가축공제 활성화 방안

Abstract

국내에서도 가축사육이 점차 규모화·전업화 되면서 질병이나 자연재해로 인한 경영불안위험이 커지고 있다. 보험이란 다수인이 참여하는 위험의 결합을 통해 개인의 위험을 줄이는 제도로서 우리나라에서도 2000년도부터 정부가 보험료를 일부 보조하는 정책사업으로 가축공제 사업이 본격적으로 실시되었다. 짧은 역사에도 불구하고 가축공제 사업은 2005년 말 현재 돼지는 사육두수의 57.6%, 닭은 32.8%가 가입하는 등 급격한 발전을 이루고 있으나, 아직 한육우는 2.7%, 젖소는 11.9%만이 가입되어 있어 앞으로 가축공제제도를 활성화시키기 위한 많은 노력이 필요함을 보여 주고 있다. 가축공제를 활성화시키기 위한 방안 모색을 위해 먼저 600 축산농가를 대상으로 가축공제에 대한 인식 및 실제 피해를 직접조사 하였다. 또한 농협 시군지부의 가축공제 담당자들을 대상으로 우편에 의한 설문조사를 실시하였고, 축종별 생산자 단체의 의견도 수렴하였다. 아울러 우리보다 먼저 가축공제를 실시한 일본과 대만의 제도를 조사하여 시사점을 찾았으며, 가축공제와 유사한 제도인 농작물재해보험과 풍수해 보험, 자연재해대책법에 의한 지원제도 등을 비교 검토하여 가축공제 사업의 효율적인 추진과 정부정책의 일관성을 유지하는 범위 내에서 가축공제 사업의 개선방안과 향후 나아가야 할 방향을 모색하였다. 가축공제의 가입률이 저조한 이유로는 1) 공제의 보장범위가 아직 미흡하고 또 보장수준이 농가의 기대수준보다 낮으며, 2) 보험료율이 높아 농가의 부담이 크고, 3) 사업담당기관의 적극적인 상품판매노력이 부족하며, 4) 자연재해 등에 대해 정부가 무상으로 복구비의 일부를 지원하고 있어 농가입장에서 가축공제에 대한 매력이 감소하고 있고, 5) 제도적인 측면에서 보면, 사업의 법적 근거가 빈약하고 국가재보험제도 등이 없어 사업기반이 취약하다는 점 등을 들 수 있다.

가축공제를 활성화시키기 위한 방안으로는 단기적으로 가능한 조치와 중장기적으로 보다 정밀한 검토를 거쳐 추진해야 할 조치로 구분할 수 있는데, 우선 단기적으로 추진할 수 있는 조치로는,

첫째, 피해보장범위의 일정수준 확대가 필요한 것으로 보인다. 이를 위한 조치로서는 우선 가금에 대한 설해피해를 보장하고, 가금에 대해서도 돼지와 동일하게 질병보장을 특약 형태로 추가하는 방안, 그리고 대상축종을 사슴, 산양, 거위 타조 등으로 확대하는 방안 등이 있다.

둘째, 농가부담을 완화시킬 수 있는 방안을 강구해야 한다. 이를 위해서는 2005년도의 사업흑자를 반영하여 2006년도의 보험요율을 인하할 필요가 있으며, 공제요율체계를 다양화하여 공제의 가입을 보장범위에 따라 기본가입(50% 보장)과 추가가입(70%, 90% 등)으로 구분하여 농가의 부담을 경감시킬 필요가 있으며, 역선택을 방지하기 위하여 할인·할증제도를 확대할 필요가 있다. 셋째, 정부보조의 효율화를 기할 필요가 있다. 축종별 보조비율을 차등화해서 가입률이 특히 낮은 소에 대한 보조비율을 높이고, 돼지와 닭은 보조비율을 다소 낮출 필요가 있다. 아울러 손해방지노력을 제도화해서 정부가 손해방지에 관한 예산을 별도로 편성해서 지원할 필요가 있다. 넷째, 보험판매활동을 강화할 필요가 있다. 이를 위해 현재 농협에서 독점적으로 판매하는 가축공제 사업에 민영보험사를 참여시켜 경쟁을 유도할 필요가 있다. 우선은 시범적으로 1개 업체를 선정해서 운영해 보고 평가 결과에 따라 적극적으로 확대할 필요가 있다. 다섯째, 담당조직을 강화하고 운영비 보조를 현실화할 필요가 있다. 농협중앙회에 적어도 가축공제팀을 운영해야 하며 현재 순보험료의 15% 수준인 운영관리비를 20%로 현실화하고 전액 정부가 보조해야 한다.

여섯째, 농가의 불편사항은 조기에 개선할 필요가 있다. 우선 공제료 분납을 허용하고, 발육표준표를 현실에 맞게 수정하며, 폐사축 처리방법도 농가가 불편함을 느끼지 않도록 개선해야 한다.

한편, 중장기적으로 검토해야 할 사항으로는

첫째, 현재 한국에서는 가축폐사의 경우에만 공제금을 지급하고 있으나, 일본의 경우처럼 가축을 진료하는 경우에도 공제금을 지급하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 이를 위해서는 진료수가의 표준화 문제, 부당청구 방지 방안 마련 등 사전적으로 제도를 갖추어야 하므로 중장기적으로 추진해야 한다.

둘째, 법정 전염병도 가축공제에서 보장하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 이 방안은 가축전염병 예방법과 보완적으로 추진되어야 하며, 대규모 피해를 유발할 가능성이 있어 국가 재보험이 필요한 사안이므로 장기적으로 추진되어야 한다. 셋째, 보험사업의 효율적인 추진을 위해서는 농업 관련 재해보험을 하나로 통합하는 것이 바람직하며, 가축공제도 농작물재해보험과 함께 농업재해보험으로 통합하여, 법적 근거, 국가 재보험, 기금설치 등 문제를 종합적으로 해결하도록 장기적으로 추진되어야 한다. 이 밖에 축산농가들이 요구하는 사항 중에 축사에 대해 설해 피해도 보장하고 정부보조도 지원해 달라는 문제는 재원이 너무 많이 소요되고, 풍수해보험과 중복되므로 현실적으로 추진하기 어렵다고 판단된다. 또한 생산량의 변동에 대한 보험과는 별도로 축산물 가격 변동으로 인한 경영불안 요인을 해소하기 위해서는 미국 등에서 실시하고 있는 가격 변동 보험의 도입을 검토해 볼 필요가 있다. 다만, 현재 정부에서 캐나다가 시행하고 있는 소득안정계정을 국내에 도입하는 방안을 검토하고 있어 중복되지 않도록 종합적인 검토가 이루어 져야 한다. 가축공제 관해서는 지난 1998년 이후로 관련 연구 실적이 전혀 없어 현황 파악에 많은 어려움을 겪었다. 농작물재해보험제도에 대해서는 매년 1-2편의 연구가 계속 발표되는 것과 대조적이다. 따라서 이번 연구는 총론적인 수준에서 연구가 이루어졌으며, 진료비 보장 문제 등 실제로 가축공제 사업에 추가적으로 도입되어야 하는 제도를 추진하기 위해서는 세부적으로 검토해야 할 부분이 많아 앞으로도 지속적인 후속연구가 필요하다.

This study analyzes the current livestock insurance programs in Korea and suggests policy measures to reform the system. The pilot livestock insurance program was introduced in 1997 for cattle, and the coverage was extended to pig and poultry in 2002. The National Agricultural Cooperative Federation(NACF) is the only insurer participating in the livestock insurance program, and the government subsidizes farmers by paying 50 percent of the insurance premium. Even though the livestock insurance system was rapidly adopted within a relatively short period, the systems need to be improved to reduce more farm management risks. In 2005, the livestock insurance program contract rates were 2.7% for Korean native cattle, 11.9% for milk cows, 57.6% for pigs, and 32.8% for poultry respectively. The main reasons of such low participation especially for cattle were 1) insufficient insurance coverage; 2) high premium rates; 3) the lack of competition in insurance marketing; and 4) the lack of legal support. This study suggests many policy options to enhance the participation rates. Considering restricted government budget, policy options should be cost effective and consistent with other related policies. Some options can be implemented within a short period, while other options need substantial time before implementation. The following options suggested are those which can be adopted soon. First, there is a need to allow commercial insurance companies to join the insurance program to encourage competition among insurers. But the participation of commercial insurance companies in the livestock insurance program has pros and cons. Therefore, it should be operated as a pilot program with only one commercial company allowed to participate for two to three years and then it needs to decide whether to extend the pilot program to include all commercial insurance companies, which want to participate in the program. Second, the government needs to increase subsidy for cattle farmers to mitigate cattle farmers' insurance premium burden. Due to the budget constraint, the subsidy rates for pig farmers and poultry farmers could be lowered instead. Currently, the ratio of premium to income for cattle is 1.2～1.7 times higher than that for pig and poultry. Third, the operating costs of livestock insurance program should be fully paid by the government. Currently, the government pays 50 percent of the operating costs and the remaining 50 percent should be paid by farmers as additional premium. But in other natural disaster- related insurance programs, such as Natural Disaster Insurance Program and Crop Insurance Program, the government pays full amount of operating costs. If the operating cost of livestock insurance is fully paid by the government, the insurance premium payable by farmers will be reduced by 15 percent. Fourth, the coverage for poultry should be extended to include some diseases and snow damage. Because these coverages need higher premium rates, it can be sold to the farmers who want to buy these plans. Some options should be introduced with sufficient preparations. 1) Epidemic diseases are currently excluded from insurance coverage, but should be included in the future. But it needs government to be a re-insurer. 2) Currently, the insured receive the indemnity only when the insured livestock is dead. There is a need to pay the medical costs when the insured cattle need veterinarian services. But it needs many measures as prerequisite before the adoption of the system. 3) Livestock insurance system needs strong legislative support. Since there already exists a similar law, the Crop Insurance Law, it would be efficient to combine Crop insurance and Livestock Insurance into one law, named Agricultural Insurance Law, rather than having two related but separate laws. These options cannot be adopted in a short period and need years of thorough preparations for successful implementation. Recently, there is an increasing concern on the price fluctuation as an important factor causing income instability to farmers. Some countries including the United States are implementing a revenue insurance program for livestock. Likewise, similar programs need to be introduced for Korean livestock farmers in the near future for the purpose of risk management.

Researchers: Joo-ho Song, Sung-jin Lim, Tae-kyun Kim E-mail address: jhsong@krei.re.kr