1980년대 자유주의 농정에 대한 평가

Abstract

농업정책의 과제가 농업의 육성이어야 함은 당연할 것이다. 그것은 농업에 있어서 고생산성의 실현문제로 치환될 수 있는데, 이를 위해서는 경지면적의 규모화, 육종 및 토양관리의 과학화의 기반조성과 고생산성을 체현할 경영주체의 육성 등이 필요하다. 이러한 근본적 구조개선 없이 재정에 의한 가격지지나 시장보호에 의한 가격지지로는 농업경쟁력은 유지할 수 없다. 겸업 등을 통한 농외소득보장 역시 농업의 발전과는 무관한 문제일 뿐이다. 1980년대에는 1970년대의 가격지지정책과는 다른 방식의 소득증대책이 추진되었다. 그러나 그것은 기존 농업구조에 수익구조를 첨부한다거나 농외소득 창출과 같은 소득창출정책을 실시하고자 한 것일 뿐 근본적인 농업구조개선을 의도한 것은 아니었다. 즉 1980년대 농정은 개방이 진전되는 과정 속에서도 구조개선보다는 소득보전이라는 틀을 버리지 못하였으며, 그것은 이전의 과소농체계로부터 크게 벗어나지 못했다는 점에서 1970년대의 농정과 연장선상에 있다고 볼 수 있다. 한 마디로 저농산물가격정책하 농업유지라는 불가능한 꿈을 꾼 것이 1980년대 농정이었다. 과소농체제를 유지한 구조개선 없는 농정은 개방국면에서 더 살아남기 힘들었던 것임이 복합영농의 실패에서 단적으로 드러났다. 생산성 증대와 수익이 보장되지 않는 투자는 결국 실패임이 확인되었고, 1980년대 말 농어촌발전종합대책은 이러한 실패를 반면교사로 등장할 수 있었다. 소수의 전업농과 농촌공업화로 상징되는 농정의 방향은 이제 농촌문제가 농업이라는 산업만으로는 해결될 수 없는 문제로 전환되었음을 보여주는 것이었다. 그럼 그 대책이 의도한 목표는 어느 정도 달성되었을까? 우선 농지유동화를 통한 개별경영의 선택적 규모 확대는 과연 성공적으로 이루어졌는가? 임차지율의 증가는 농지유동화는 성공하였음을 보여준다. 2정보 이상 경영농가의 증가도 마찬가지이다. 농외소득이 차지하는 비율도 늘었다. 그런데 농가소득 중 부채비율이 격증한 것은 농업구조개편의 효과가 소득증대와는 반대 방향으로 나타나고 있음을 시사한다. 1995년을 100으로 했을 때 농가교역조건은 2001년 현재 83.5로 계속 악화되었다. 양곡수요의 감소에도 불구하고 식량자급도는 제자리걸음을 면치 못하고 있다. 박진도(1994)의 지역 사례연구는 우리가 분석한 시기의 농촌변화를 추적한 것으로 시사하는 바가 매우 크다. 1981-1990년 동안 농촌인구는 1/4 이상 감소하였으며, 농업노동력은 호탄리에서 35%, 화정리에서 42% 감소하였다. 인구감소를 넘는 노동력 감소는 노령화, 여성화의 반영이며, 재촌탈농도 진행되고 있음을 보여준다. 전업적 상층농의 형성이라는 관점에서 보면, 두 지역에서 임대차는 활발하게 진행되었지만 화정리와는 달리 호탄리에서는 차지형 상층농이 형성되지 않았는데, 그것은 도시 근교지역인 호탄리의 높은 지가가 상층농의 형성을 방해하고 있다고 분석하였다. 농업의 붕괴가 이미 심각한 양상으로 진행되고 있는 것이다. 본 연구가 시사하는 바는 다음과 같다. 1980년대 농정을 1970년대의 연장선상에서 파악하는 본고의 주장은 잘못된 정책, 혹은 실기(失期)한 정책이 가져다 준 파멸적 효과를 분명하게 드러낸다. 1970년대의 연장선상에서 실시된 1980년대의 농정은 개방화시대라는 변화를 제대로 수용할 수 없었으며, 잘못된 방향설정은 5공화국 초기의 정치논리와 맞물려 결국 실패로 귀결되었다. 그 결과는 부채탕감논의로 나타나는데 정책실패의 책임은 결국 국민 모두에게 전가되었다. 또 하나는 과소농체제하 농업구조개선의 방향으로 계속 추구해 온 상업농 혹은 전업농 위주의 정책이 결국 농업을 유지하는데 실패했다는 사실이다. 복합영농 역시 상업농의 변형형태로 경영에서 협업체제를 배제하고 있다는 점에서 1960년대 기업농 논리와 맥을 닿고 있다. 본고의 논지는 농업구조개선에 있어서 농업생산주체를 어떻게 설정하는 것이 현실적인 것인가에 대한 일종의 시금석을 제시하는 것이기도 하다.

Abstract

The income increment policy in the 1980s was different from that in the 1970s, which was a sort of support price policy. It aimed to increase the income of agrarian households by producing new highly value added products or earning non-farming income. But it didn't aim the renovation of agricultural structure. Although the free trade system was introducing in the 1980s, the agrarian policy did not change its orientation from that in the 1970s. The target of the agrarian policy in the 1980s was the rural development under the low price system for agricultural products, but it was a impossible dream. The agrarian policies without renovation overcoming small farming led to the failure of the complex farming. Agrarian households fell into a heap of debts. The complex project to develop agrarian and fishing villages since 1989 oriented restructuring the agrarian structure.