를 종합적으로 접근하고 있으나, 아직도 전체를 대상으로 한 평균적인 정책을 펼치고 있다는 문제점이 지적된다. 특히 경쟁에서 탈락하는 계층과 지역에 대한 실질적인 대책이 미흡하다. 농업구조정책은 "선택과 집중"이라는 기조 하에 발전 가능성 있는 농가를 선별하여 지원하는 선진농가 육성에 중점을 둘 수밖에 없으나, 경쟁에서 탈락하는 지역과 계층에 대한 대책이 부족하여 정책의 형평성 문제가 제기된다. 특히 영세농은 농정상의 소득대책이 미흡한 실정에서 국민기초생활보장제의 수혜대상에서도 제외됨으로써 소외감을 느끼고 있다.

○ 지역농업과 지방농정이 제 역할을 다하지 못하고 있다. 오늘날 농정시책의 대부분을 지방자치단체가 주도해야 함에도 불구하고 중앙정부 중심의 평균·획일적인 사고방식이 잔존하고 있으며, 지자체는 중앙정부 지침대로 사업을 집행하는 수준에 머물러 있다. 특히 농업구조정책은 농업인이나 지역주민의 이해관계 조정이 중요하고, 지역농업 진흥, 농촌지역 개발, 주민복지 등을 통한 실질적인 지방자치를 실시하라는 요구가 끊임없이 제기되고 있다.

□ 농업·농촌 재정투융자의 개선방향

○ 첫째, 정부사업은 SOC 등 공공투자에 집중하고 개별경영체의 이익에 직결되는 사업은 보조를 줄이고 융자로 전환하며, 둘째, 농업금융 체계를 개편하여 개별경영체와 생산자조직에 대한 지원을 효율화하고 농업인의 자력성장을 촉진하도록 하며, 셋째, 소비자 지향적인 정책기조에 맞추어 생산 중심의 투융자를 유통 중심으로 전환하고 생산기반투자는 기존시설의 개선에 중점을 두어야 한다. ○ 투융자가 확대되어야 할 분야는 첫째, 구조조정 촉진을 위한 농지유동화 지원자금, 퇴출 농가를 위한 부채경감 지원, 농가경영 안정을 위한 직접지불제 관련예산이다. 둘째, 새로운 수요개발과 시장개척 지원이 강화되어야 하며, 수확후처리기술 관련자금, 수출인프라 구축, 농촌정보화, 농림기술개발 지원 등이 해당된다. 셋째, 복지농촌 건설을 위한 복합생활공간 조성, 농공단지 활성화, 농촌관광 활성화 등을 비롯하여 인적자원 개발을 위한 교육, 보건의료서비스, 문화, 노인·여성복지 등의 농촌 복지서비스도 확충되어야 한다.

○ 재정투융자를 축소시켜 나가야 할 분야로,「농업·농촌종합대책」에도 반영되어 있듯이 생산기반 정비 및 농지조성 사업은 점차 축소되는 추세이며, 생산지원자금을 비롯한 품목 특정적인 생산보조는 WTO 규정에 의해서도 감축되어야 할 대상이다. 또한 개별경영체에 지급되던 각종 보조금, 가격지지에 소요되는 각종 비용을 국제규범에 맞게 감축시켜 나가야 한다.

This study aims to review main Korean agricultural policies and evaluate their achievement. Furthermore, we also present strategic policy measures to assess loans and investments projects that be operated under the 'Participatory Government'. Based on the analytic results, we provide several significant political implications and actual policies as followings. Firstly, in order to systematize agriculture·rural·farm policies, the central government should enforce the main policies of being related with agricultural whole sectors and ensure successful implementations of agricultural policies by local governments. A priority should be given to provide the local governments with the basis for capacity building to promote endogenous local development. Secondly, government should endeavor to inspect related policies and establish efficient policy management systems coping with economy situation in further opening market. Obviously, one of most important things is a renewal of public faiths regarding government policies because it is a prerequisite to reflect rapidly changing consumers' demands and market dynamics. Another is a large investment, such as enlarging a budget of direct payments and enforcing farm supporting, should be adjusted by results of WTO negotiation. Researcher: Jeong-Ho Kim, Hong-Sang Kim, Mi-Ryung Song, Byoung-Hoon Lee e-mail Address: jhkim@krei.re.kr