미국 2002년 농업법의 특징과 영향
- 저자
- 김태곤
- 출판년도
- 2002-05-24
- 목차
- 미국 부시 대통령은 지난 5월 13일 '2002년 농업법안'을 서명하였다. 이로써 향후 6년간 가격·소득정책을비롯한 미국 농정의 방향과 예산을 결정하는 2002년 농업법이 확정되었다.법률의 명칭은'2002년 농장안전 및 농촌투자법'(The Farm Security and Rural Investment Act of 2002)이며,실시기간은 2002년 10월부터 6년간이다. 미국의 농업법은 미국 국내는 물론이고, 세계 농업·농정·협상 등에 강한 영향을 미친다. 새로운농업법의 특징, 주요내용, 문제, 영향 등에 대하여 살펴본다.1. 2002년 농업법의개요1.1. 특징부시 대통령은 서명에앞서 균형된 가격지지 수준, 적절한 예산 배분, 환경보전대책의 강화, 그리고 미국 무역정책과의 합치성 등의 관점에서 적극적으로 평가한다는 성명을발표한 바 있다.당초 미국 행정부는의회의 법률안에 대하여 반대 의향을 가지고 있었고, 부시 대통령은 국제정세에 역행한다고 하여 거부하고 있었다. 또, 의회내에서도 기본적으로하원안과 상원안의 격차가 커서 단일안으로 조정하는데 난항이 예상되어 입법 자체가 지체될 것으로 예상되었으나 의외로 신속하게 처리되었다.이유는 금년 11월의중간선거를 맞이하여 농촌지역의 지지를 겨냥한 결과, 공화당 주도의 하원과 민주당 주도의 상원이 보호주의적인 색깔이 강한 법률로 변질하였고, 이에행정부도 찬성 입장으로 선회하였다. 더구나 금년산 농산물에 대하여 적용하기 위하여 입법을 서두른 것도 작용하였다.향후 10년간 미국 농정의방향과 예산액을 결정한 '2002년 농업법'은 첫째 소득안전망을 대폭 강화한 것이 특징이다. 농산물의 최저가격을 지지하는 융자단가(loanrate)를 인상한 것을 비롯하여, 고정직접지불단가의 인상, 그리고 과거 부족불제도와 유사한 목표가격을 보장하는반순환직접지불제도(counter-cyclical payment)를 도입하고 있다. 둘째, 환경보전 예산을 향후 6년간 171억 달러로 대폭증액하였다. 셋째, 농촌지역단위의 개발정책을 강화하였다.1.2. 추가 예산이와 같은 농업보호를추진하는데 소요되는 예산은 미국 의회예산국(CBO)은 451억 달러가 추가로 소요될 것으로 전망하고 있다. 이것은 1996년 농업법이 계속되는경우에 대비한 증가 분이며, 지난해 5월 재정결의에서 확보한 2002-11년간 735억 달러에 대한 배분이다. 그러나 의회예산국은 517억달러(10년간 828억 달러)로 증액할 것으로 전망하고 있다. 1996년 이후 2002년까지 직접지불과 시장손실지불(market losspayment) 등 가격·소득정책에 소요된 예산이 630억 달러에 달한다. 이를 감안한다면 2002년 농업법은 거의 2배 가량 증액된 결과이다.이와 같은 미국의농업보호 강화에 대하여 EU, 브라질, 케언즈 그룹 등은 비판을 가하고 있고, 또 향후 WTO 뉴라운드에서도 협상과 관련하여 난항이 예상된다.1.3. 주요 내용1.3.1. 소득안전망강화⑴ 융자단가(loanrate) 인상⑵고정직접지불(fixed decoupled payment) 유지⑶반순환직접지불(counter-cyclical payment) 도입⑷마케팅론(marketing loan), 융자부족불(loan deficiency payment) 유지⑸ 유가보전 직접지불도입1.3.2. 환경농업정책강화⑴토양보전유보사업(CRP) 확충⑵환경개선장려사업(EQIP) 확충⑶ 친환경농법 도입지원1.3.3. 농촌개발확충⑴ 오지지역 케이블설치,광케이블설치 등 보조⑵ 생산자의농산물가공사업 등 지원⑶농촌지역투자·농촌공업계획 등 확충2. 2002년 농업법 제정과정과주요쟁점2.1. 제정과정1996년 농업법의기한은 2002년 9월이다. 의회는 2년 전부터 50여 차례의 공청회를 개최하는 등 조기제정을 서둘렀다. 이유는 2001년 5월에 결정된10년간 735억 달러의 추가지출을 정책으로 뒷받침하여, 2002년산 작물부터 새로운 농업법의 적용하기 위해서였다.2.2. 주요 쟁점2.2.1. 예산배분하원안과 상원안이 확정된이후 양원 협의회(conference committee)에서 단일안으로 조정하는 과정에서 주요 논점은, 우선 향후 10년간 가격·소득지지예산으로확보해 둔 735억 달러를 어떻게 배분하느냐에 있었다.상원은 최초 5년간에조기 사용하는(front-loading) 안을 제안하였고, 하원은 10년간 균등하게 사용할 것을 주장하였다. 결국 6년간에 451억 달러로결정, 하원의 주장이 수용되었다.2.2.2.융자단가최저가격을 지지하는'융자단가'는 상원안이 하원안보다 높은 수준이었다. 옥수수의 경우 상원안은 부셀당 2.08달러, 하원안은 1.89달러였으나,전기(2002-03년)는 1.98달러, 후기(2004-07)는 1.95달러로 결정되었다. 2001년 융자단가(1.89달러)보다 4.8% 인상된금액이다. 대두(하락)와 쌀(동결)을 제외하고는 전품목이 인상되었다.2.2.3.고정직접지불단가고정직접지불단가는 당초상원안에서는 체감하는 안이 제시되었으나 6년간 고정된 금액으로 결정되었다. 금액은 상원안과 하원안의 중간수준으로 조정되었다.소맥의 경우 하원안은부셀당 0.53달러, 상원안은 0.45달러였으나, 하원안에 가까운 0.52달러로 조정되었다. 2002년도 직접지불단가(0.46달러)보다13.0% 인상되었다.2.2.4.목표가격목표가격은 대체로상원안이 높은 수준이었으나 상원안과 하원안의 중간수준으로 결정되었고, 또 융자단가와는 달리 전기보다 후기에 약간 인상하고 있다.쌀의 경우, 하원안은100파운드당 10.82달러, 상원안은 9.30달러였으나 전기, 후기 모두 10.50달러로 결정되었다. 1995년 목표가격(10.82달러)보다3.0% 인하됨으로서 목표가격은 종전보다 낮은 수준으로 유지하고 있다.2.2.5. 정부보조상한농가 1호당정부보조상한은 당초 상원은 27만 5,000달러, 하원은 55만 달러를 제안하였다. 이것은 36만 달러로 조정되었다. 1996년 농업법의 상한은46만 달러였다.2.2.6.기타상원안에서는 식품의원산지표시제, 낙농에 대해서 곡물과 같은 유가보전 직접지불제도 도입, 농업수리권 조정 등에 관한 내용이 포함되어있었으나 이러한 규정이 모두수용되었다.3. 2002년 농업법의 주요내용3.1. 2002년 농업법 구성향후 6년간 미국 농정의방향과 예산액을 결정한 2002년 농업법은 ①소득안전망 대폭 강화한 것이 특징이다. 최저가격을 지지하는 융자단가 대폭 인상을 비롯하여직접지불단가의 인상, 그리고 목표가격을 보장하는 반순환직접지불제도의 도입 등에 의한 것이다.② 환경보전예산을 향후10년간 171억 달러로 대폭 증액하였다.③ 농촌지역단위의개발정책을 강화하였다.이와 같은 미국의농업보호 강화에 대하여, OECD, EU, 호주, 브라질, 케언즈 그룹 등은 비판을 가하고 있고, 또 향후 WTO 뉴라운드에서도 협상일정과관련하여 난항이 예상된다.2002년 농업법은10개장(title), 530개조(section)로 구성되어 있으며, 분량은 420페이지(A4)에 달한다. 장 구성은 품목계획, 보전, 무역,영양계획, 금융, 농촌개발, 연구관련, 삼림, 에너지, 기타 등 10개장으로 되어있다.3.2. 소득안전망제도의 강화3.2.1. 소득안전망의구성2002년 농업법의 가장큰 특징은 소득안전망제도(safety net)를 대폭 강화한 점이다. 소득안전망은 ①융자단가, ②고정직접지불, ③목표가격을 보전하는반순환직접지불 등 3가지로 구성되어있다.또, 낙농정책으로'낙농업 직불제' 성격의 '유가보전 직접지불제도'를 한시적으로(2005년 9월말까지) 도입하고 있다. 또, 종전의 유가지지제도는 2011년까지유지하고 있다.3.2.2.융자단가인상융자단가(loanrate)는 농산물의 최저가격을 지지하는 효과를 가지는 최대 9개월간의 단기융자제도이다.2002년 농업법에서는융자단가를 인상하였다. 단지 대두는 직접지불의 대상에 포함하는 대신에 단가를 인하하였고, 쌀은 동결하였다.3.2.3. 고정직접지불확대생산자율직접지불(production flexibility contract payment)은 1996년농업법에서 종전의 부족불제도를 폐지하는 대신에 도입되어, 2002년 농업법에도 고정직접지불(fixed decoupled payment)로서계속되고 있다.지불액은'①기준면적(계약면적)×85%×②계획단수×③지불단가'로 계산된다. 기준면적은 1998-01년 기준으로 경신이 가능하다. 계획단수는 현행수준이다.그러나 지불단가는 현행보다 인상되었고, 대상품목에 대두와 유지작물이 추가되었기 때문에 총지불금액은 확대될 것이다.3.2.4.반순환직접지불제도(가격보전 직접지불) 도입2002년 농업법에서신규로 도입된 반순환직접지불은 종전의 긴급대책으로 실시하던 시장손실지불(market loss payment)을 제도화한 것이다.시장손실지불은 1998년이후 세계 곡물가격이 하락함에 따라 고정적인 생산자율직불제 만으로는 소득보전이 불가능하게 되자 임시대책으로서 생산자율직접지불을 수급하는 농가에게1998-01년간 185억 달러가 추가로 지불하였다.반순환직접지불은 종전의부족불제도의 목표가격을 부활시켜, 이 목표가격과 '고정직접지불＋시장가격(또는 융자단가)'과의 차액을 직접 지불하는 제도로서 농가에게 일정 소득을보장하는 효과가 있다.직접지불금액은'①기준면적×85%×②계획단수×③지불단가(목표가격－(고정직접지불 또는 시장가격 중 높은 금액))로 결정된다. 목표가격의 수준은 1995년목표가격 수준보다는 약간 낮게 설정되어있다. 기준면적과 계획단수는 산정은 고정직접지불과 동일하다.한편, 반순환직접지불은'현재'의 가격에 연계하고 있기 때문에 WTO 협정상 감축대상정책(amber box)에 해당된다. 미국은 시장손실지불을 2001년 6월감축대상정책으로 WTO에 통보한 바 있다. 시장손실지불은 특정 품목의 생산을 요구하지 않기 때문에 품목 불특정적이고, 미국의 농업총생산액(약2,000억 달러)의 5% 미만이기 때문에 최소허용보조(de-minimis)에 해당된다. 최소허용보조의 처리방법은 먼저 감축대상정책으로 인정한후, 품목불특정 최소허용보조에 해당되기 때문에 허용대상으로 분류한다. 따라서 반순환직접지불도 최소허용보조로 처리될 가능성이 높다.3.2.5. 유가보전직접지불제도(낙농업 직불제) 도입2001년 9월 소멸한'동북지역 낙농협정'을 대체하여 전국을 대상으로 한 유가보전 직접지불제도가 향후 3년 반동안 실시된다.6년간 13억 달러의예산을 확보, '100파운드당 16.94달러'와 '시가(보스톤 클라스Ⅰ가격)'와의 차액의 45%를 매달 지급한다. 생산자당 연간 우유생산량240만 파운드(135두분)가 지급상한이다.3.3．환경농업정책의강화3.3.1. 미국농업에 있어서환경문제미국에서 환경농업정책은1985년 농업법에서 최초로 도입되어, 1990년 농업법, 1996년 농업법에서 확충되었으며, 2002년 농업법에서도 예산이 대폭 증액되었다.미국 농업에서 환경문제는토양유실, 지하수 오염, 습지 상실 등이며, 이러한 문제가 전국적으로 발생함에 따라 환경정책을 강화하고 있다.환경정책은'보전유보계획'(Conservation Reserve Program, CRP), '환경개선장려계획'Environmental QualityIncentives Program, EQIP), '습지보전계획'(Wetland Reserve Program, WRP)등이 중심이며, 2002년농업법에는 10년간 171억 달러를 확보하고 있다.3.3.2.보전유보계획(CRP)보전유보계획은 '현저하게침식되기 쉬운 토지'를 10년간 생산에서 격리하여 토양유출을 억제하는 시책이다.1985년 농업법에서도입되었으며, 토지를 정부에 임대하는 방법으로서 임차료가 높아서 농가들 간에 인기가 높다. 소맥생산의 중심지역인 칸사스지역에서는 임차를 상회할정도이다.2002년 농업법에서는상한면적을 1,460만ha에서 1,600만ha로 확대하고, 예산은 15억 달러를 계획하고 있다.3.3.3.환경개선장려계획(EQIP)이 제도는 1996년농업법에서 도입되었으며, 2002년 농업법에서는 6년간 90억 달러의 지출(1996년 농업법에서는 7년간 13억 달러)을 계획하고 있다.수질오염방지농법,토양보전농법 등 친환경농법으로 실천하는 농가에게 지원한다. 90억 달러 중 곡물농가와 축산농가를 4 대 6으로 배분하고 있으며, 특히가축비육장(feed lot)의 수질오염을 방지하는데 중점을 두고 있다.3.3.4.습지보전계획(WRP)1990년 농업법에서도입되었으며, 경지 등으로 전환되어 있는 습지를 원래대로 복귀시키는 시책으로 목표면적은 90만ha정도이다.'습지로전환하는데 소요되는 비용과 토지가격'을 지불하고 정부가 매입하여 전환하며, 6년간 15억 달러를 확보하고 있다.3.3.5. 환경농업정책 강화의의의예산 제약하의 1996년농업법에서 환경정책예산이 확대된 이후 2002년 농업법에서도 예산을 대폭 확대하고 있다.미국의 환경농업정책은생산품목 기준이 아니라 토양·수질·대기질·야생 서식지 등을 보호하거나 농촌아메니티(amenity)를 제공하는 영농기법을 도입하는 농가를 대상으로지원하는 환경직불제(green payments) 개념을 도입하고 있으며, 또 이를 통하여 농가의 소득향상을 도모하고 있다.미국의 환경농업정책은세계 각국의 환경농업정책을 선도하는 역할을 하는 동시에, 국내에서는 생산에서 격리하거나 생산축소를 통하여 가격지지에 의한 곡물과잉을 억제하는효과 등을 기대하고 있다.4. 2002년 농업법의 영향4.1. WTO 농업협정과의 관계부시 대통령은 2002년농업법 서명에 앞서 균형된 가격지지 수준, 적절한 예산 배분, 환경보전대책의 강화, 그리고 미국의 무역정책과의 합치성 등의 관점에서 적극적으로평가한다는 성명을 발표한 바 있다.미국 의회에서 공화당은대규모 농가를 우대하고, 민주당은 중소규모의 농가와 농촌지역정책을 중시하고 있다. 이번의 2002년 농업법은 양당의 입장이 모두 반영되어있다고할 수 있다.WTO 농업협정상의 국내농업보조 처리에 대하여, 미국이 WTO 농업협정에서 약속한 국내보조 한도는 191억 달러(2000년)이다. 향후 신규보조가 추가되면 상한을초과할 가능성도 있다.4.2. WTO 뉴라운드 협상일정에 대한영향미국은 금년 11월중간선거를 앞두고 정치력이 강한 철강업계를 배려한 철강세이프가드 발동, 캐나다를 상대로 한 목재관세 인상, 여기에 농업보호 강화를 단행하고있다. 미국은 상대국의 비판을 각오하고 국제적으로 마찰을 야기하는 도박을 하고 있다.농업모델리티협상에 대한미국의 입장은 아직 명확하지 않다. 2003년 3월말이 기한인 농업모델리티 협상에서 미국의 지도력이 현저하게 떨어진 상태에서 더구나 농업보호를강화하고 있는 사정을 감안할 때 농업보호 감축을 요구하기 어려운 면이 있다.미국은 WTO 협상에서농업보호 감축과 시장개방을 최우선적으로 주장해왔다. EU, 케언즈 그룹의 반발이 강해지고 있다. 그리고 중국을 비롯한 개도국 그룹도 농업보호감축에 반발할 것으로 예상된다.미국의 행동이 2005년1월 1일로 약속된 뉴라운드 타결에도 영향을 미칠 것으로 보인다.4.3. 농업생산에 대한 영향미국 최대의 농업단체미국농업연합회(AFBF)는 3월 20일 다음과 같은 성명을 발표하고 있다. "상하원안 모두 기본적으로는 1996년 농업법을 기본으로 하고 있고,보다 시장 지향적이다. 1996년 농업법은 정부 보조금 의존도의 축소를 기대하였지만 곡물가격 하락으로 달성할 수 없었다. 우리는 시장에서 이익을얻고자 하고 있다"고 하고, 또 "관심을 끄는 것은 WTO 협정 준수이다. 보조금이 감소하는 것으로 최소허용보조(de-minimis)에 의하여허용범위 내로 수습될 것으로 믿고있는 주요 곡물에 대해서는 보조금이 70%나 증가하는 등 여전히 높은 비율을 유지하고 있다. 채소, 과수는환경보전조치를 통하여 새로운 보조금이 지급될 것이다"고 기대를 걸고 있다.2002년 농업법은생산과잉을 유발할 것으로 보고 있다. 이유는 농가의 규모화가 진행되고 있어 대규모화한 농가는 농업의존도가 높아진다. 또, 정부 보조금은생산하라는 시그널이다. 중서부에서는 다른 작물로 전환할 수 없는 문제도 있다. 때문에 수요 증가와 바이오테크놀로지에 의한 생산비 절감을 기대할수 있다. 수요 증가는 중국, 인도, 아프리카, 인도네시아도 등에서 기대하고 있다.4.4. 2002년 농업법의 시사점4.4.1. 농업보호 논리의강화2002년 농업법에대해서 미국 농정의 후퇴성이 지적되고 있음에도 불구하고, 국내외 시황이 미국 농업생산자에게 불리하게 전개되는 상황에 대응, 소득보장과 환경정책등에 미국 농정의 적극성을 이해할 수 있다.소득안전망은 농산물의최저가격을 지지하면서(융자단가, 마케팅론, 융자부족불), 고정부분(고정직접지불)과 변동부분(반순환직접지불)으로 구성되어 있는 직접지불을 추가하는구조로서 가격변동에 대한 신축성을 갖춘 장점이 있다.4.4.2. 허용대상 보조정책의확대가능성신규로 도입하는반순환직접지불은 생산조정과 무관하게 이루어지고, 더구나 개별 품목의 가격에 직접 연계된 지불이 이루어지기 때문에 감축대상 국내보조에 해당된다.그러나 농업총생산액에 비해 5% 미만인 경우는 최소허용보조로 처리될 가능성이 있다.미국은 시장개방과국내보조감축 등을 종전과 같이 강력히 주장하기는 어려워질 것으로 보인다. 농업보호를 강조해 온 농산물 수입국에게는 협상여건이 상대적으로 호전될것으로 예상된다.4.4.3. 농업의 다원적 기능에대한 입지강화환경보전정책에 대한미국의 예산 증가는 농업의 다원적 기능을 중시하는 그룹의 주장을 강화하는 근거로 활용할 수 있다. 미국 농정은 세계 농정에 미치는 영향이강하다. 2002년 농업법의 핵심인 소득안전망과 환경농업정책은 향후 우리나라도 적용할 필요성이 높은 정책수단이다. 특히, 환경정책은 농업의다원적 기능을 발휘하는 동시에 생산과잉문제를 해결하는 중요한 수단이 될 수 있다.(김태곤taegon@krei.re.kr 02-3299-4241 국제농업연구실)4.2. WTO 뉴라운드협상일정에 대한 영향미국은금년 11월 중간선거를 앞두고 정치력이 강한 철강업계를 배려한철강세이프가드 발동, 캐나다를 상대로 한 목재관세 인상,여기에 농업보호 강화를 단행하고 있다. 미국은 상대국의비판을 각오하고 국제적으로 마찰을 야기하는 도박을 하고있다.농업모델리티협상에대한 미국의 입장은 아직 명확하지 않다. 2003년 3월말이 기한인농업모델리티 협상에서 미국의 지도력이 현저하게 떨어진상태에서 더구나 농업보호를 강화하고 있는 사정을 감안할때 농업보호 감축을 요구하기 어려운 면이 있다.미국은WTO 협상에서 농업보호 감축과 시장개방을 최우선적으로 주장해왔다.EU, 케언즈 그룹의 반발이 강해지고 있다. 그리고 중국을 비롯한개도국 그룹도 농업보호 감축에 반발할 것으로 예상된다.미국의행동이 2005년 1월 1일로 약속된 뉴라운드 타결에도 영향을미칠 것으로 보인다.4.3. 농업생산에대한 영향미국최대의 농업단체 미국농업연합회(AFBF)는 3월 20일 다음과 같은성명을 발표하고 있다. 상하원안 모두 기본적으로는1996년 농업법을 기본으로 하고 있고, 보다 시장 지향적이다.1996년 농업법은 정부 보조금 의존도의 축소를 기대하였지만곡물가격 하락으로 달성할 수 없었다. 우리는 시장에서 이익을얻고자 하고 있다고 하고, 또 관심을 끄는 것은 WTO협정 준수이다. 보조금이 감소하는 것으로 최소허용보조(de-minimis)에의하여 허용범위 내로 수습될 것으로 믿고있는 주요 곡물에대해서는 보조금이 70%나 증가하는 등 여전히 높은 비율을유지하고 있다. 채소, 과수는 환경보전조치를 통하여 새로운보조금이 지급될 것이다고 기대를 걸고 있다.2002년농업법은 생산과잉을 유발할 것으로 보고 있다. 이유는 농가의규모화가 진행되고 있어 대규모화한 농가는 농업의존도가높아진다. 또, 정부 보조금은 생산하라는 시그널이다. 중서부에서는다른 작물로 전환할 수 없는 문제도 있다. 때문에 수요 증가와바이오테크놀로지에 의한 생산비 절감을 기대할 수 있다.수요 증가는 중국, 인도, 아프리카, 인도네시아도 등에서기대하고 있다.4.4. 2002년 농업법의시사점4.4.1.농업보호 논리의 강화2002년농업법에 대해서 미국 농정의 후퇴성이 지적되고 있음에도불구하고, 국내외 시황이 미국 농업생산자에게 불리하게전개되는 상황에 대응, 소득보장과 환경정책 등에 미국 농정의적극성을 이해할 수 있다.소득안전망은농산물의 최저가격을 지지하면서(융자단가, 마케팅론, 융자부족불),고정부분(고정직접지불)과 변동부분(반순환직접지불)으로구성되어 있는 직접지불을 추가하는 구조로서 가격변동에대한 신축성을 갖춘 장점이 있다.4.4.2.허용대상 보조정책의 확대가능성신규로도입하는 반순환직접지불은 생산조정과 무관하게 이루어지고,더구나 개별 품목의 가격에 직접 연계된 지불이 이루어지기때문에 감축대상 국내보조에 해당된다. 그러나 농업총생산액에비해 5% 미만인 경우는 최소허용보조로 처리될 가능성이 있다.미국은시장개방과 국내보조감축 등을 종전과 같이 강력히 주장하기는어려워질 것으로 보인다. 농업보호를 강조해 온 농산물 수입국에게는협상여건이 상대적으로 호전될 것으로 예상된다.4.4.3.농업의 다원적 기능에 대한 입지강화환경보전정책에대한 미국의 예산 증가는 농업의 다원적 기능을 중시하는그룹의 주장을 강화하는 근거로 활용할 수 있다. 미국 농정은세계 농정에 미치는 영향이 강하다. 2002년 농업법의 핵심인소득안전망과 환경농업정책은 향후 우리나라도 적용할 필요성이높은 정책수단이다. 특히, 환경정책은 농업의 다원적 기능을발휘하는 동시에 생산과잉문제를 해결하는 중요한 수단이될 수 있다.(김태곤taegon@krei.re.kr 02-3299-4241 국제농업연구실)
- 발행처
- KREI
- 발간물 유형
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