쌀 생산조정제 평가 및 개편방향

Abstract

쌀 생산조정제는 2004년 쌀협상에서의 입지를 강화하고 과잉기조의 쌀 생산 감축을 위하여 2003년부터 2005년까지 3년간 한시적으로 시행한 정책이다. 생산조정제 시범사업의 정책목표는 연간 조정면적 27,500ha, 소요예산 연간 810억원으로 연간 90만석의 생산량 감소 효과를 달성하는 것이었다. 즉 당초 생산조정제의 재정비용은 900억원/100만석으로서 대외지원, 주정용, 사료용 등으로의 재고처리비용 2,400～2,700억원/100만석에 비해 효율적인 것으로 보이나, 생산조정제가 아니더라도 휴경했을 면적이 얼마나 참여했는지에 대한 평가가 필요하다.

시범사업 참여농가들의 67%는 작업여건 불리 및 고령·인력부족으로 생산조정제에 참여했다. 참여 농지의 11%는 이전 경영이양직불제에 참여했었던 것으로 나타나 고령 생산자의 은퇴를 유도하여 전업농을 육성하려던 경영이양직불제와 생산조정제가 상충한다는 주장을 뒷받침한다. 참여 농지의 대부분은 생산여건이 불리하거나 생산능력이 낮아 비참여 농지보다 단수가 약 4% 떨어지는 것으로 조사되었다. 표본 농가들의 주변 임차료는 10a당 235천원으로 생산조정제 보조금 30만원/10a보다 낮아 참여농지가 전용 기회비용이 낮고 생산성도 낮은 열등지임을 시사했다. 생산조정제 중단 후 벼 재배 31.1%, 임대 9.6%로 임대지를 벼 재배로 간주한다면 벼 재배로 복귀하는 비율은 40.7%이다. KREI-ASMO 2002(생산조정제 정보가 없었던 2002년까지의 자료 이용 모델)를 이용한 전망 결과, 재배면적 순감소분은 3년간 조정면적 74천ha의 49%인 37천ha에 불과한 것으로 나타났다. 생산조정 참여농지의 단수를 적용하면, 순효과는 47%에 불과하다. 한편, 생산조정제 참여농가의 생산조정제 폐지 시 벼 복귀 의향을 사업기간에 선형적용하면, 1년차 순효과는 85.2%, 2년차 70.4%, 3년차 55.5%로서 평균 70.4%이다. 단수효과를 감안한 순효과는 67.6%이다. 즉 생산조정제 시범사업의 생산량 감축효과는 47∼68%로 추정된다. 쌀소득보전직불제의 향후 목표가격의 변화 여부에 따라 차이가 있지만, 수급조정을 시행하지 않을 경우, 재고량은 2011년에 1,300～1,700천 톤에 달할 것으로 전망된다. 양곡연도말 재고량을 1,000천 톤으로 유지하는 대안별 비용을 분석한 결과, 콩 전작보상제가 가장 낮고, 그 다음이 평야지 휴경보상제이다. 목표가격이 변동될 경우 쌀 가격 하락으로 인한 벼 재배면적 감소가 생산조정면적을 줄이는 효과를 발생한다. 장기로 갈수록 평야지 휴경보상제, 농지은행 평야지 휴경보상제, 유채 전작보상제, 한계지 휴경보상제의 재정효율성이 높아지는 반면, 대북지원의 비용효과는 감소하여 쌀을 생산해서 처리하는 비용이 생산 전의 휴경보다 높아진다.

단기적으로, 2005년 현재 정부재고가 공공비축제 기준물량보다 적고 대북지원이라는 변수가 있어, 공공비축 기준물량이 찰 때까지 과잉물량을 흡수할 수 있으므로, 생산조정제를 중단하고 2007년에 재검토하는 것이 바람직하다. 생산조정제를 재실시할 경우라도 생산조정면적을 최소화하는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 소득보전직불제의 변동급을 생산중립적으로 개편하여 벼 재배면적을 줄이고, 콩 전작보상제를 확대하여야 할 것이다. 생산조정제의 감산 효과를 높이기 위해서는 농업진흥지역 위주로 집단화하는 것이 좋으나, 경영이양직불제 등 구조조정 정책목표와 상충이 심각해지는 문제가 있다. 한계농지 위주로 휴경의 재정효율성의 문제를 완화하기 위해서는 3년 단위로 시행하고, 동일 필지의 연속 휴경을 제한하는 조건이 필요하다.

Set-aside program for rice in Kores was a pilot project for three years from 2003 to 2005 to reduce of rice production and to enhance the position at the rice negotiation to extend the exemption period of tariffication in 2004. The program aimed to reduce 130 thousand tons at a cost of 81 billion won (i.e., 623 thousand won per ton). Although this program could be considered cheaper than a special disposition like foreign aid which cost 1,806 thousand won per ton, it should be evaluated how much acreage at less-favored areas could be decreased in trend without the program. The most farmers participated in the project were old and small-scaled peasants at the sub-mountain area, who were ready to retire their land in a few years. Most participated land had about 4% lower yield than national average, and their rent were cheaper than the set-aside payment. However, if the project should be stopped in 2006, 41 percent of farmers answered to restart on growing rice. The forecasting results using the KREI-ASMO 2002 model which consists of data prior to the set-aside program showed that 47～68 percent of the set-aside acreage would be the pure effect. The rice supply and demand forecast showed the stock in 2011 would increase up to 1,700 thousand tons without any control programs. Seven control programs were set to reduce the stock level. The cost of each program which keeps ending stocks at the level of 1,000 thousand tons every year was estimated. The rank of efficiency was 1) deficiency payment for switching rice acreage to soybean, 2) set aside for plain land, 3) deficiency payment for rapeseed, 4) land bank system for plain land, 5) set-aside for marginal land, 6) special disposition, and 7) land bank system for marginal land. It is desirable to stop the set-aside program and review in 2007 because not only the government in 2005 have less stocks than the target amount of Public Stockholding for Food Security, but also there is a potitical issue of food aid to North Korea. If it is necessary to restart the set-aside program, it should introduce some restrictions to prohibit same fields' consecutive participation to improve the effectiveness of the program, and the payment of the program should be decreased to reduce the conflict with the payment for early retirement program.